中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系研究

韓成芳 濟寧市霍家街小學(xué)

中小學(xué)專項資金績效評價屬于一般經(jīng)濟利益專項支出評價范疇和教育支出績效評價內(nèi)容[1]。部署和選擇適當(dāng)?shù)脑u估方法和程序可以正確分析專項項目實施情況，促進(jìn)資金分配的合理化和優(yōu)化，充分利用專項資金社會使用效益。鑒于教育經(jīng)費績效評估尚處于起步階段，在概念和理解上仍存在諸多誤解，對中小學(xué)專項資金績效評估體系的研究較少，缺乏反映中小學(xué)專項實施實際情況資金績效的評價體系。

一、目前中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系存在的問題

中小學(xué)專項財政資金績效評價在實踐中存在評價對象分散和缺乏視角獨立性等問題，目標(biāo)群體混亂，評估內(nèi)容不注重效率，缺乏績效知識，未能正確合理的評估結(jié)果[2]。缺乏績效評價的機制和形式不完善的績效評估是全面評估中小學(xué)專項資金影響和提高其使用效率的關(guān)鍵因素，選擇合適的績效指標(biāo)，建立一套科學(xué)合理的績效考核體系。由于高等教育和培訓(xùn)項目的影響不如其他經(jīng)濟項目明顯，其影響和效果往往滯后，對分配給中小學(xué)的具體財政資源的績效評估應(yīng)與分配給大學(xué)的具體資金的績效評估要素相結(jié)合，并應(yīng)解決具體目標(biāo)的實施、項目撥款的使用，以及項目的財務(wù)管理水平、長期效果和社會效益。

(一)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的績效評價體系

中小學(xué)專項資金的績效評價目前處在探索的過程當(dāng)中，地方財政對中小學(xué)專項資金績效評價有著不同的側(cè)重點，大部分的考評是將專項資金這個整體或者其中的某一類型作為重點。但是由于中小學(xué)的專項建設(shè)眾多，專項資金又分為用于科研的專項資金、用于師資建設(shè)的專項資金、用于學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金等多種類型，導(dǎo)致對于資金使用的評估當(dāng)中會設(shè)置不同的指標(biāo)體系，而相應(yīng)的指標(biāo)不夠全面，不具備包容性和系統(tǒng)性特征。

(二)評價指標(biāo)不全面

作為評價體系的核心內(nèi)容，績效評估指標(biāo)體系當(dāng)中相應(yīng)指標(biāo)的選擇、指標(biāo)框架的構(gòu)建、關(guān)于評價指標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)等決定著憑借的結(jié)果，對于評價結(jié)果能否達(dá)到理想目標(biāo)有著直接影響，也決定了評價是否能夠滿足評估信息使用人員的具體需求。但是現(xiàn)階段要設(shè)置評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)還存在一定難度，尤其要考慮到相應(yīng)的社會效益。

很多中小學(xué)專項資金績效評價研究沒有客觀、具體地反映專項資金的特殊作用以及相應(yīng)的績效目標(biāo)，沒有充分展現(xiàn)專項資金使用的具體情況，評價不完整、不全面。專項資金的使用可將教育教學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作和成果綜合起來，因此，績效評價的指標(biāo)更加廣泛。同時，評價時又要關(guān)注每個維度對專項資金使用情況的影響，專項資金績效評價需要將這些結(jié)合起來進(jìn)行考察。目前的相關(guān)研究都有著各自的側(cè)重點，評價不全面，要統(tǒng)計相應(yīng)指標(biāo)的數(shù)據(jù)也比較困難。

(三)評價周期較短

財政專項資金績效評價的周期通常為一年，中小學(xué)的相應(yīng)建設(shè)工作通常需要一個較長的周期，建設(shè)的成果具有一定的滯后性，而建設(shè)的效益會在相應(yīng)的項目完成之后長期持續(xù)的發(fā)揮作用，周期較短的評價不能如實反映出專項資金使用的長期效果。短期評價不能全面衡量資金項目對于中小學(xué)發(fā)展產(chǎn)生的影響力，不能進(jìn)行追蹤性的評價。因此，評價的周期應(yīng)結(jié)合相應(yīng)的項目開展情況來確定。在今后的專項資金績效評價當(dāng)中，應(yīng)該將動態(tài)監(jiān)控與持續(xù)追蹤作為主要方式。

