基于雙宜性的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定思考

孫金友

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262222

根據(jù)《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，劃定三條控制線，是國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)。而“雙評價”是三條控制線劃定的重要依據(jù)，根據(jù)適宜性評價結(jié)果，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)作為永久基本農(nóng)田的優(yōu)選區(qū)域；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)先在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)范圍內(nèi)劃定。但“雙評價”中大量地塊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)雙適宜，在雙宜性的基礎(chǔ)上如何進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田的劃定，尤其是城鎮(zhèn)周邊“兩線”的劃定，是目前亟待解決的重大問題。本文通過不同的情景分析，提出雙宜性下城鎮(zhèn)周邊城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定思路[1]。

1 永久基本農(nóng)田相關(guān)概述

本文所說的永久基本農(nóng)田就是通常意義上的基本農(nóng)田，基于耕地保護(hù)與糧食安全方面的考慮，2018年自然資源部將基本農(nóng)田改為永久基本農(nóng)田，加上'永久'兩字，旨在體現(xiàn)永久基本農(nóng)田的重要性，表現(xiàn)國務(wù)院及自然資源部對永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度。為保證劃定的永久基本農(nóng)田科學(xué)合理、永久基本農(nóng)田的管理高效穩(wěn)定，可在永久基本農(nóng)田的劃定與管理中采取技術(shù)、法律法規(guī)等合理有效的手段，以保證永久基本農(nóng)田在質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等方面符合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要[2]。

國土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部對106個重點城市下達(dá)了城市周邊永久基本農(nóng)田劃定初步任務(wù)，部署了周邊永久基本農(nóng)田劃定核實舉證工作，該工作是國土資源工作的一項重大部署，為規(guī)劃調(diào)整完善提供基礎(chǔ)依據(jù)，劃定方案納入同級規(guī)劃調(diào)整完善方案。

永久基本農(nóng)田的劃定務(wù)必要考慮到耕地的自然的質(zhì)量情況，并參照耕地土壤條件、耕地集中連片性等要素，科學(xué)合理地明確最有使用價值和生產(chǎn)制造使用價值的高質(zhì)量耕地。大城市或城鎮(zhèn)附近的室內(nèi)空間、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地資源受城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展趨勢不平衡的限定，相對性于其他地域，其土地資源利用構(gòu)造轉(zhuǎn)變更為經(jīng)常，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變更為迅速，耕地轉(zhuǎn)變狀況更為繁雜。另外城鎮(zhèn)附近還具備發(fā)展趨勢為城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿Γ蚨擎?zhèn)附近的耕地的生產(chǎn)制造作用慢慢減少，變化為土地的概率慢慢擴(kuò)大。在達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求的前提條件下，優(yōu)先選擇將城鎮(zhèn)附近高質(zhì)量耕地劃為永久性基本農(nóng)田，能夠嚴(yán)控城鎮(zhèn)化過程加速對城鎮(zhèn)附近高質(zhì)量耕地的占用?？茖W(xué)合理地劃定城鎮(zhèn)附近永久性基本農(nóng)田，對保證城鎮(zhèn)井然有序擴(kuò)大，確保耕地及永久性基本農(nóng)田總數(shù)的平穩(wěn)，維護(hù)我國藏糧于地的現(xiàn)行政策具備實際意義[3]。

2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定原則與內(nèi)容

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是為有效正確引導(dǎo)城市室內(nèi)空間發(fā)展前景，合理維護(hù)農(nóng)用地與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，根據(jù)地質(zhì)構(gòu)造、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源承載能力等要素，劃分的合閉邊界。其實質(zhì)并不是以“干固”的邊界方式限定城市發(fā)展趨勢，只是為了更好地操縱城市混亂擴(kuò)散、維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在土地空間布局全過程中，劃分城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，最先需遵照共享發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以主體功能區(qū)劃為基本，根據(jù)資源自然環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適用性點評和融合全國各地具體情況；次之是塑造堅守底線，遵照資源自然環(huán)境承載力限制，恪守生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線和永久性耕地維護(hù)紅線的道德底線，科學(xué)預(yù)測分析城鎮(zhèn)發(fā)展前景和經(jīng)營規(guī)模，完成土壤資源的聚合節(jié)省運用和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的監(jiān)管功效。根據(jù)之上標(biāo)準(zhǔn)，確立容許開發(fā)基本建設(shè)的國土空間，明確提出達(dá)到城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢需要的有效土地經(jīng)營規(guī)模，從而最后明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。另外，應(yīng)了解到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并不是一成不變，需維持動態(tài)性發(fā)展趨勢的目光，重視城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及建成區(qū)面積擴(kuò)展等客觀性發(fā)展趨勢變化趨勢，融合土地空間布局限期，立即評定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的合理化，再次科學(xué)明確城鎮(zhèn)空間布局及發(fā)展前景。

