超大城市防控重大公共衛(wèi)生事件地方立法研究
——以天津市為例

文/董亞楠

2020年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情席卷全國(guó)、蔓延全球?？箵粜鹿诜窝滓咔槭菍?duì)超大城市治理能力的一次大考[1]。對(duì)天津來(lái)說(shuō)，完善防控重大公共衛(wèi)生事件地方立法，一方面可以消除常態(tài)化疫情防控中可能存在的制度性風(fēng)險(xiǎn)隱患；另一方面有利于構(gòu)建更加完善的法治體系，從而提高超大城市依法防控、依法治理能力。

一、完善防控重大公共衛(wèi)生事件地方立法的必要性

（一）彌補(bǔ)我國(guó)現(xiàn)有立法不足

目前，公共衛(wèi)生事件國(guó)家立法包括：1.兩部法律：《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》；2.一部行政法規(guī)：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；3.兩個(gè)規(guī)范性文件：《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。地方人大、政府也制定一些執(zhí)行上位法的規(guī)章和規(guī)范性文件[2]。上述法律、法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)于我國(guó)公共衛(wèi)生事件防控都起到應(yīng)有作用，但是制定時(shí)間都在十年以上，有的原則性規(guī)定較多，有的還不屬于立法范疇。現(xiàn)在的地方立法難以滿足新時(shí)代地方公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要。

突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件是公共衛(wèi)生地方立法最為關(guān)注的問題。從地方立法層面制定完善《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)的配套實(shí)施細(xì)則是健全我國(guó)重大公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)于減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件，提高地方政府防控能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）更好實(shí)現(xiàn)對(duì)上位法的貫徹執(zhí)行，增強(qiáng)上位法的可操作性

防控公共衛(wèi)生事件的國(guó)家立法框架性規(guī)定多，大多數(shù)條款不直接具有可操作性。比如在這次疫情防控中，對(duì)學(xué)校、體育場(chǎng)館和酒店等場(chǎng)所緊急征用后造成私人財(cái)物損壞的問題，國(guó)家立法缺少公民權(quán)利救濟(jì)的具體規(guī)定。根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)、政府規(guī)章是為執(zhí)行上位法或者對(duì)地方性事務(wù)作出的具體規(guī)定。地方立法應(yīng)以上位法為依據(jù)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定，為今后防控重大公共衛(wèi)生事件提供有效路徑。

（三）體現(xiàn)因地制宜和地域差別的需要

防控公共衛(wèi)生事件的國(guó)家立法為全國(guó)各行政區(qū)域提供原則性指引，但是不同行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，國(guó)家立法的適用會(huì)產(chǎn)生不同情況。因此，在遵循上位法原則的前提下，有必要制定針對(duì)性強(qiáng)、有地方特色的防控重大公共衛(wèi)生事件地方性法規(guī)和政府規(guī)章，體現(xiàn)《憲法》關(guān)于發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性原則的要求。

二、制定和修訂防控重大公共衛(wèi)生事件相關(guān)法律法規(guī)配套實(shí)施細(xì)則

2020年至2021年，全國(guó)人大常委會(huì)計(jì)劃制定修改公共衛(wèi)生領(lǐng)域法律共17件，適時(shí)修改相關(guān)法律共13件?！渡锇踩ā芬延?020年10月17日經(jīng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)上位法授權(quán)，及時(shí)出臺(tái)貫徹執(zhí)行的相關(guān)立法?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》及其實(shí)施條例、《動(dòng)物防疫法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》正在修訂中。地方立法機(jī)關(guān)要做好《天津市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》《天津市動(dòng)物防疫條例》《天津市野生動(dòng)物保護(hù)條例》等地方性法規(guī)的修訂工作，制定《天津市傳染病防治條例》等法規(guī)規(guī)章。

