淺談PPP項(xiàng)目投融資管理存在的問題及對(duì)策

王煒煒 鄭州路橋建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近年來(lái)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式也發(fā)生了巨大改變，此種改變一方面而言，是一種成功的創(chuàng)新，促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面而言，調(diào)查研究顯示，雖然我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但政府債務(wù)卻依然不少，這導(dǎo)致地方政府面臨著較大的經(jīng)濟(jì)困難，政府缺乏為民眾提供高生活水平的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而無(wú)法滿足民眾日常生活需求，影響民眾消費(fèi)，民眾資金全部堆集在銀行，市場(chǎng)流動(dòng)資金少，不利于地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不利，進(jìn)而影響我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，地方政府應(yīng)打破常規(guī)，積極引進(jìn)社會(huì)資金，通過(guò)與社會(huì)資金合作方式，補(bǔ)全基礎(chǔ)建設(shè)所需資金漏洞，改善民眾生活水平的同時(shí)，刺激民眾消費(fèi)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文旨在綜合分析PPP項(xiàng)目投融資管理中存在的問題，并針對(duì)問題給出相應(yīng)解決措施，以供相關(guān)工作者借鑒與參考。

一、PPP項(xiàng)目概述

自國(guó)際上為鼓勵(lì)外國(guó)投資，刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來(lái)，諸多國(guó)家與他國(guó)開始簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)議，其保護(hù)協(xié)議作用主要以確保對(duì)方國(guó)家的個(gè)人和公司在己方境內(nèi)的投資進(jìn)行法律保護(hù)和支持。簡(jiǎn)而言之，即使外國(guó)投資人或公司在沒有和東道國(guó)簽訂任何協(xié)議或合約的前提下，外國(guó)投資方仍然有權(quán)利要求東道國(guó)對(duì)其投資進(jìn)行保護(hù)和支持。除此之外，如果東道國(guó)未按照投資保護(hù)協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)為外國(guó)投資人提供保護(hù)，投資方可要求東道國(guó)進(jìn)行相應(yīng)賠償。據(jù)悉，時(shí)至今日，我國(guó)已經(jīng)與國(guó)際上超100個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)議，隨著此種協(xié)議的簽訂，一定程度上打消了外來(lái)投資人顧慮，刺激了外來(lái)投資人對(duì)我國(guó)項(xiàng)目的投資力度，其中自然包括與政府的合作項(xiàng)目。由于外來(lái)投資與政府合作收益大，社會(huì)資本與政府合作逐漸被認(rèn)可，雙方在平等協(xié)商基礎(chǔ)上簽訂合同，秉持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”合作理念，這不僅能夠有效減少政府財(cái)政壓力，并且可降低社會(huì)資本投資壓力，以此確保雙方能夠達(dá)到合作共贏局面[1]。例如，據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)顯示，截至2017年3月底，我國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目高達(dá)12 287個(gè)，累計(jì)投資金額達(dá)14.6萬(wàn)億元，其中被國(guó)家列入示范PPP項(xiàng)目且項(xiàng)目協(xié)議已進(jìn)入執(zhí)行階段的共有464個(gè)，投資額達(dá)11 900億元，落地率66.6%。

二、目前PPP項(xiàng)目投融資管理存在的問題

(一)SPV公司的管理制度與PPP項(xiàng)目特點(diǎn)不符

SPV公司指的是社會(huì)資本與政府機(jī)構(gòu)為構(gòu)建和運(yùn)營(yíng)公共產(chǎn)品或服務(wù)過(guò)程中，創(chuàng)建的具有特殊目的地機(jī)構(gòu)，是二者合作項(xiàng)目實(shí)施的重要載體，相當(dāng)于二者合作過(guò)程中，項(xiàng)目正常運(yùn)行的主要紐帶。而據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，部分SPV公司作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，其內(nèi)部管理模式以及對(duì)項(xiàng)目的管理規(guī)則無(wú)法適應(yīng)PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展要求，并主要表現(xiàn)于以下兩方面[2]。

1.相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目公司的資質(zhì)規(guī)定不合理

時(shí)至今日，我國(guó)對(duì)于此種樞紐項(xiàng)目聯(lián)合體的資質(zhì)、審核、管理要求不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致項(xiàng)目聯(lián)合體的整體工作能力層次不齊。以建筑PPP項(xiàng)目為例，部分地方政府要求項(xiàng)目聯(lián)合體的每一投資方必須擁有工程建筑資質(zhì)，而此種要求則在一定程度上將部分金融機(jī)構(gòu)擋于門外，遏制了相關(guān)投資者的進(jìn)入。而就實(shí)際情況而言，如若投資金融機(jī)構(gòu)能夠在構(gòu)建項(xiàng)目聯(lián)合體前便進(jìn)入其中，對(duì)后期項(xiàng)目聯(lián)合體的構(gòu)建、融資方案制定以及工程造價(jià)預(yù)算皆十分有利。

2.項(xiàng)目施工方需提供流動(dòng)資金支持

當(dāng)下制度影響下，對(duì)于部分大型項(xiàng)目而言，一方面項(xiàng)目投資周期過(guò)長(zhǎng)、資金規(guī)模大，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)常因資金到位率差出現(xiàn)空檔，影響項(xiàng)目正常實(shí)施。另一方面，由于資金審批流程復(fù)雜，復(fù)雜的審批流程會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，資金流轉(zhuǎn)銜接困難，此時(shí)為確保項(xiàng)目能夠正常實(shí)施，不影響工期，決策者往往會(huì)要求施工企業(yè)先行提供流動(dòng)資金支持。而此種解決方式則必將增加施工企業(yè)的投入成本和風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與投資不對(duì)等的情況，長(zhǎng)期以往，可能導(dǎo)致施工方與投資方之間徒生嫌隙，不利于項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展[3]。