3 相關(guān)研究綜述

相關(guān)的研究主題主要集中于糧食安全、耕地保護(hù)、國土空間三線劃定等方面。

王曉君、李辛一等認(rèn)為我國糧食供求中長期將處于“緊平衡”狀態(tài)，供給與消費端不平衡矛盾將更加突出；陳燕認(rèn)為中國糧食安全新時代，恰逢世界百年未有之大變局，以美國為代表的資本主義國家對中國的打壓也前所未有。王雄等認(rèn)為耕地保護(hù)不是保護(hù)當(dāng)前的糧食生產(chǎn)，是保護(hù)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)—耕作層土壤；蔣和平等認(rèn)為糧田是保障我國糧食安全的命脈。項廣鑫等以湘潭縣為例構(gòu)建了“生態(tài)—農(nóng)業(yè)—建設(shè)綜合統(tǒng)籌”的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)模型；蘇鶴放等構(gòu)建了“優(yōu)勢農(nóng)業(yè)空間”劃定的理論框架和技術(shù)方法；張年國等以沈陽實踐分析了三條控制線劃定中的矛盾沖突表現(xiàn)與成因，并給出了調(diào)整優(yōu)化的做法；鐘珊等以貴溪市為例研究了從空間適宜性評價、人口承載力、城市規(guī)模以及“兩規(guī)”銜接等方面劃定城市開發(fā)邊界的方法；曾毅等通過構(gòu)建建設(shè)用地、耕地適宜性的禁止性指標(biāo)和限制性指標(biāo)進(jìn)行三類空間的劃定[4]。

4 雙宜性下的矛盾沖突

根據(jù)“雙評價”指南，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性的評價因子是高度一致的，主要集中于水資源和土地資源，水資源豐富，地勢平坦的區(qū)域既適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也適宜城鎮(zhèn)建設(shè)，因此國土空間規(guī)劃中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)雙宜性普遍存在。部分地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性重疊度可高達(dá)80%-90%。而雙宜性矛盾最為集中的區(qū)域為城鎮(zhèn)周邊，城鎮(zhèn)周邊水土資源優(yōu)越，對于城鎮(zhèn)建設(shè)而言城鎮(zhèn)周邊地形平坦，交通便利，與現(xiàn)有城鎮(zhèn)距離近，集聚效益較好；對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，城鎮(zhèn)周邊耕地坡度小，土壤肥沃，光熱條件好，耕地質(zhì)量等級高，糧食產(chǎn)量高，產(chǎn)銷距離小。如何劃定城鎮(zhèn)周邊城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田是本文思考研究的重大問題[5]。

5 矛盾下的“兩線”劃定思考

一般情況下，當(dāng)三區(qū)三線沖突時，以生態(tài)>農(nóng)業(yè)>城鎮(zhèn)為基本原則，優(yōu)先劃為生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間，再劃為城鎮(zhèn)空間。按照此原則，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)重疊時，應(yīng)優(yōu)先劃為農(nóng)業(yè)空間。實際操作中，可將遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、無城鎮(zhèn)建設(shè)實際需求的區(qū)域，劃為農(nóng)業(yè)空間；將集中連片，坡度小于25°，與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片的耕地劃為永久基本農(nóng)田。但對于城鎮(zhèn)周邊區(qū)域，雙宜性下“兩線”的劃定則需在不同情境下綜合考慮多項影響因素。

5.1 約束性指標(biāo)的確定

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田的劃定與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)密切相關(guān)。在建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)等約束性指標(biāo)未下達(dá)的情況下，劃定城鎮(zhèn)周邊“兩線”需要首先預(yù)測各項約束性指標(biāo)。耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)繼續(xù)沿用土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)，建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模則在節(jié)約集約、內(nèi)涵式發(fā)展、存量挖潛等原則指導(dǎo)下，根據(jù)區(qū)域發(fā)展實際采用增長率法、時間序列法、區(qū)位法、類比法等方法進(jìn)行科學(xué)預(yù)測[6]。

5.2 底圖底數(shù)分析

以第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，分析“三調(diào)”數(shù)據(jù)中耕地、即可恢復(fù)、實耕永久基本農(nóng)田與耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的差距，分析區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力，以此明確區(qū)域內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)的壓力，作為城鎮(zhèn)周邊城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定的重要參照。

5.3 保護(hù)目標(biāo)基本滿足的情景

在三調(diào)耕地、即可恢復(fù)和實耕永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)基本滿足耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的情景下，主要考慮城鎮(zhèn)周邊土地自身狀況。

