城鎮(zhèn)化中的農(nóng)村土地管理問題及優(yōu)化措施

沈建民

諸城市林家村自然資源和規(guī)劃所 山東諸城 262200

土地資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地資源管理涉及的領(lǐng)域和行業(yè)有很多，直接影響了一個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)和發(fā)展，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)對(duì)土地資源的需求量也在逐漸地?cái)U(kuò)增。雖然我國(guó)的國(guó)有土地面積非常寬廣，但是由于人口眾多，耕地被占用，導(dǎo)致我國(guó)的土地資源的管理問題更加凸顯，特別是在農(nóng)村地區(qū)的土地資源問題較為嚴(yán)重，因此，規(guī)范農(nóng)村土地管理模式，是減少土地資源短缺，提高國(guó)家新型城鎮(zhèn)化率的必要措施。

土地是農(nóng)民最基本的物質(zhì)保障。國(guó)家針對(duì)當(dāng)前問題提出了延長(zhǎng)土地承包的期限，確保農(nóng)村居民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面能夠長(zhǎng)期保持不變，這有利于穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。近年來，由于農(nóng)村土地的過度分散化，農(nóng)村人口的耕種成本進(jìn)行了增加，在一定程度上影響了農(nóng)民耕地的經(jīng)濟(jì)收入。一些農(nóng)村地區(qū)甚至存在大量未利用土地，迫切需要通過集約土地管理來對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行解決。

1 農(nóng)村土地資源情況

中國(guó)國(guó)土面積大、人口多，人均占有量低于世界的平均水平，是缺乏土地資源的國(guó)家之一。中國(guó)有更多的山脈以及沙漠，耕地更少，在人均土地利用率較低的情況下，出現(xiàn)了嚴(yán)重的荒地問題，不僅造成了土地的破壞，而且會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在不斷的發(fā)展，為了繼續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程，一些地區(qū)的土地資源遭受了嚴(yán)重的破壞，例如，在一些地區(qū)，項(xiàng)目的進(jìn)展比較快，正在進(jìn)行和建設(shè)的項(xiàng)目還沒有完成，新的項(xiàng)目就已經(jīng)開始了啟動(dòng)，多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行實(shí)施，導(dǎo)致土地資源在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了迅速枯竭的現(xiàn)象[1]。

從事城市建設(shè)的人需要優(yōu)化并完善土地管理制度，積極學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)的思想，使之能夠有效地融入中國(guó)國(guó)情。要加強(qiáng)調(diào)控，對(duì)土地資源進(jìn)行有效地利用，并做好土地資源規(guī)劃，引導(dǎo)人民群眾積極參與城鎮(zhèn)化和土地資源利用，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和主動(dòng)性，這不僅可以合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)有效的土地管理，而且還可以加快城市化的步伐。

2 城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中土地管理中存在的問題

農(nóng)村最大的財(cái)富是土地。在現(xiàn)行土地政策下，一些地方存在著征地、建設(shè)、占用、轉(zhuǎn)讓、出讓等任意行為，部分單位和農(nóng)民非法占用土地，擅自建房，由于種種原因，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)還存在一些尚未解決的問題[2]。

2.1 對(duì)于農(nóng)村土地管理認(rèn)知不足

農(nóng)村宅基地是集體的，農(nóng)民只有使用的權(quán)利，在村里進(jìn)行登記的人才能享有相應(yīng)的權(quán)利。但是，部分地方政府對(duì)土地使用以及管理缺乏一定的監(jiān)測(cè)，最終導(dǎo)致了耕地建房、農(nóng)村未登記房屋、審批區(qū)外建房等問題不斷地涌現(xiàn)，農(nóng)村住房不按照國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)規(guī)劃、管理和使用農(nóng)村土地的。由于農(nóng)村土地權(quán)屬的確認(rèn)和登記屬于不同的部門，農(nóng)村土地權(quán)屬的主體和性質(zhì)在一定程度上并不明確，這導(dǎo)致了許多地方非法使用土地的問題逐漸地嚴(yán)重。例如，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的發(fā)行目標(biāo)不明確；土地所有權(quán)、合同管理和認(rèn)證屬于土地主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門；登記發(fā)證工作迫切需要加強(qiáng)這項(xiàng)工作，相關(guān)政策尚未調(diào)整；城鄉(xiāng)建筑面積不平衡，這再次禁止非法占用耕地和在農(nóng)村建設(shè)住房。此外，在一些地區(qū)，地方政府肆意征用農(nóng)村土地用于項(xiàng)目開發(fā)，大大減少了農(nóng)村耕地，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)家糧食安全[3]。

