關(guān)于船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書簽發(fā)存在問題探討及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管建議

◎ 祝小娟 王偉洪 黃俊波 東莞海事局

作為航運(yùn)大國(guó)，2019年我國(guó)港口貨物吞吐量127.17億噸，累計(jì)同比增長(zhǎng)8.3%，其中沿海港口外貿(mào)原油進(jìn)口量4.6億噸，同比增長(zhǎng)9.1%；作為港口運(yùn)輸主載體，僅2019上半年造船完工1996萬(wàn)載重噸。相比之下，航道建設(shè)卻相對(duì)受制，從2015年起則一直維持在12.7萬(wàn)公里。因此船舶數(shù)量、尺度均大幅增加而導(dǎo)致航道通航密度日益增大，使得船舶發(fā)生水上溢油污染事故的風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升。

1.船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制保險(xiǎn)性質(zhì)

目前我國(guó)已加入《1969年國(guó)際油污損害民事賠償責(zé)任公約1992年議定書》（CLC1992）和《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》，作為締約國(guó)，相關(guān)船舶有義務(wù)按照國(guó)際公約的要求投保油污強(qiáng)制險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)立法層面，在結(jié)合《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及上述國(guó)際公約的基礎(chǔ)上，2010年頒布了《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(下稱《辦法》)—第2、9條規(guī)定“在我國(guó)管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，應(yīng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得其他財(cái)務(wù)保證”“向海事管理機(jī)構(gòu)申辦相應(yīng)《船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書》（下稱《證書》）”。

2.目前船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題

《辦法》生效十年來，對(duì)哪些船舶需要申辦相應(yīng)的油污證書在業(yè)內(nèi)還存在爭(zhēng)議，目前主要是存在幾個(gè)問題沒有厘清。

2.1 部分概念在相關(guān)法律法規(guī)中存在不同的解釋

《辦法》第二條 在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。

關(guān)于“海域”定義不統(tǒng)一：

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第二條 本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。

《中華人民共和國(guó)海商法》未定義“海域”。

《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》同樣沒有對(duì)“海域”進(jìn)行定義。由于條例的上位法為《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，故“海域”定義同其上位法。

《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》依據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)海商法》、《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》制定，故《辦法》中的“海域”范疇?wèi)?yīng)同環(huán)境保護(hù)法定義，即中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。

格式特征是指電子郵件中除開標(biāo)題與正文的部分，格式特征由稱呼語(yǔ)、敬語(yǔ)、署名和書寫日期等組成。在研究中將格式特征劃分為內(nèi)模式與外模式兩種特征，其中內(nèi)模式指的是電子郵件中的稱呼語(yǔ)、作者署名以及書寫日期等除開正文之外的部分。而外模式指的是電子郵件中各段落出現(xiàn)的換行數(shù)，以及正文中出現(xiàn)的空格數(shù)?；谏鲜鎏攸c(diǎn)將格式特征劃分為表2所示的5種。

上述相關(guān)法律法規(guī)又未明確內(nèi)水如何劃定，故在內(nèi)水的理解上頗有分歧?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》對(duì)內(nèi)水定義為:中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域，即內(nèi)海水。以《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》為例，其第二條明確，海域是指毗鄰本省陸地的平均大潮高潮時(shí)水陸分界痕跡線向海一側(cè)的內(nèi)水及領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土，而未明確海域的具體區(qū)域界定。但實(shí)際中，廣東省政府在批復(fù)某市海域范圍時(shí)，是以感潮水域作為劃分范圍，將傳統(tǒng)意義的內(nèi)河水域劃為海域。

