社會(huì)治理視角下高校審計(jì)職能定位分析

曹 明

（浙江同濟(jì)科技職業(yè)學(xué)院 浙江杭州 311231）

一、審計(jì)職能轉(zhuǎn)換源于高校治理新的要求

（一）高校治理的宗旨決定審計(jì)職能的強(qiáng)化

社會(huì)治理的宗旨是回應(yīng)公眾利益關(guān)切，其治理方式在于突出政府、社會(huì)和高校等利益主體間的多元互動(dòng)和協(xié)同共治。與之相應(yīng)，高校在人才培養(yǎng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上與公眾利益密切相關(guān)，因此建立審計(jì)監(jiān)督機(jī)制是積極回應(yīng)公眾利益關(guān)切的有效途徑。當(dāng)前高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)務(wù)收支不斷增長(zhǎng)，但由于內(nèi)部管理制度的弱化，某種程度上存在財(cái)務(wù)管理失控和偏離高校辦學(xué)宗旨的問(wèn)題。而高校內(nèi)部審計(jì)理念陳舊、職能定位不準(zhǔn)、審計(jì)內(nèi)容單一，導(dǎo)致監(jiān)督效能發(fā)揮不出來(lái)。因此確立高校審計(jì)服務(wù)于公眾利益和學(xué)校整體發(fā)展的認(rèn)識(shí)，是高校治理宗旨，也是辦學(xué)宗旨，其能夠強(qiáng)化審計(jì)職能的作用。

（二）高校治理的教育理念轉(zhuǎn)變帶來(lái)審計(jì)理念轉(zhuǎn)變

教育理念是高校治理的構(gòu)成內(nèi)容，新時(shí)代高校堅(jiān)持以人為本的教育理念，其根本任務(wù)是培養(yǎng)人才。高校審計(jì)是治理結(jié)構(gòu)的組成，對(duì)此要順應(yīng)教育理念的轉(zhuǎn)變，服從服務(wù)于教育理念創(chuàng)新的需要，同時(shí)要堅(jiān)持以教學(xué)為本，以培養(yǎng)全面發(fā)展人才為審計(jì)目標(biāo)，緊扣學(xué)校的中心工作和重大事項(xiàng)，把維護(hù)國(guó)家、學(xué)校和師生利益作為審計(jì)工作的根本出發(fā)點(diǎn)，從而為學(xué)校科學(xué)決策當(dāng)好參謀和助手，從單純經(jīng)濟(jì)監(jiān)督向保障高校教書(shū)育人全面發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”深化。

（三）教育模式變革決定高校審計(jì)內(nèi)容改變

社會(huì)治理的本質(zhì)在于制約公權(quán)力，以更好保障人民的根本利益。教育模式變革是高校治理的主體內(nèi)容，由規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，成了教育模式變革的主導(dǎo)，其立足于社會(huì)對(duì)人才的多元化需求，圍繞提高教育質(zhì)量展開(kāi)的。在推進(jìn)教育制度建設(shè)上，要求高校審計(jì)不但要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤，還要在全面推進(jìn)依法、依規(guī)治校方面發(fā)揮作用，并且在積極推進(jìn)教育評(píng)價(jià)改革、完善制度執(zhí)行落實(shí)、考核評(píng)估、激勵(lì)懲戒等機(jī)制上也要發(fā)揮建設(shè)性作用。

（四）治理目標(biāo)決定高校審計(jì)重點(diǎn)職能的突破

社會(huì)治理講求效率和效益，這正是績(jī)效管理的基本原則。相應(yīng)的審計(jì)職能不能局限于財(cái)務(wù)收支的調(diào)查監(jiān)督，而要將重點(diǎn)放在履行治理責(zé)任的效率和效益上。高校審計(jì)是基于高校治理的大方向，服務(wù)于高校治理的績(jī)效管理目標(biāo)，除對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資產(chǎn)管理等情況做好常規(guī)審計(jì)工作提高經(jīng)費(fèi)效益外，還要在完善學(xué)校制度建設(shè)上加強(qiáng)監(jiān)督和出謀劃策。審計(jì)通過(guò)其權(quán)威性、客觀性和公正性，從績(jī)效設(shè)計(jì)、績(jī)效分配、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面入手，對(duì)學(xué)?？?jī)效管理情況進(jìn)行綜合性地統(tǒng)計(jì)、分析和評(píng)估，并進(jìn)行全面原因分析，進(jìn)而積極介入學(xué)校管理、科研、教學(xué)、社會(huì)服務(wù)等各方面的績(jī)效管理活動(dòng)，并參與考核學(xué)校各部門服務(wù)的效率和質(zhì)量，最終提高學(xué)校整體治理效能。

二、社會(huì)治理視角下的高校審計(jì)職能定位

（一）基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基本職能

經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和鑒證是審計(jì)的基本職能，其主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施監(jiān)督，以保障其真實(shí)性、合法性、合規(guī)性和是否達(dá)到效益目標(biāo)的。這種監(jiān)督通常來(lái)自組織內(nèi)部管理的需要。隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大及辦學(xué)方式的多樣化，高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，為保證資金安全完整并得到合理有效利用，需健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。在審計(jì)具體環(huán)節(jié)，學(xué)校財(cái)務(wù)收支合法性、真實(shí)性是審查的重點(diǎn)，對(duì)此特別要關(guān)注專項(xiàng)資金的管理及使用，以及資產(chǎn)、修繕和基本建設(shè)管理等業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的基本職能會(huì)作為學(xué)校內(nèi)部管理納入常態(tài)化管理。