(四)評價結(jié)果的實際應(yīng)用性有限

目前中小學(xué)專項資金績效評價的工作主要由政府部門發(fā)起，或者委托第三方社會機構(gòu)來完成，評價的指標(biāo)會因為第三方機構(gòu)以及區(qū)域方面的差別呈現(xiàn)出不同特點。關(guān)于指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計，進(jìn)行專家調(diào)研時的調(diào)研范圍是非常廣的，調(diào)研的結(jié)果也不一樣，最終使權(quán)重分布呈現(xiàn)出較大差別。不同績效評價指標(biāo)體系得出最終評價結(jié)果是不同的，評價的范圍也相對有限。評價結(jié)果不同，區(qū)域間橫向的可比性較弱，在實際應(yīng)用上也只能僅僅作為下一批次專項資金立項審批提供參考，有一些地方也將評價結(jié)果作為獎懲依據(jù)。

目前，我國對中小學(xué)的專項資金績效評估的指標(biāo)體系研究還處于起步階段，在概念和認(rèn)識上還存在許多誤解。缺乏規(guī)范的專項資金績效評價制度和良好的績效評估環(huán)境，我國還沒有建立一套完整的中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系特征。中小學(xué)財政資金的績效評價，實際上存在評價目標(biāo)功能分散，評價缺乏獨立性，評價績效意識混亂，評估內(nèi)容不注重效率，未能合理公正地評估專項資金績效結(jié)果。缺乏監(jiān)管機制，專項資金的績效評價形式不完善。如何全面評估中小學(xué)財政投入的影響，提高專項資金使用效益，選擇合適的績效評價，建立一套科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系是非常重要的。由于中小學(xué)的教育專項資金的收獲成效相比其他的經(jīng)濟類項目較低，所以在評估中小學(xué)專項資金的效果時往往存在一定的延遲性，給中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建帶來一定的困難。在對中小學(xué)專項資金績效進(jìn)行評價時，可以在評價指標(biāo)體系中引入一些經(jīng)濟指標(biāo)以外的評價指標(biāo)，確?？冃гu估的科學(xué)性和客觀性，評價指標(biāo)的選擇應(yīng)具有代表性和可衡量性。

二、中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

應(yīng)考慮到普遍性和特殊性。指標(biāo)結(jié)構(gòu)設(shè)計要做到科學(xué)合理。中小學(xué)的專項資金因資金來源和特點不同而體現(xiàn)出不同的效益。績效評價體系應(yīng)考慮不同特征的專項資金，使不同特征的專項資金具有可比性和綜合性，并采用不同的指標(biāo)來衡量不同特征的專項資金。在中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建中，要綜合考慮的評估不同項目的具體需求，以實現(xiàn)和專項指標(biāo)的結(jié)合。

定性與定量相結(jié)合的評價具有很強的功能，中小學(xué)專項資金的績效指標(biāo)體系必須確?？冃гu價應(yīng)用于各類專項資金項目當(dāng)中。因此，評價指標(biāo)中包含的定性內(nèi)容、數(shù)據(jù)收集和使用以及評價過程必須有利于控制和操作，讓定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的結(jié)合，使實施過程簡潔易懂，同時由于中小學(xué)不同項目的具體特點，某些結(jié)果無法直接量化體現(xiàn)，例如，各中小學(xué)自身所制定的長期目標(biāo)、社會吸引力等，所以同時進(jìn)行定性分析是非常有必要的。

根據(jù)各校自身的目標(biāo)和長遠(yuǎn)發(fā)展，中小學(xué)專項資金的投入應(yīng)有明確目標(biāo)，鑒于這些目標(biāo)應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。通常在申請專項資金用途時，必須明確中小學(xué)專項資金項目中的專項資金用途和具體實施的目標(biāo)是明確的，這類資金的用途單一、易于界定，在評估過程中，以建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的用途為導(dǎo)向，從受益群體的角度進(jìn)行全面分析，績效評估指標(biāo)應(yīng)起主導(dǎo)作用，由于中小學(xué)發(fā)展涉及到具體的財政資源，體現(xiàn)了評價結(jié)果的主導(dǎo)作用，注重項目的長遠(yuǎn)效果和發(fā)展路徑[3]。