(二)企業(yè)缺乏決策能力

據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行制度下，部分地方PPP項(xiàng)目合作模式的開展，在實(shí)際應(yīng)用層面依然存在諸多復(fù)雜問題。主要表現(xiàn)為以下兩方面。

1.投資體制仍處于變化之中

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，當(dāng)下現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系正在構(gòu)建之中，這也導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化快，投融資體制不得不跟隨社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化做出相應(yīng)調(diào)整，這一方面無(wú)疑加大了PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)企業(yè)高層決策能力和判斷能力要求更高。另一方面，由于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化快，社會(huì)資本投資權(quán)益制度不夠完善，包括部門間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)能力不足、相關(guān)規(guī)則制定不夠完善等等。致使項(xiàng)目參與方與施工方容易形成溝通偏差，而企業(yè)高層則會(huì)增加項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)資訊費(fèi)用，增加了不必要的項(xiàng)目成本投入，對(duì)項(xiàng)目發(fā)展不利。

2.企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知不足

根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目合作模式認(rèn)知和了解不夠充分，而在此基礎(chǔ)上，企業(yè)高層一味追隨風(fēng)口，從而導(dǎo)致投資缺乏科學(xué)性、合理性、有效性，為企業(yè)發(fā)展埋下巨大隱患[4]。以建筑行業(yè)為例，諸多建筑企業(yè)對(duì)傳統(tǒng)投資模式了解清晰，而對(duì)PPP項(xiàng)目合作模式認(rèn)知差，并且建筑高層往往為快速拿下項(xiàng)目，在對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容了解淺薄的前提下，不顧項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行模式，采用傳統(tǒng)方式參與PPP項(xiàng)目中，而此種參與方式無(wú)疑為企業(yè)增添了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，甚至給企業(yè)造成不可逆性損失。除此之外，由于社會(huì)資本與政府掌握的信息存在不對(duì)稱性，會(huì)在一定程度上降低社會(huì)資本企業(yè)投資積極性[5]。

三、針對(duì)PPP項(xiàng)目投融資管理存在問題的具體對(duì)策

(一)構(gòu)建真正的SPV公司，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離

時(shí)至今日，雖然在PPP項(xiàng)目投融資合作項(xiàng)目中，雙方會(huì)建立SPV公司，但建立的SPV公司往往只是徒有其表，無(wú)法發(fā)揮實(shí)際效用。因此，雙方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目發(fā)展實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位綜合考量后，包括融資資金、項(xiàng)目預(yù)算、施工期限等，構(gòu)建能夠發(fā)揮實(shí)際作用的SPV公司，以此實(shí)現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離。SPV的母公司需要承擔(dān)SPV公司的擔(dān)保、連帶責(zé)任，其它責(zé)任則由SPV公司自行承擔(dān)，使SPV公司與母公司實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)隔離，降低社會(huì)資本企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于PPP投融資項(xiàng)目的促成與開展[6]。除此之外，SPV公司作為PPP項(xiàng)目開展的主要載體，是社會(huì)資本與企業(yè)溝通的重要樞紐，故而SPV公司應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，秉持對(duì)雙方負(fù)責(zé)的處事態(tài)度。例如，包括根據(jù)項(xiàng)目合作雙方的實(shí)際情況，制定有效溝通、管理體系以及通過(guò)合理方式避免項(xiàng)目實(shí)施流動(dòng)資金出現(xiàn)銜接問題，以此促進(jìn)項(xiàng)目和平穩(wěn)定發(fā)展。

(二)完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，減少企業(yè)高層決策壓力

根據(jù)對(duì)大量成功的PPP投融資項(xiàng)目分析研究發(fā)現(xiàn)，其中對(duì)PPP投融資項(xiàng)目影響明顯、且極其重要的因素便是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，采用合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制能夠有效強(qiáng)化雙方信息溝通效率，降低項(xiàng)目施工成本，以此確保項(xiàng)目能夠穩(wěn)定、健康、持續(xù)的發(fā)展。除此之外，完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，還能有效減少高層決策壓力[7]。例如，采用上文有所敘述的SPV公司分擔(dān)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效確保企業(yè)根本利益不受影響，有利于降低企業(yè)投資判斷和投資決策壓力。

(三)企業(yè)提升對(duì)PPP項(xiàng)目認(rèn)知，采用多樣化投資方式

企業(yè)應(yīng)全方位提升對(duì)于PPP投融資項(xiàng)目合作模式的認(rèn)知程度，要求企業(yè)員工針對(duì)PPP項(xiàng)目的成功案例和失敗案例作出綜合性分析，吸取成功經(jīng)驗(yàn)，避免造成失敗的漏洞，提升項(xiàng)目成功率。而后企業(yè)則可采取多樣化投資方式，不可僅使用一種投資方式[8]。例如，投資方式可包括股權(quán)融資、貸款融資、債券融資等，以此降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，能夠豐富融資渠道，對(duì)項(xiàng)目后期發(fā)展具有積極影響。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP項(xiàng)目的引進(jìn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，改善了民眾生活水平和生活質(zhì)量。而社會(huì)資本企業(yè)在進(jìn)行PPP投融資過(guò)程中，應(yīng)建立SPV公司，實(shí)現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的徹底隔離，并且采用多樣化投資方式，豐富融資渠道，促進(jìn)PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展。