2.2 耕地矛盾日益突出

在部分農(nóng)村地區(qū)，突出的土地問題矛盾出現(xiàn)在“拆遷”的過程中，即重新簽訂合同、同意退租、簽訂拆遷合同，這實(shí)際上是一種利益沖突的現(xiàn)象。在不允許任意補(bǔ)償和不允許其他收入方式的情況下，耕地矛盾比較突出，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，30年的土地承包制造成了一些問題，因?yàn)橐恍┘彝ピ诩彝コ蓡T死亡后沒有改變土地的數(shù)量，新的人口沒有分配土地，土地分布不均勻。在農(nóng)村發(fā)展過程中，40歲以下的人不想種地，因?yàn)榧Z食等作物的經(jīng)濟(jì)效益非常差，在耕地上種植花草會(huì)消耗大量養(yǎng)分，破壞土壤結(jié)構(gòu)，影響耕地的質(zhì)量。事實(shí)上，耕地已經(jīng)成為農(nóng)民的一個(gè)燙手山芋，很多家庭都非常關(guān)心耕地問題。其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，城鄉(xiāng)之間存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)差距，這就是為什么很多農(nóng)民選擇出國(guó)打工的原因，盡管國(guó)家采取了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益較低，農(nóng)民仍然不愿返鄉(xiāng)種地，大部分閑置的耕地已成為農(nóng)村發(fā)展的嚴(yán)重障礙[4]。

2.3 農(nóng)村土地利用方式失衡、發(fā)展機(jī)會(huì)不足

土地資源是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的最基本要素。然而，農(nóng)民如何使用土地和如何控制權(quán)力的界限仍然模糊，使得農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民很容易地獲得土地資源、效率和不平衡。雖然農(nóng)村地區(qū)擁有大量的集體資產(chǎn)，如土地資源，但它們的使用在很大程度上是祖?zhèn)鱾鹘y(tǒng)的自然延續(xù)，并存在著早期規(guī)劃不足等共同問題。目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地規(guī)劃存在著缺乏土地利用規(guī)劃資質(zhì)和技能、土地利用規(guī)劃門檻高、規(guī)劃成本高等問題。例如，如果你需要一個(gè)政府項(xiàng)目的支持，你必須花一定的錢來雇傭一個(gè)合格的規(guī)劃設(shè)計(jì)部門。由于農(nóng)業(yè)優(yōu)化配置相對(duì)薄弱和不足，土地利用格局和發(fā)展體制不平衡，部分地區(qū)缺乏穩(wěn)定、高效和可持續(xù)的有益農(nóng)業(yè)利用。在這種情況下，當(dāng)外部誘惑超過當(dāng)前的土地生產(chǎn)率收益時(shí)，就會(huì)鼓勵(lì)村民甚至農(nóng)村集體的各種投機(jī)行為[5]。

2.4 農(nóng)村土地利用和監(jiān)督政策有待優(yōu)化

堅(jiān)持綠色開發(fā)和合理利用土地一直是相關(guān)管理部門遵循的管理理念，而且在不同地區(qū)要有靈活的使用原則，這樣做的目的是更加有利的促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在土地所有權(quán)進(jìn)行變更時(shí)，很多人為了在這個(gè)過程中能得到最大的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，經(jīng)常會(huì)利用國(guó)家土地政策的一些漏洞，躲避了國(guó)家部門的監(jiān)管，中飽私囊，結(jié)果致使國(guó)家土地沒有得到有效利用，浪費(fèi)國(guó)家資源。比如，農(nóng)村居住蓋房，必須按照國(guó)家正常審批程序，不得私自在耕地上建房，但仍有部分人不遵循國(guó)家規(guī)章制度，同時(shí)因?yàn)楸O(jiān)管政策的部分漏洞，執(zhí)法職位的空缺導(dǎo)致違法建造住宅的行為沒有得到及時(shí)地制止。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的管理的具體措施

如何能將農(nóng)村土地達(dá)到最大程度的合理利用？在國(guó)家土地政策越來越嚴(yán)格的形勢(shì)下，農(nóng)村土地將面臨重大改革，土地產(chǎn)權(quán)制度要進(jìn)行改革，土地利用分配市場(chǎng)也要發(fā)生重大變革。想要做好農(nóng)村土地管理，首先要增強(qiáng)管理意識(shí)，多部門互相協(xié)作配合當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)關(guān)部門，做到依法治理土地，嚴(yán)格執(zhí)法，違法必究，對(duì)違法進(jìn)行土地利用的人，一定進(jìn)行嚴(yán)厲打擊[6]。

3.1 大力宣傳國(guó)家政策，及時(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)