（二）基于人才培養(yǎng)總體目標(biāo)的增值服務(wù)職能

審計(jì)本質(zhì)上并不限于查漏補(bǔ)缺，而是向“管理服務(wù)”延伸，其通過(guò)對(duì)所掌握的大量信息、分析、判斷，以全面參與決策管理。特別是審計(jì)咨詢職能的拓展，其是向服務(wù)職能轉(zhuǎn)化的具體體現(xiàn)。高校審計(jì)服務(wù)于高校治理的總體目標(biāo)，以培養(yǎng)人才為主導(dǎo)，其審計(jì)職能已跨越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域兼顧教學(xué)質(zhì)量、學(xué)科建設(shè)、科研水平等方面，甚至涉及現(xiàn)代學(xué)校制度架構(gòu)體系建設(shè)。在具體審計(jì)環(huán)節(jié)，針對(duì)影響教學(xué)管理控制體系的健全性和有效性進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，以保證學(xué)?？蒲匈Y金遵守科研管理法規(guī)制度。這些項(xiàng)目的審計(jì)立意均緊密切合國(guó)家時(shí)勢(shì)政策和學(xué)校發(fā)展大局，從而既滿足了學(xué)校管理上的需求，也凸顯了高校審計(jì)的增值服務(wù)職能。

（三）基于完善高校治理體制的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警職能

審計(jì)是社會(huì)治理的“免疫系統(tǒng)”，在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)安全方面發(fā)揮著無(wú)可替代的預(yù)警作用。基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，高校審計(jì)成為全面風(fēng)險(xiǎn)管理中的協(xié)調(diào)者和預(yù)警者，在識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)上，要以審計(jì)項(xiàng)目為依托，以翔實(shí)的數(shù)據(jù)、確鑿的事實(shí)和全面的分析，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與識(shí)別影響學(xué)校事業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，揭示教育改革發(fā)展中的瓶頸性問(wèn)題，并以審計(jì)要情形式進(jìn)行建言獻(xiàn)策，從而在決策建議基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各部門規(guī)避、轉(zhuǎn)移和消除風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)學(xué)校部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立，確保整個(gè)教育流程順利執(zhí)行，最終真正發(fā)揮高校審計(jì)的預(yù)警職能。

（四）基于現(xiàn)代大學(xué)制度治理的建設(shè)職能

依靠制度建設(shè)推動(dòng)社會(huì)治理，是治理走向現(xiàn)代化的必由之路，由制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，反過(guò)來(lái)又會(huì)更好地促進(jìn)制度建設(shè)，因此其支撐了整個(gè)治理體系的推進(jìn)，并反映治理結(jié)果。高校發(fā)展需要基于現(xiàn)代大學(xué)制度架構(gòu)大學(xué)治理體系，而高校審計(jì)將成為大學(xué)制度建設(shè)的主要力量。隨著審計(jì)關(guān)口前移，審計(jì)內(nèi)容在向財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)的綜合審計(jì)發(fā)展，其從資金、資產(chǎn)管理擴(kuò)展到教學(xué)管理、科研管理以及社會(huì)服務(wù)，此時(shí)審計(jì)職能更具有建設(shè)性。審計(jì)以提高辦學(xué)質(zhì)量和管理水平為宗旨， 以幫助審計(jì)對(duì)象加強(qiáng)制度建設(shè)和提升管理水平為出發(fā)點(diǎn)，注重從體制、機(jī)制、制度層面發(fā)現(xiàn)和分析問(wèn)題，關(guān)注制度缺陷，通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在的高發(fā)性、普遍性問(wèn)題，并提出改進(jìn)和完善的建議，最終歸宿在于服務(wù)于學(xué)校培養(yǎng)人才大局和促進(jìn)組織建設(shè)更趨合理性、健全性及效能性，進(jìn)而促進(jìn)大學(xué)現(xiàn)代制度建設(shè)。

（五）基于高?？?jī)效管理的考核職能

績(jī)效管理是社會(huì)治理的重要抓手，對(duì)此要構(gòu)建多元參與的評(píng)估體系。在績(jī)效規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效改進(jìn)、績(jī)效問(wèn)責(zé)以及結(jié)果運(yùn)用等方面，審計(jì)扮演著重要角色。常規(guī)審計(jì)注重的是組織活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性，而開(kāi)展績(jī)效審計(jì)重在對(duì)組織運(yùn)行的效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督。高?？?jī)效管理是高校治理的重要構(gòu)成，具有明確的目標(biāo)性和治理導(dǎo)向性。在加強(qiáng)對(duì)高校各系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率性和效益性監(jiān)督的同時(shí)，在教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等方面需借助審計(jì)職能構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系，對(duì)職工的工作績(jī)效進(jìn)行綜合檢查和評(píng)價(jià)。績(jī)效管理最大的障礙在于溝通和整改，高校審計(jì)通過(guò)深入教學(xué)、科研、基礎(chǔ)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審核、評(píng)價(jià)，可以更好督促系統(tǒng)各部門提升績(jī)效。

