預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行管理中的難點(diǎn)和對(duì)策

李 群 黃河水利委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理局

一、引言

預(yù)算管理作為管理會(huì)計(jì)中重要組成部分在現(xiàn)代事業(yè)單位管理中扮演著不可替代的角色，它有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)核算型會(huì)計(jì)在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中預(yù)測(cè)未來(lái)現(xiàn)金流量的職能，能有效測(cè)算事業(yè)單位未來(lái)期間的投入產(chǎn)出和資金余虧，預(yù)算管理關(guān)乎事業(yè)單位未來(lái)的發(fā)展，預(yù)算編制的準(zhǔn)確程度直接關(guān)系到事業(yè)單位未來(lái)的各項(xiàng)決策，而預(yù)算的執(zhí)行更是決定了實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位總目標(biāo)的可能性，所以做好預(yù)算管理是事業(yè)單位發(fā)展的必經(jīng)之路。

二、預(yù)算編制管理的意義

對(duì)于事業(yè)單位而言，優(yōu)化和推行預(yù)算管理是不斷提升經(jīng)營(yíng)管理水平，增強(qiáng)事業(yè)單位競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)事業(yè)單位提質(zhì)增效穩(wěn)增長(zhǎng)的重要措施之一[1]。事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理有利于充分整合事業(yè)單位的內(nèi)外部資源，將內(nèi)部有限的資源納入到事業(yè)單位的預(yù)算規(guī)劃中，提升事業(yè)單位內(nèi)部管理效率，促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)協(xié)同一致；全面預(yù)算管理作為事業(yè)單位開(kāi)展日常工作的依據(jù)，可保證事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)發(fā)展向著既定的軌道前進(jìn)。作為預(yù)算管理全面實(shí)施的重要部分，預(yù)算編制過(guò)程就是對(duì)事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分配資源的過(guò)程，明確年度預(yù)算目標(biāo)，分解為各預(yù)算單元，預(yù)算編制的質(zhì)量對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果有直接影響，還會(huì)在很大程度上影響到全面預(yù)算管理的執(zhí)行效果。

三、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行管理中的難點(diǎn)

(一)預(yù)算管理認(rèn)知不足

市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，不確定性增加了預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，溝通不暢，形成“預(yù)算就是預(yù)算員或財(cái)務(wù)部門(mén)的事”、“為預(yù)算而預(yù)算”等片面認(rèn)識(shí)，加之預(yù)算編制執(zhí)行過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)性及精細(xì)化，從心態(tài)和精神層面影響預(yù)算編制質(zhì)量、執(zhí)行效率和效果，產(chǎn)生預(yù)算疲勞，使得全面預(yù)算的執(zhí)行有許多困難。全面預(yù)算管理統(tǒng)一由預(yù)算管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)辦公室，財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施。于是傳統(tǒng)觀(guān)念認(rèn)為這主要是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，其他部門(mén)管理人員參與度不高。造成預(yù)算管理全面、全員、全過(guò)程的理念無(wú)法落實(shí)到位，工作推行受阻，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和部門(mén)現(xiàn)狀做到系統(tǒng)了解，使得預(yù)算編制目標(biāo)和內(nèi)容與實(shí)際不符，不利于對(duì)各部門(mén)工作的引導(dǎo)，影響預(yù)算作為管理工具提供事業(yè)單位戰(zhàn)略決策支持的效力。

(二)欠缺科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

許多事業(yè)單位在編制下一年度預(yù)算時(shí)往往采用增量預(yù)算法，它是假設(shè)以前年度的預(yù)算收入和支出合理的前提下經(jīng)過(guò)小幅調(diào)整編制而成。當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)激烈，瞬息萬(wàn)變，事業(yè)單位自身的能力和資源也在不斷變化，這就需要事業(yè)單位不斷進(jìn)行SWOT分析等戰(zhàn)略分析，通過(guò)一系列動(dòng)態(tài)的評(píng)估過(guò)程可以制定出較為合理的預(yù)算，從而有效避免資源浪費(fèi)。其次，許多事業(yè)單位預(yù)算期間的選擇往往都是定期預(yù)算，雖然便于預(yù)算期間和會(huì)計(jì)期間的配比，但同樣不能夠根據(jù)環(huán)境和自身的變化，及時(shí)制定出最合適的預(yù)算方案[2]。