從船檢機(jī)構(gòu)發(fā)證角度而言，我國(guó)船檢機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)河船及海船的界定主要依據(jù)是《內(nèi)河船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則2019》（部海事局），《鋼質(zhì)海船入級(jí)與建造規(guī)范》（中國(guó)船級(jí)社，2001年）、《國(guó)內(nèi)海船入級(jí)規(guī)則》（20 05 年），以及《船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則》（[中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局船規(guī)字（1999年018號(hào)）]）。以《內(nèi)河船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則2019》中珠江水系內(nèi)河航區(qū)分級(jí)為例:珠江—自虎門（沙角信號(hào)臺(tái)與萬(wàn)頃沙大沖口連線）至淇澳島大王角燈標(biāo)與開州島燈標(biāo)連線以內(nèi)的水域，以及至香港鯉魚門、澳門距陸岸不超過 5km 的水域；自磨刀門經(jīng)洪灣水道至澳門為 A 級(jí)航區(qū),但此部分水域按《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》卻為海域。

而船舶油污保險(xiǎn)辦理時(shí)，保險(xiǎn)條款首先指出該險(xiǎn)種的標(biāo)的是我國(guó)境內(nèi)合法登記注冊(cè)從事沿海、內(nèi)河航行的船舶。在保險(xiǎn)實(shí)際辦理過程中，船舶油污保險(xiǎn)合同會(huì)對(duì)具體航區(qū)做出明確的約定，通常如：全球航線、中國(guó)沿海、近?；騼?nèi)河航區(qū)，對(duì)應(yīng)航區(qū)的船舶屬前三條航線為海船，內(nèi)河航區(qū)則為內(nèi)河船，與行政海域劃分、船檢機(jī)構(gòu)關(guān)于海河船劃分又不盡相同。

綜上所述：相關(guān)海洋法規(guī)和船舶檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范關(guān)于內(nèi)河、海域的劃定存在不完全一致的情況，導(dǎo)致船舶檢驗(yàn)證書界定的內(nèi)河船舶可能航行于《辦法》定義的“海域”，而內(nèi)河船舶不能投保海洋法規(guī)要求的航行海域的油污保險(xiǎn)。所以在《證書》的實(shí)際簽發(fā)過程中，簽發(fā)官員也因此對(duì)證書申請(qǐng)主體有不同的理解，一類認(rèn)為應(yīng)依據(jù)船舶檢驗(yàn)證書種類，持有《海船船舶檢驗(yàn)證書簿》的船舶才辦理；另一類則認(rèn)為應(yīng)以相關(guān)海洋法規(guī)定義的“海域”為依據(jù)，實(shí)際航行于“海域”船舶則需辦理。

筆者認(rèn)為：應(yīng)該根據(jù)《辦法》定義的“海域”為依據(jù)，參照地方海域的劃定,對(duì)《船舶檢驗(yàn)證書》標(biāo)識(shí)為海船的船舶，依照規(guī)定需要申辦《證書》。持有《內(nèi)河船舶檢驗(yàn)證書》的船舶，如果在持有有效的、符合要求保單的情況下申辦船舶油污保險(xiǎn)證書時(shí)，應(yīng)當(dāng)核查其航區(qū)是否和當(dāng)?shù)睾Ｑ蟛块T劃為的海域重疊，如果重疊應(yīng)該為其簽發(fā)《證書》。

2.2 需要申辦船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書的船舶種類不明確

2.2.1 非運(yùn)輸船舶

《辦法》第二條 在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。上述條文中”載運(yùn)”從字面理解為運(yùn)輸船舶，而非運(yùn)輸船舶是否適用《辦法》需要進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

根據(jù)某沿海城市海事管理機(jī)構(gòu)2019年度數(shù)據(jù)顯示，該城市轄區(qū)內(nèi)辦理船舶燃油損害保險(xiǎn)證書的絕大部分為干、散貨船,而超過1000總噸的釆沙船、自卸沙船、起重船等非運(yùn)輸船數(shù)量較大，但基本均未辦理船舶燃油損害保險(xiǎn)證書。這些船舶不僅數(shù)量多、噸位大，通常自航功率也較大，因此載運(yùn)燃油量也相應(yīng)較多，存在燃油泄漏的風(fēng)險(xiǎn)比較大。