三、績效評價指標(biāo)體系設(shè)計方法

(一)針對專家的問卷調(diào)查法

采用問卷調(diào)查的方式征求相關(guān)專家的意見或建議，然后對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行歸納和整理，最終形成評價的指標(biāo)體系。

(二)綜合歸納法

通過研讀與研究內(nèi)容相關(guān)的文獻(xiàn)，對文章當(dāng)中的研究成果進(jìn)行整合，提取出適合本研究的具體評價指標(biāo)。

(三)頭腦風(fēng)暴法

組織與項目評價相關(guān)的人員，在不受任何約束的環(huán)境當(dāng)中通過發(fā)散思維的方式進(jìn)行討論和交流，不同觀念互相碰撞，各抒己見，經(jīng)過集中討論最終形成一致的科學(xué)評價指標(biāo)。

四、中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系的評價方向

鑒于中小學(xué)專項資金管理的所具有的特殊性，應(yīng)選擇若干效益指標(biāo)進(jìn)行參照對比，確保對中小學(xué)專項資金的績效指標(biāo)評價的客觀和科學(xué)，制定相對應(yīng)的中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系。中小學(xué)專項資金的實際籌資能力由三個指標(biāo)組成：財政專項資金能否及時地到賬；配套輔助資金能否及時到賬和財政資金投入帶來的額外資金投入；當(dāng)前財政專項資金能否及時的到賬主要用于評估現(xiàn)有財政資源的狀況，通過量化指標(biāo)衡量，并使用比較分析方法進(jìn)行分析。配套輔助資金的可獲得性百分比主要是評估項目單位支持和資助財政資源的能力，以定量指標(biāo)衡量，采用比較分析法分析，財政資金投入帶來的額外資金投入主要反映項目單位金融投資帶動的各類支持資金投資。

過程指標(biāo)側(cè)重于中小學(xué)具體財力資源的使用過程，主要考核以下內(nèi)容：建立項目資金管理制度是否合理，實施是否有效，是否與國家及相關(guān)服務(wù)相兼容，并量化評價任何違紀(jì)行為。項目資本投資到賬情況的評價、配套資金資本支出到賬情況，以及必要的轉(zhuǎn)化和管理制度的實施情況，在構(gòu)建指標(biāo)的過程中專項資金的管理體系的實施情況、項目的實施情況、實施內(nèi)容和完工質(zhì)量[4]。重點考核項目管理單位是否合理規(guī)劃了專項資金使用制度，是否科學(xué)衡量專項資金使用效果，實現(xiàn)專項資金管理目標(biāo)。

在建立中小學(xué)專項資金績效指標(biāo)體系時，應(yīng)選擇一定的產(chǎn)出指標(biāo)，衡量中小學(xué)使用專項資金的成效，例如，中小學(xué)利用特定資金項目實現(xiàn)了科學(xué)研究和管理創(chuàng)新，用于研究專項項目實施內(nèi)容和規(guī)模的指標(biāo)，與項目運營狀況的建設(shè)和能力指標(biāo)，檢查項目支持的能力，并檢查項目結(jié)束后實現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)期價值之間的差異。中小學(xué)效益指標(biāo)考慮到中小學(xué)教育服務(wù)的特殊性。在測算評價中小學(xué)專項資金的效益時，應(yīng)注重社會效益，專門用于中小學(xué)義務(wù)教育階段的專項資金為社會發(fā)展提供了哪些回饋，以換取全面的社會發(fā)展。中小學(xué)社會效益指標(biāo)在評估項目實施對受益群體中小學(xué)的影響。主要為科技發(fā)展、人才培養(yǎng)，促進(jìn)當(dāng)?shù)刂行W(xué)的社會和經(jīng)濟發(fā)展，提高中小學(xué)教育水平和文化質(zhì)量，評估項目單位和受益者群體對中小學(xué)的可持續(xù)影響，在項目建立或?qū)嵤┣皩χ行W(xué)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的預(yù)測影響。