(三)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控分析不足

全面預(yù)算工作的不斷提升，需要靠事業(yè)單位對(duì)歷史進(jìn)行總結(jié)、提煉寶貴經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)提供有效的數(shù)據(jù)支撐，不斷改進(jìn)全面預(yù)算工作質(zhì)量。由于現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的多變，事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，需依靠全面預(yù)算數(shù)據(jù)的分析，來(lái)迅速制定合理的應(yīng)對(duì)方案，并將相關(guān)數(shù)據(jù)沉淀為寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)將來(lái)預(yù)算編制工作。但是從許多事業(yè)單位的實(shí)際工作狀況來(lái)看，預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程往往缺乏管控追蹤，導(dǎo)致很多問(wèn)題在接近預(yù)算年度結(jié)束時(shí)才被發(fā)現(xiàn)，這不僅影響年度預(yù)算的執(zhí)行效果，也給下一年度的預(yù)算編制傳遞錯(cuò)誤的信息。做好預(yù)算管理，要確保每月在事業(yè)單位內(nèi)部開(kāi)展例會(huì)、專(zhuān)題報(bào)告等活動(dòng)，及時(shí)監(jiān)測(cè)和分析預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決辦法，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。然而，在現(xiàn)實(shí)中的大部分事業(yè)單位未能?chē)?yán)格做到定期對(duì)預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行差異化分析，歷史數(shù)據(jù)未能得到很好的利用，難以發(fā)揮歷史數(shù)據(jù)對(duì)全面預(yù)算編制的指導(dǎo)作用。

(四)預(yù)算管理調(diào)整頻繁

全員、綜合、全過(guò)程作為預(yù)算管理的特點(diǎn)，事業(yè)單位在完成全面預(yù)算編制工作并報(bào)請(qǐng)最高決策層通過(guò)以后，該預(yù)算便成為事業(yè)單位在預(yù)算期間經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件，具有剛性，不得隨意調(diào)整。但現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)部門(mén)或相關(guān)人員擔(dān)心預(yù)算任務(wù)無(wú)法完成會(huì)受到相應(yīng)的考核，而尋找各種各樣的理由調(diào)整預(yù)算。更有甚者，事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)是一改再改，頻繁調(diào)整，使得預(yù)算的最終執(zhí)行效果很大程度上違背了編制預(yù)算的初衷，頻繁的調(diào)整注定預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

四、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行管理對(duì)策

(一)明確預(yù)算管理目標(biāo)

在現(xiàn)代化事業(yè)單位管理工作中，全面預(yù)算管理是非常重要的工具手段，對(duì)事業(yè)單位的目標(biāo)管理、計(jì)劃管理、資源配置、業(yè)務(wù)執(zhí)行、分析提升等各方面工作都有指導(dǎo)作用，與市場(chǎng)息息相關(guān)，提供給品牌發(fā)展、原材料保障、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等工作的有力保障；核心業(yè)務(wù)資源的良好配置，保障科學(xué)預(yù)測(cè)及資源組織，規(guī)劃事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)分析、比較和預(yù)測(cè)，合理定位營(yíng)銷(xiāo)市場(chǎng)，為市場(chǎng)配置有效資源，促進(jìn)營(yíng)銷(xiāo)[3]。預(yù)算目標(biāo)的制定，要與事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的具體化、精確化和數(shù)字化。事業(yè)單位以成本費(fèi)用控制為重點(diǎn)，以?xún)?yōu)化資源配置為目的，以服務(wù)行業(yè)戰(zhàn)略、服務(wù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)為導(dǎo)向，形成全方位覆蓋、全過(guò)程管理、全員參與的預(yù)算管理機(jī)制，將事業(yè)單位中全面預(yù)算管理對(duì)經(jīng)營(yíng)管理的支撐作用充分發(fā)揮出來(lái)。事業(yè)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃及持續(xù)性發(fā)展，必須目標(biāo)明晰，職責(zé)分明，執(zhí)行有力，落實(shí)到位，在實(shí)際施行過(guò)程中，進(jìn)行事業(yè)單位全面預(yù)算管理內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的制定工作時(shí)，著重考慮是否與事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相一致，在推動(dòng)事業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中通過(guò)比較預(yù)算目標(biāo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并調(diào)整不足之處，對(duì)戰(zhàn)略導(dǎo)向做到嚴(yán)格執(zhí)行并落實(shí)監(jiān)督，通過(guò)預(yù)算管理手段的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展。

(二)全面落實(shí)“零基預(yù)算”的預(yù)算編制方法

零基預(yù)算的編制要求編制人員對(duì)單位的人員情況、收支情況、資產(chǎn)情況有全面的掌握，對(duì)項(xiàng)目資金要立項(xiàng)、評(píng)審、考核全流程管理，不以任何數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算編制。然后，在編制預(yù)算時(shí)，要打破預(yù)算安排條塊分割的局面，通過(guò)優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，提高資金投向的精準(zhǔn)度，建立清理盤(pán)活存量資金的常態(tài)機(jī)制。