即除政府非商業(yè)服務(wù)外的所有航行海域的1000總噸以上貨物運(yùn)輸船舶、旅客運(yùn)輸船舶、港作船、工程船等從事商業(yè)服務(wù)船舶均須按規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)并申辦船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書。

2.2.2 載運(yùn)非傳統(tǒng)油類物質(zhì)的船舶

根據(jù)某沿海城市海事管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，其轄區(qū)共有11艘《船舶檢驗(yàn)證書》標(biāo)識(shí)為海船的“油污水處理船”，且不超過1000總噸，《辦法》實(shí)施至今，該類船舶均未辦理過任何船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書。

筆者認(rèn)為，油污水處理船裝載的貨物雖然不是傳統(tǒng)的單一油類物質(zhì)，但其《海上船舶檢驗(yàn)證書簿》的“船舶類型說明”描述船舶裝載貨物的品種卻屬含油類物質(zhì)，如“金＊＊01”輪“船舶類型說明”為“裝運(yùn)、回收閃點(diǎn)>60℃燃油、污（溢）油”“灣＊＊01”輪“船舶類型說明”為“本船用于海上溢油回收和船舶污油水回收”。根據(jù)《MARPOL annex I》，油污水屬于油性混合物。因此，筆者認(rèn)為油污水處理船應(yīng)按照油船的要求購(gòu)買船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)并申辦證書。

3.海事監(jiān)管工作存在的困難

在證書監(jiān)管的立法上，交通部海事局《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法〉有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定“各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)在辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批行政許可事項(xiàng)或沿海運(yùn)輸船舶進(jìn)出港簽證時(shí)，應(yīng)要求船舶或者其代理提交相應(yīng)的船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書；在船舶現(xiàn)場(chǎng)檢查中，有重點(diǎn)地檢查船舶所持有的船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書的真實(shí)有效性”，作為主管部門的海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)在日常巡查中通常以劃定海域巡查為主，但因該類船舶長(zhǎng)期出海進(jìn)行采砂等作業(yè)，不易監(jiān)管，且隨著政府“放管服”監(jiān)管理念的深入，海事部門已取消了船舶現(xiàn)場(chǎng)簽證制度，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)事中（現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管）事后（處罰引導(dǎo)）監(jiān)管力度，但目前現(xiàn)場(chǎng)巡查這種人力秘集型監(jiān)管手段嚴(yán)重制約了船舶的檢查范圍和細(xì)致程度，較難對(duì)上述工程船開展及時(shí)、有效的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，因此該部分船舶長(zhǎng)期未按要求辦理燃油污染損害保險(xiǎn)證書的問題未得到督促整改。

為減小客觀存在的溢油隱患，保證溢油事件發(fā)生后油污能得到及時(shí)清理，受害人（通常為海洋漁業(yè)部門）能得到及時(shí)賠償，減輕船舶油污基金的賠付壓力，督促船東履行環(huán)保義務(wù)，盡快督促此類船舶購(gòu)買油污強(qiáng)制保險(xiǎn)問題勢(shì)在必行。

4.對(duì)做好船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)工作的建議

筆者與船東溝通時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分船東對(duì)于船舶油污強(qiáng)制險(xiǎn)比較陌生，特別是大部分船東在解讀《辦法》時(shí)認(rèn)為僅持有《海上船舶檢驗(yàn)證書簿》且載裝并運(yùn)輸貨物的船舶才需要辦理船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書，工程船舶并不載運(yùn)任何貨物，所以并不需要辦理船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書，屬非主管故意逃避船東義務(wù)。那么要提高船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書辦理率，除了需提高船東的認(rèn)知，在實(shí)際監(jiān)管中還要多管齊下。

4.1 適當(dāng)修改《辦法》中關(guān)于適用船舶的描述

《辦法》第二條的”載運(yùn)”極易讓船舶所有人誤解為載運(yùn)貨物，由此認(rèn)為采砂船等工程船因不載運(yùn)貨物而不屬《辦法》的適用范圍，但《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》第七條則規(guī)定為“已登記的船舶所有人在一締約國(guó)內(nèi)登記擁有1000總噸以上船舶的，必須進(jìn)行保險(xiǎn)或取得其他財(cái)務(wù)擔(dān)保并取得相應(yīng)有效證書”，簡(jiǎn)單明了地確定了1000總噸以上船舶即須辦理燃油保險(xiǎn)證書。故建議《辦法》第二條修改為“載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上其它船舶”。