三、社會(huì)治理視角下有效發(fā)揮高校審計(jì)職能的思路

（一）高校審計(jì)職能定位重在認(rèn)識(shí)到位

為發(fā)揮高校審計(jì)職能，必須強(qiáng)化審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為突破口，高校審計(jì)應(yīng)按照《大學(xué)章程》明確審計(jì)地位、健全審計(jì)機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化審計(jì)權(quán)威。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要從高校治理和大學(xué)制度建設(shè)層面重視審計(jì)工作，把審計(jì)工作納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任考核內(nèi)容，保證審計(jì)工作有效開(kāi)展。另外，審計(jì)工作也要在提高質(zhì)量上積極作為，嚴(yán)明工作紀(jì)律，嚴(yán)格遵循審計(jì)流程，提高審計(jì)效率，充分發(fā)揮審計(jì)在各項(xiàng)教學(xué)管理事務(wù)中的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和調(diào)節(jié)作用。

（二）立足基本職能，重在發(fā)揮服務(wù)職能

監(jiān)督職能是審計(jì)的基本職能，只有立足于監(jiān)督職能，才能更好發(fā)揮好服務(wù)職能。但另一方面，只有通過(guò)服務(wù)職能的有效發(fā)揮，才能更好促使監(jiān)督職能到位。為拓展審計(jì)領(lǐng)域，高校審計(jì)應(yīng)著眼于現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的需求，為學(xué)校的改革發(fā)展服務(wù)，做到以服務(wù)為先，堅(jiān)持監(jiān)督與服務(wù)并重，在監(jiān)督中服務(wù)，在服務(wù)中監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督評(píng)價(jià)督促規(guī)章制度落實(shí)。對(duì)此要擴(kuò)展咨詢服務(wù)職能，掌握相關(guān)的政策、法規(guī)和流程，根據(jù)組織發(fā)展需要，主動(dòng)提供解決問(wèn)題的方案，幫助部門制定有關(guān)內(nèi)部控制制度。

（三）從全局出發(fā)，全面把握審計(jì)職能的發(fā)揮

高校審計(jì)要立足于體制機(jī)制、制度和政策問(wèn)題，對(duì)此要堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)，本著學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的目標(biāo)，從更高層面、更廣視角對(duì)調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行分析和判斷，要從全面性、系統(tǒng)性深入審計(jì)轉(zhuǎn)型，盡快向服務(wù)于社會(huì)治理的綜合性審計(jì)調(diào)查方向轉(zhuǎn)變。要緊緊圍繞高校改革發(fā)展要求，創(chuàng)新審計(jì)工作方法，在認(rèn)真開(kāi)展審計(jì)專項(xiàng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極開(kāi)拓審計(jì)服務(wù)內(nèi)容，要多從宏觀層面進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，為高校宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)要整合各職能之長(zhǎng)，從宏觀戰(zhàn)略角度安排和實(shí)施項(xiàng)目審計(jì)，為高校可持續(xù)發(fā)展提供支持。

（四）強(qiáng)調(diào)全過(guò)程審計(jì)中的回應(yīng)和整改效果

審計(jì)職能由事后審計(jì)向事前、事中的全過(guò)程延展，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭示問(wèn)題并促進(jìn)回應(yīng)和整改，審計(jì)職能才算達(dá)到效果。審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)決定執(zhí)行情況的跟蹤督查，定期對(duì)整改情況進(jìn)行了解，督促、提醒相關(guān)部門和人員按時(shí)完成整改工作，并就重要事項(xiàng)向管理層報(bào)告。高校審計(jì)必須突破傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，由單純事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向全過(guò)程跟蹤審計(jì)，為保障審計(jì)整改意見(jiàn)的落實(shí)，還需加強(qiáng)后續(xù)審計(jì)。在教學(xué)改革、科研經(jīng)費(fèi)、基建工程等審計(jì)方面，要實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)到財(cái)務(wù)決算、績(jī)效結(jié)果各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)跟蹤、嚴(yán)格審核把，并針對(duì)性地提出整改建議，制訂整改方案，從而通過(guò)審計(jì)整改，落實(shí)高校治理的改革建議。

（五）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出審計(jì)的重點(diǎn)職能

根據(jù)統(tǒng)籌兼顧原則，既要從全校師生利益出發(fā)，又要從構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的改革中心出發(fā)，以提高審計(jì)工作效率和效果為最高要求，針對(duì)學(xué)校的工作重點(diǎn)和資金走向，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)要緊緊圍繞高校改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題開(kāi)展審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)從查錯(cuò)糾弊向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型，從而更好地服務(wù)高校制度建設(shè)。在績(jī)效審計(jì)時(shí)，不僅要注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，還要深入分析是否有利于學(xué)校人才培養(yǎng)大局的教育生態(tài)效益，這是促進(jìn)高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。