關(guān)于當(dāng)前土地房屋征收工作困難的幾點思考

張建建 駐馬店市驛城區(qū)房屋征收服務(wù)中心

一、當(dāng)前土地房屋征收的主要特點

(一)土地房屋征收面積越來越廣

由于歷史原因，改革開放之前，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量分布于各地，全國城鎮(zhèn)化率極低。所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，城市化建設(shè)高速開展，所需的建設(shè)用地也隨之增多，以駐馬店市為例，2020年駐馬店市驛城區(qū)的拆遷征地面積約為7 000余畝，比2019年同比增長49.96%，增長幾近過半，由此可明顯得出當(dāng)前土地房屋征收面積在不斷擴大。

(二)各級自然資源管理機構(gòu)代表國家具體行使征收土地的權(quán)利

土地所有權(quán)根本屬于國家，只有國家才有權(quán)征收土地房屋，進(jìn)行城市建設(shè)。但在實際過程中由于各種現(xiàn)實條件的限制，征收的主體往往是地方各級政府，由地方自然資源管理機構(gòu)代表國家行使土地權(quán)、完成土地房屋征收工作。

(三)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一

在2011年前，由于沒有全國統(tǒng)一的對被征收者的補償標(biāo)準(zhǔn)，各地補償評估標(biāo)準(zhǔn)不一，由此也引發(fā)了一些有關(guān)土地房屋征收補償?shù)募m紛。2011年我國頒布并正式實行了《國有土地上房屋征收與補償條例》統(tǒng)一了有關(guān)土地房屋征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，也為征收提供了依據(jù)，明確了地方征收的主體、流程和如何進(jìn)行補償?shù)膯栴}，為我國順利開展土地房屋征收工作提供了條件。

二、土地房屋征收的流程

(一)項目準(zhǔn)備階段

國家在確定進(jìn)行建設(shè)，需要征收土地房屋后，會依次進(jìn)行四個步驟，以完成對土地房屋征收工作的準(zhǔn)備階段：首先是確定即將被征收的土地房屋的情況，包括被征收土地的范圍，及其所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題；還有被征收者的情況，征收人員如何組織構(gòu)成，收集征收所需的各項信息，為下一步的順利落實打好基礎(chǔ)。第二步是進(jìn)行資金的分配，需要聘請專業(yè)的測繪公司對被征收的土地房屋進(jìn)行測算分析，而后根據(jù)測算所得的結(jié)果進(jìn)行預(yù)結(jié)，完成資金包干測算。其后是確定對被征收者的補償方案，依法而定，要最大程度保障被征收者的利益。最后一步是發(fā)布進(jìn)行土地房屋征收工作的政府公告，完成對征收手續(xù)的辦理。

(二)項目落實階段

在完成對土地房屋征收的準(zhǔn)備工作后，需要進(jìn)行的就是土地房屋征收工作本身了，這一部分工作量巨大，需要進(jìn)行有關(guān)政策的宣傳、動員人員進(jìn)行建設(shè)、幫助被征收者搬離所在地、拆除所征收的土地上的原有建筑物、對被征收者進(jìn)行征收補償?shù)裙ぷ鳌Ｕ魇展ぷ鞯穆鋵嶋A段對后來的建設(shè)影響重大，各部門應(yīng)嚴(yán)格對待，務(wù)必完美完成各項工作。在這其中，對被征收者進(jìn)行合理有效的補償是重中之重。在征收集體土地時要遵循“既數(shù)磚頭又?jǐn)?shù)人頭”的原則，而對于住宅房屋，被征收人可選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補償?shù)姆绞剑瑢Ρ徽魇胀恋胤课莸钠髽I(yè)進(jìn)行補償時應(yīng)額外關(guān)注員工補償和停產(chǎn)停業(yè)補償這兩個方面。[1]在落實階段，對征收工作進(jìn)行監(jiān)督是不可或缺的，因而制定嚴(yán)格合理的監(jiān)查標(biāo)準(zhǔn)對項目落實的順利進(jìn)行具有很大幫助。

(三)項目收尾階段

在這一階段，主要工作就是對被征收的土地房屋的建設(shè)工作進(jìn)行審查和解決權(quán)屬辦理方面的相關(guān)問題。審查工作由財政評審中心和房屋征收服務(wù)中心負(fù)責(zé)，權(quán)屬辦理則由政府和不動產(chǎn)登記中心共同處理。