近幾年，國(guó)家農(nóng)村快速發(fā)展，但是因土地政策落實(shí)不到位嚴(yán)重影響了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展速度。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村大部分農(nóng)民，一輩子面朝土地背朝天，對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)，對(duì)于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的大規(guī)模擴(kuò)展有很大的限制性。在這種形勢(shì)下，首先就是要建立符合當(dāng)下情形的法規(guī)保障制度，以保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后仍然能正常生存下去。首先，國(guó)家要制定相關(guān)政策，合理有效地安排土地，保證耕地不能遭到破壞。其次，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，合理利用土地，對(duì)于農(nóng)民建設(shè)住宅，嚴(yán)格按土地管理政策審批，對(duì)農(nóng)村宅基地的建設(shè)要嚴(yán)格控制，堅(jiān)決不允許占用耕地。同時(shí)，有效加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)督，必須堅(jiān)持不改變土地的性質(zhì)，維護(hù)農(nóng)民的利益，確保土地流轉(zhuǎn)不會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)利和利益，也不會(huì)破壞土地的原始生產(chǎn)能力，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和大規(guī)模行動(dòng)的積極參與者和真正受益者[7]。

3.2 農(nóng)村土地的有效利用率有待提高

要想使得農(nóng)村土地得到有效利用，對(duì)土地進(jìn)行合理分配規(guī)劃是關(guān)鍵。根據(jù)土地的所在位置，特點(diǎn)，土壤性質(zhì)進(jìn)行充分研究，對(duì)每一寸土壤進(jìn)行充分挖掘和利用，多層次多方向進(jìn)行，提高土地的利用率，充分發(fā)揮土地價(jià)值，同時(shí)要保障土地的可持續(xù)利用。此外，農(nóng)村要發(fā)展可持續(xù)綠色農(nóng)業(yè)，引進(jìn)高科技技術(shù)、新的農(nóng)業(yè)裝備，以提高土地利用率。同時(shí)為了跟上工作進(jìn)度，要加快專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。國(guó)家要積極鼓勵(lì)農(nóng)民使用現(xiàn)代化生產(chǎn)，引進(jìn)現(xiàn)代化機(jī)械，農(nóng)產(chǎn)品的種植要進(jìn)行優(yōu)選，以改善土地的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，提升流轉(zhuǎn)土地的開發(fā)檔次，堅(jiān)持把土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段，并進(jìn)一步加速實(shí)施，使土地流轉(zhuǎn)在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用[8]。

3.3 加大農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓管理力度

土地資源是經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的保障，也是農(nóng)村農(nóng)民得以生存的保障。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村土地可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。農(nóng)村土地承包后土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣。農(nóng)村土地管理要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)有償流轉(zhuǎn)使用，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人員流動(dòng)、技術(shù)互動(dòng)、土地資源高效配置。國(guó)家可以從一下幾個(gè)方面來規(guī)范土地管理的流轉(zhuǎn)，首先，合理計(jì)劃土地的用途，做到綠色可持續(xù)生產(chǎn)，保護(hù)耕地?cái)?shù)量，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量控制。嚴(yán)格控制土地用途變更，規(guī)劃每一塊地的用途，做好用地風(fēng)險(xiǎn)防控。在符合用地規(guī)劃、土地安全的情況下吸引有競(jìng)爭(zhēng)力的資本、企業(yè)參與到農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)中。第二，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)化管理。各類土地權(quán)益主體的邊界明確、清晰是土地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)順暢、合法流轉(zhuǎn)的前提。必須依法登記集體土地流轉(zhuǎn)信息，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用[9-10]。

3.4 要做好農(nóng)村土地資源的規(guī)劃、利用與管理

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的價(jià)值與效益。馬克思明確指出，“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。土地是農(nóng)村發(fā)展的根本性要素資源和載體。農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的生計(jì)都依賴于土地的產(chǎn)能以及合理利用。農(nóng)村土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規(guī)劃、利用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)價(jià)值，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要解決的重要問題。村民自治組織有責(zé)任和義務(wù)規(guī)劃、利用、保護(hù)以及管理好鄉(xiāng)村的集體資源資產(chǎn)。同時(shí)，縣級(jí)政府部門在土地利用管理過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引導(dǎo)和激勵(lì)作用，給予村民委員會(huì)參與的空間，增強(qiáng)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力和行動(dòng)能力，鼓勵(lì)其盤活、用好農(nóng)村的資產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地要素資源的分類管理與高效利用。

4 結(jié)語

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，占用土地是不可避免的。從目前實(shí)際來講，城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村土地管理等方面仍存在一些問題，導(dǎo)致部分農(nóng)民的權(quán)益受到影響?；诖?，需要認(rèn)真反思城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理存在的具體問題，把握問題癥結(jié)所在，對(duì)癥下藥，優(yōu)化土地治理工作，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)確保農(nóng)民利益不受損害。在具體工作實(shí)踐中，要做好調(diào)查工作，落實(shí)節(jié)約資源的戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。