4.2 加強(qiáng)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書購(gòu)買的宣貫力度

在油污證書辦理率較低的轄區(qū)，建議加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)和歷史案例的宣貫力度，進(jìn)一步明確須辦理油污證書的船舶范圍，強(qiáng)調(diào)1000總噸以上的工程船和任何噸位的油污水處理船均需按規(guī)定辦理相關(guān)油污保險(xiǎn)證書，從普法教育層面引導(dǎo)船東從思想上認(rèn)同船舶油污保險(xiǎn)制度的實(shí)施意義，轉(zhuǎn)化為主動(dòng)辦理船舶油污保險(xiǎn)證書的內(nèi)在動(dòng)力，從認(rèn)知上明確自己的船舶是否應(yīng)該辦理油污保險(xiǎn)證書，轉(zhuǎn)化為主動(dòng)辦理船舶油污保險(xiǎn)證書的實(shí)際行動(dòng)。

4.3 加大海事部門的執(zhí)法力度

借力專項(xiàng)整治。海事部門作為船舶油污證書的監(jiān)管部門要加大力度清查油污保險(xiǎn)證書的辦理情況，利用各種年度專項(xiàng)整治行動(dòng)契機(jī)，將油污保險(xiǎn)證書的檢查納入整治項(xiàng)目，以此提升油污保險(xiǎn)證書的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度和頻次，向船東傳遞辦理船舶油污保險(xiǎn)證書的必要性和海事部門的重視度。

針對(duì)性檢查。建議海事部門利用自有的船舶登記數(shù)據(jù)，對(duì)目標(biāo)船舶進(jìn)行篩選，及時(shí)掌握船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書辦理情況，亦可通過各系統(tǒng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，如可利用目前的智慧海事平臺(tái)進(jìn)行智能監(jiān)管。對(duì)未按要求辦理油污證書的船舶及時(shí)聯(lián)系船東進(jìn)行督促整改。同時(shí)在日常巡查中加強(qiáng)證書檢查，在船舶安檢和和航運(yùn)公司督查中加強(qiáng)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)證書的檢查力度，加大處罰力度，增強(qiáng)法律威懾力，增加違法成本。

4.4 大數(shù)據(jù)監(jiān)管

依托目前各地興起的社會(huì)信用體系建設(shè)，與其他行政單位、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等建立信息共享，將船舶購(gòu)買強(qiáng)制險(xiǎn)納入船東信用考核項(xiàng)目，借助行政審批和融資信貸等社會(huì)監(jiān)督力量，促使船東自覺守法、主動(dòng)申辦油污證書。

5.結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)社會(huì)主義法制進(jìn)程中，一直秉承有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的行政理念，經(jīng)過多年經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐和借鑒國(guó)際上作法，我國(guó)在船舶油污損害上制定出了一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范的賠償機(jī)制，但是在實(shí)際執(zhí)法中，卻因?yàn)閳?zhí)法手段單一、人力耗費(fèi)嚴(yán)重，部分船東存在逃避監(jiān)管的主觀故意僥幸心理，未能盡及時(shí)自覺購(gòu)買油污強(qiáng)制險(xiǎn)的義務(wù)，加大了職能部門的日常執(zhí)法難度，使得船舶油污損害保險(xiǎn)證書辦理率偏低，作為國(guó)家授權(quán)管理船舶油污證書發(fā)放和檢查的海事管理機(jī)構(gòu)如何形成一套多元化并行之有效且能持久運(yùn)用的執(zhí)法手段，將證書辦理率提高至100%，做到應(yīng)辦盡辦，是當(dāng)前海事部門需迫切解決的問題。