三、土地房屋征收工作中存在的問題

(一)征收工作各部分之間銜接困難

土地房屋的征收絕不是由單獨一個或兩個部門完成的，而是需要多個相關(guān)部門共同完成的復(fù)雜流程，在這種情況下，“踢皮球”的問題難免出現(xiàn)。最典型的例子是同時對土地房屋的征收，國有土地房屋的征收工作由房屋征收部門負(fù)責(zé)，但集體土地房屋的征收工作則由自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)，這一復(fù)雜的責(zé)任劃分增加了土地房屋征收工作的困難，并且現(xiàn)今大部分自然資源行政管理部門并未有專門的程序和人員進(jìn)行土地房屋的征收，更是使得土地房屋征收工作難以順利高效地得到開展。

(二)被征收者方面的問題

土地房屋的征收工作涉及人民群眾的切身利益，被征收者往往對征收工作抱有很大疑慮，并且被征收者習(xí)慣于將自身與原村原單位的糾紛交予征收部門進(jìn)行解決，但這并不屬于征收部門的負(fù)責(zé)范圍，也為征收部門增添了很大的工作量。此外被征收者對征收工作的相關(guān)政策理解不充分，為得到更高的補償，往往拖延征收工作的進(jìn)行。同時，在征收過程中，被征收者對土地征收工作抱有很大的抵觸心理，原因在于，土地房屋是一家人的安身之處，其地理位置及附帶價值為被征收者帶來了好處，一旦被征收，被征收者的利益便遭到了觸犯，所以對被征收者進(jìn)行動員極其困難，一定情況下，還有可能造成不利于社會穩(wěn)定的事件。最后，對被征收者如何進(jìn)行補償也是一大問題所在。

(三)征收程序模糊，尚不明確

目前《土地管理法》是征收集體土地房屋的依據(jù)，但《土地管理法》只明確了對土地本身的征收流程，而未特意標(biāo)明如何征收在土地上建造的房屋。房屋的價值在征收中得不到體現(xiàn)，被征收者的合法權(quán)益無法得到保障。另外由于對房屋的征收工作未有明確的流程規(guī)定，在房屋征收時，若被征收者進(jìn)行訴訟，征收部門便極有可能被判定為違法，而這也增加了征收工作的難度。

(四)房屋征收后出現(xiàn)的補償問題

現(xiàn)今我國有關(guān)房屋補償?shù)姆煞ㄒ?guī)尚不完善，對違章違規(guī)建筑如何進(jìn)行補償也未有明確規(guī)定，在不同的時間地點對違章建筑的補償也不盡相同，因此有必要完善相關(guān)的法律法規(guī)。此外，我國對被征收的房屋的價值評估機制不合理。貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換是我國房屋拆遷補償?shù)膬煞N方式，而其中的貨幣補償就常常存在一些不合理之處：房屋的貨幣價值由專業(yè)的房地產(chǎn)價值評估機構(gòu)按照國有土地征收的評估方法進(jìn)行評估，但其程序并未有完善的規(guī)定，即使被征收者對評估結(jié)果提出異議，但最終的補償結(jié)果依舊是由政府部門一方確定的，即使補償結(jié)果不理想或不夠合理，被征收者也無法拒絕，只能接受。另一房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補償方式是由政府提供住房給被征收者，但政府建造的安置房大都位于土地價格較低的城市邊緣或郊區(qū)，被征收者無法享受到原有住房所帶來的各種便利。房屋土地的征遷補償矛盾非常突出，即使被征收者能夠接受政府所提供的安置房，安置房卻也不能夠充分供應(yīng)。大條件下，全國各地均有不同程度的建設(shè)用地緊缺情況，并沒有足夠的用地能夠用以建造安置房，征收部門與被征收者間的補償問題仍待解決。

四、應(yīng)對土地房屋征收工作中存在問題的建議和對策

(一)房屋征收工作由專門的部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)