(三)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控分析

1.建立合理的預(yù)算指標(biāo)體系。事業(yè)單位應(yīng)按照審批下達(dá)的預(yù)算，進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的合理分解，按照“權(quán)”“責(zé)”“利”相匹配的原則，分配給各職能部門(mén)，職能部門(mén)再統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分配到具體的崗位和員工，形成一套整體有目標(biāo)、人人有指標(biāo)的完整的預(yù)算指標(biāo)管理體系，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的優(yōu)勢(shì)。2.加強(qiáng)預(yù)算管理的過(guò)程控制，突出重點(diǎn)管理。事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)分解分配之后，各職能部門(mén)應(yīng)予以嚴(yán)格執(zhí)行、控制。可以定量控制的，應(yīng)該將預(yù)算指標(biāo)具體化、細(xì)節(jié)化、數(shù)量化，全程跟蹤、定期對(duì)比分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)差異和不足，找出問(wèn)題的主要原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，確保年度指標(biāo)的順利完成。不能定量控制的，也應(yīng)該采取定性管理的方式，進(jìn)行整體把控。同時(shí)，應(yīng)突出重點(diǎn)預(yù)算指標(biāo)的管理，把80%的資源用在能對(duì)事業(yè)單位效益產(chǎn)生重大影響的20%的關(guān)鍵指標(biāo)上，即在全面預(yù)算管理過(guò)程中要注重二八定律的運(yùn)用。3.謹(jǐn)慎、規(guī)范進(jìn)行預(yù)算的調(diào)整。年度預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，由于諸多客觀(guān)因素，如市場(chǎng)環(huán)境、國(guó)家政策或者其他不可抗力等，給預(yù)算執(zhí)行帶來(lái)了一定阻礙，確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行審批程序[4]。

(四)盡量減少預(yù)算調(diào)整頻率

事業(yè)單位全面預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，便具有一定的剛性，但是當(dāng)國(guó)家政策、法律法規(guī)、市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)營(yíng)條件、經(jīng)營(yíng)方針、組織結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化或者出現(xiàn)了不可抗力事件，導(dǎo)致預(yù)算編制基礎(chǔ)不成立，預(yù)算不適用或者預(yù)算執(zhí)行成為不可能時(shí)，預(yù)算是可以進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整的。由此可見(jiàn)，預(yù)算調(diào)整有嚴(yán)格的條件限制；在進(jìn)行方案調(diào)整時(shí)要確保客觀(guān)、合理、可行，并確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的最優(yōu)化；要經(jīng)過(guò)分析、申請(qǐng)、審議、批準(zhǔn)等主要程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。因此，預(yù)算調(diào)整不單純是管理層或者相關(guān)部門(mén)就能決定并調(diào)整的，隨意的調(diào)整預(yù)算，將使預(yù)算的最終執(zhí)行效果很大程度上違背了編制預(yù)算的初衷，使得很難實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。因此，預(yù)算調(diào)整要謹(jǐn)慎，嚴(yán)格控制調(diào)整頻率，盡量減少預(yù)算調(diào)整次數(shù)。

(五)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

既要建立預(yù)算執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)機(jī)制，又要建立預(yù)算執(zhí)行管理的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行率是一個(gè)可量化的指標(biāo)，但不是評(píng)價(jià)的唯一指標(biāo)?？梢园凑栈局С?、項(xiàng)目支出、基本建設(shè)支出幾個(gè)類(lèi)別分別考核預(yù)算進(jìn)度，還可設(shè)置投入產(chǎn)出比來(lái)考核項(xiàng)目資金的使用效果。此外，還要對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理工作本身進(jìn)行監(jiān)督考核，考核預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作是否及時(shí)開(kāi)展、是否及時(shí)召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)會(huì)、是否及時(shí)通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、是否及時(shí)總結(jié)預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題等，全面提升預(yù)算執(zhí)行工作水平。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，預(yù)算管理已經(jīng)成為事業(yè)單位不可或缺的重要管理方式，實(shí)施全面預(yù)算管理勢(shì)在必行，但其也很難實(shí)施。因此，要調(diào)動(dòng)全員做到積極參與，結(jié)合事業(yè)單位特點(diǎn)進(jìn)行全面預(yù)算管理辦法的不斷創(chuàng)新，運(yùn)用更加先進(jìn)的信息技術(shù)，對(duì)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的激勵(lì)和考核機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和完善，確保全面預(yù)算管理積極有序的推進(jìn)，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的價(jià)值，使得事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)。■