5.3.1 細(xì)化評價結(jié)果

根據(jù)“雙評價”結(jié)果，采用更詳細(xì)的數(shù)據(jù)，如土壤有機(jī)質(zhì)、土壤酸堿度、糧食畝均產(chǎn)量、耕地質(zhì)量等別等判識城鎮(zhèn)周邊優(yōu)質(zhì)耕地；以現(xiàn)狀城鎮(zhèn)中心為原點進(jìn)行一定距離緩沖，識別城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)。屬于優(yōu)質(zhì)耕地的，優(yōu)先劃入耕地保護(hù)范圍或永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；位于城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的優(yōu)先劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

5.3.2 城鎮(zhèn)重點發(fā)展方向

分析城鎮(zhèn)在區(qū)域的位置、發(fā)展優(yōu)勢，交通便利程度，分析城鎮(zhèn)所在市縣在上級規(guī)劃中的發(fā)展定位及發(fā)展戰(zhàn)略，分析近年來該城鎮(zhèn)建設(shè)用地變化趨勢與方向，判斷城鎮(zhèn)的重點發(fā)展方向。若城鎮(zhèn)周邊地塊位于城鎮(zhèn)重點發(fā)展方向，則優(yōu)先劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，若不位于城鎮(zhèn)重點發(fā)展方向，則優(yōu)先劃入耕地保護(hù)范圍或永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[7]。

5.3.3 地塊與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的距離

根據(jù)建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等約束性指標(biāo)規(guī)模，確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地剩余發(fā)展規(guī)模的大小，確定衡量發(fā)展城鎮(zhèn)還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的緩沖距離，即地塊與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)距離（如1000m、5000m等）。當(dāng)城鎮(zhèn)建設(shè)剩余發(fā)展規(guī)模較大時，緩沖距離可設(shè)置較大距離，如5000m，地塊與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)距離小于5000m時，則可優(yōu)先劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；反之劃入耕地保護(hù)范圍或永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；若城鎮(zhèn)建設(shè)剩余發(fā)展規(guī)模較小時，緩沖距離相應(yīng)較小，如1000m，地塊與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)距離小于1000m時，則可優(yōu)先劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

5.3.4 耕地質(zhì)量等別、集中連片度

當(dāng)城鎮(zhèn)周邊地塊為質(zhì)量較高，集中連片的耕地或永久基本農(nóng)田時，則優(yōu)先劃入耕地保護(hù)范圍或永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，當(dāng)城鎮(zhèn)周邊地塊為已劃定的永久基本農(nóng)田時，則根據(jù)地塊是否處于城鎮(zhèn)重點發(fā)展方向，與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的距離以及補(bǔ)劃的潛力來判斷是否保留為永久基本農(nóng)田[8]。

5.4 保護(hù)壓力大的情景

通過分析“三調(diào)”現(xiàn)狀耕地，即可恢復(fù)、實耕永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力等數(shù)據(jù)，若該區(qū)域耕地及永久基本農(nóng)田與保護(hù)目標(biāo)存在較大缺口，保護(hù)壓力大，則該區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以內(nèi)涵挖潛為主，點狀發(fā)展，限制面上擴(kuò)張。重點分析現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)用地效益，節(jié)約集約程度，充分利用已批未供、閑置土地，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)周邊集中連片的耕地及永久基本農(nóng)田優(yōu)先劃入耕地保護(hù)范圍和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

對于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生項目確需使用城周土地的，盡量避開永久基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地，確實沒法避免的，應(yīng)確保在“數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、生態(tài)有改善”的原則下進(jìn)行永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃；盡量保護(hù)城周原有基本農(nóng)田，并將與原有基本農(nóng)田集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[9]。

6 結(jié)語

（1）城鎮(zhèn)周邊土地在“雙宜性”矛盾的情況下，應(yīng)在各項約束用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行影響因素的分析，不能脫離規(guī)模的限制去判斷適合城鎮(zhèn)開發(fā)還是永久基本農(nóng)田保護(hù)。在國土空間規(guī)劃中，約束指標(biāo)的管控是“三線”劃定的基礎(chǔ)。

（2）“雙評價”中城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)存在大量雙適宜區(qū)，評價結(jié)果難以指導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定，應(yīng)細(xì)化評價分級，進(jìn)一步識別優(yōu)勢耕地及城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展區(qū)。在細(xì)化評價的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃定“兩線”。

（3）城周地塊“兩線”劃定還應(yīng)具體分析地塊的位置、地類、質(zhì)量、與其他地塊的距離等多項因素，綜合分析，確定劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或者永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

（4）耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)壓力大的情況下，建議以內(nèi)涵式挖潛為主，充分利用區(qū)域內(nèi)存量土地，節(jié)約集約利用土地。