在征收過程中，各部門相互獨立，無法有效整合資源，往往會造成金錢、時間和人力成本的浪費；對此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個部門進(jìn)行國有和集體土地的統(tǒng)一征收，并提高其行政級別。原因在于征收工作是一件聯(lián)系范圍廣、涉及利益復(fù)雜的項目，征收部門需要有更高的權(quán)限來開展工作，協(xié)調(diào)各方矛盾問題。同時，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行機構(gòu)整合，從而解決資源分散、職責(zé)交叉的問題，也有助于提高征收效率。若要實現(xiàn)這一設(shè)想，相關(guān)的法律法規(guī)必不可少，當(dāng)務(wù)之急是出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策，并進(jìn)一步完善《國有土地上房屋征收與補償條例》，《物權(quán)法》與《土地管理法》等法律法規(guī)。

(二)加強前期的征收工作

在開展征收工作之前，征收部門的工作人員應(yīng)加強對征收政策和方案的學(xué)習(xí)，并且要組織居委會、村委會和企業(yè)代表集體進(jìn)行學(xué)習(xí)，向被征收者告知征收的基本情況。加強宣傳，促進(jìn)被征收者對征收土地房屋工作的理解，也要幫助反饋被征收者的意見，防止鬧事等危害社會穩(wěn)定的事件發(fā)生。

(三)完善土地房屋征收工作的補償機制

首先需要完善相關(guān)法律法規(guī)，制定合理的具有可實施性的政策來解決補償中可能出現(xiàn)的各種問題，如違章建筑的補償，房屋地段價值的補償，要用具體的法令條例來規(guī)范補償工作的進(jìn)行，調(diào)解被征收者有關(guān)補償?shù)膯栴}。其后還需建立完善合理的土地房屋價值評估機制，將所評估的房屋價值與市場接軌，引入市場化的評估機制。將地段、房屋建設(shè)所耗費價值等計算在內(nèi)，并令專門人員進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督，為被征收者提供拒絕的選擇。被征收者對補償價格有異議時，可再申請進(jìn)行評估，若仍不接受、需要司法強制執(zhí)行時，征收部門需經(jīng)法院準(zhǔn)許。再有就是要規(guī)范征收工作的進(jìn)行，使其工作嚴(yán)格依法進(jìn)行，按指定流程進(jìn)行補償工作，既要合理保障被征收者的利益，也要堅守法規(guī)的底線；如果被征收者不愿意接受政府提供的安置房，可引入二手房交易平臺，以政府為中介，為被征收者尋求滿意的再住房；對于被征收企業(yè)的補償則需要征收部門與企業(yè)進(jìn)行充分的溝通協(xié)商之后再進(jìn)行切實合理的補償。

(四)提高安置標(biāo)準(zhǔn)，政府加大建設(shè)用房投資

土地房屋的征收與安置緊密相連，政府在進(jìn)行安置房建設(shè)時應(yīng)改變以往安置房位置偏遠(yuǎn)，配套滯后，交通不便等問題，彌補被征收者的住房落差。[2]有關(guān)部門在進(jìn)行土地規(guī)劃時，需將安置房放于距市中心較近的位置，并且要配套完善的生活設(shè)施；在征收工作尚未開展之前，政府應(yīng)注意儲備安置房用地，以備不時之需。

(五)出臺有關(guān)集體土地房屋征收的具體方法

《國有土地上房屋征收與補償條例》只針對國有土地上房屋的問題，而將集體土地房屋排除在外，而《土地管理法》落后于社會太多，已不適應(yīng)現(xiàn)今房屋征收工作的進(jìn)行，因此需要盡快制定出針對集體土地上房屋征收工作的法律條例。房屋是一種特殊的地上附著物應(yīng)區(qū)別于其他附著物，類比國有土地上的房屋征收程序進(jìn)行征收，并酌情予以適當(dāng)補償。[3]

五、結(jié)語

綜上所述，我國的土地房屋征收工作的進(jìn)行范圍將會越來越廣，而由于社會經(jīng)濟(jì)政策各方面的發(fā)展，在征收過程中遇到的困難也將越來越大。我們需要與時俱進(jìn)，完善有關(guān)征收的法律法規(guī)，妥善解決對被征收者的補償問題，為征收后的城鎮(zhèn)建設(shè)工作打下堅實基礎(chǔ)，推進(jìn)我國城市化進(jìn)程，促進(jìn)國家穩(wěn)定發(fā)展。■