五、中小學(xué)專項資金績效的評價方法

在建立中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系后，還需要選擇科學(xué)的評價方法，確保評價結(jié)果的客觀性和有效性。中小學(xué)的專項資金績效評價指標(biāo)體系不僅要考慮中小學(xué)的辦學(xué)特點和教學(xué)服務(wù)特點，針對中小學(xué)具體財務(wù)項目的特點選擇比較實用的方法是進(jìn)行成果比較。以下評估過程：首先，必須組織專業(yè)人員使用綜合分析和評估方法對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行評分。其次，比較中小學(xué)具體財務(wù)項目實施前后相關(guān)指標(biāo)的差異，建立科學(xué)差異評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身的理論知識和專業(yè)經(jīng)驗，找出導(dǎo)致差異的因素；根據(jù)指標(biāo)的顯著性確定各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，并結(jié)合多次評分的結(jié)果及時調(diào)整指標(biāo)權(quán)重，計算各評價指標(biāo)的權(quán)重得分，并在此基礎(chǔ)上計算其最終權(quán)重系數(shù)和指標(biāo)得分[5]。

確定評估周期，績效評價是特定工作職能、活動或行為在給定時間內(nèi)的結(jié)果。簡言之，它是項目整體效果與否的評價結(jié)果。評價結(jié)果應(yīng)注重增長，兼顧盤點，因此，評價時間和周期的選擇非常重要，建立合適的評價周期，促進(jìn)評價結(jié)果的合理性、科學(xué)性和穩(wěn)定性。如果評價期限太長，將無助于提高專項資金績效；如果在實踐中對上一年的專項資金進(jìn)行績效評估，仍然會出現(xiàn)許多資金顯然沒有支付或使用。因此，評估基準(zhǔn)日期和期限應(yīng)根據(jù)專項資金的屬性和績效信息的統(tǒng)計周期確定；鑒于此，認(rèn)為將六個月的統(tǒng)計周期推遲到一年更為合適，因此，評估專項資金結(jié)果的截止日期也應(yīng)進(jìn)一步推遲，對涉及基礎(chǔ)設(shè)施的專項資金的評估也應(yīng)該推遲。

六、中小學(xué)專項資金績效評價的作用

2015年初實施的新預(yù)算法要求財政預(yù)算與資金績效評估掛鉤，而預(yù)算的編制則參考了上一年度的績效評估結(jié)果，這標(biāo)志著我國公共財政體系建設(shè)邁出了重要的一步。資金分配、實施管理、監(jiān)督檢查；建立績效評價結(jié)果與實施項目財務(wù)角度的聯(lián)動機制，進(jìn)一步加強績效評價結(jié)果的使用和問責(zé)；同時，將專項資金評價結(jié)果與項目單位和項目負(fù)責(zé)人的績效掛鉤；對今后幾年專項資金的使用情況和分配情況進(jìn)行評估，使評估結(jié)果能夠真正促進(jìn)專項資金使用效果和中小學(xué)辦學(xué)水平的提高。

通過使用合理的評估方法改善中小學(xué)義務(wù)階段教育財政資源的使用，最終目標(biāo)不僅僅是建立專項資金績效的評價體系，同樣是辦學(xué)工作的中心。因此，中小學(xué)專項資金績效的評價結(jié)果必須與預(yù)算編制和評價結(jié)果的執(zhí)行掛鉤，將本年度的評估結(jié)果作為編制下一年度預(yù)算和下一年度公共撥款的重要依據(jù)，使預(yù)算目標(biāo)更加明確，確保預(yù)算的效率和科學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行與結(jié)果評價和諧共存，相互促進(jìn)。并鼓勵中小學(xué)提高專項資金的使用，提高資金的投入產(chǎn)出水平，切實提高中小學(xué)開展專項資金有效評價的積極性，以便更好地考慮評價結(jié)果。

七、結(jié)語

綜上所述，隨著我國對中小學(xué)財政支持力度也在持續(xù)加大，建立合適的中小學(xué)專項資金績效評價指標(biāo)體系，能夠更好地科學(xué)規(guī)范化評價中小學(xué)專項資金的用途，以及為下一年的績效評價預(yù)算編制提供重要的參照依據(jù)。因此，構(gòu)建客觀的、科學(xué)合理的專項資金績效評價指標(biāo)體系，讓中小學(xué)在編制專項資金的用途時，能夠更合理地優(yōu)化專項資金的配置與規(guī)劃，對提升我國中小學(xué)整體辦學(xué)質(zhì)量與教育水平具有十分重要的意義。