三、完善重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法制體系

（一）進(jìn)一步做實(shí)應(yīng)急預(yù)案

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)《傳染病防治法》，縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)制定傳染病預(yù)防、控制預(yù)案。此類屬于法律的明確授權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)必須積極履行職責(zé)，以免導(dǎo)致不作為。地方立法部門有必要在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施細(xì)則中完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度體系。

1.建立突發(fā)事件信息管理制度

一是建立高效的突發(fā)事件信息收集和報(bào)告制度。從現(xiàn)有立法模式來(lái)看，突發(fā)事件信息主要是由地方政府有關(guān)部門層層向國(guó)家部委報(bào)告，然后自上而下地層層下達(dá)命令采取防控措施。重大公共事件的信息，可以突破原有的逐級(jí)上報(bào)模式，允許地方政府直接報(bào)送省級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院，并及時(shí)向社會(huì)發(fā)出預(yù)警信息。地方立法有必要對(duì)信息收集范圍、信息種類、信息的報(bào)告主體和報(bào)告方式予以明確。

二是建立突發(fā)事件信息公開制度。地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》予以補(bǔ)充，對(duì)信息披露的主體、披露的內(nèi)容和方式予以明確規(guī)定，保障公民知情權(quán)，預(yù)防重大公共事件的發(fā)生和程度的擴(kuò)大。

2.建立突發(fā)公共事件應(yīng)急管理程序性法律規(guī)定

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定各級(jí)政府及其部門在突發(fā)事件預(yù)防、處置、救援和災(zāi)后重建等活動(dòng)中的職權(quán)，但是對(duì)行使程序規(guī)定不明確。

一是明確規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的核心內(nèi)容。具體包括：應(yīng)急預(yù)案的制定程序、制定標(biāo)準(zhǔn)、演練評(píng)估、修訂完善以及啟動(dòng)條件、部門職責(zé)等。

二是建立突發(fā)事件預(yù)案編制與應(yīng)急防治體系。除組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)重建措施等內(nèi)容外，突發(fā)事件預(yù)案還應(yīng)包括應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、公共交通體系、預(yù)防準(zhǔn)備的演練以及責(zé)任追究機(jī)制。

三是規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的保障性措施。貫徹預(yù)防為主的理念，對(duì)應(yīng)急資金的保障、專業(yè)救援力量的組建與培訓(xùn)、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備以及應(yīng)急宣傳教育的頻次作出規(guī)定。

（二）進(jìn)一步完善重大公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制

1.明確地方政府作為預(yù)警主體

根據(jù)《傳染病防治法》，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警并予以公布。但是根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào)?！秱魅静》乐畏ā穼儆谂f的特別法，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》屬于新的一般法，兩者沖突，要由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。但是，這一程序至今仍未啟動(dòng)。雖然立法存在沖突，但事實(shí)上國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)政府通常并非最先接觸到疫情的主體。為提升疫情預(yù)警的效率和透明度，有必要改革高度集中的預(yù)警機(jī)制，賦予專業(yè)機(jī)構(gòu)直接發(fā)布疫情信息的權(quán)力，地方政府根據(jù)預(yù)警級(jí)別啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制。

2.完善預(yù)警相關(guān)制度

對(duì)預(yù)警的含義、預(yù)警主體、預(yù)警時(shí)機(jī)、預(yù)警方式、預(yù)警范圍、預(yù)警的法律責(zé)任等作出細(xì)化規(guī)定。讓最先看到危險(xiǎn)的人有發(fā)出信號(hào)的權(quán)利和責(zé)任，為遏制疫情擴(kuò)散、及時(shí)應(yīng)對(duì)贏得時(shí)間，堅(jiān)決克服由于種種因素導(dǎo)致不能預(yù)警問題。

（三）明確界定行政應(yīng)急權(quán)力和公民權(quán)利的范圍

現(xiàn)行公共衛(wèi)生法律制度強(qiáng)調(diào)在緊急狀態(tài)下公民的私權(quán)利讓位于政府的公權(quán)力。這種權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)不利于公民權(quán)利的保障。為此應(yīng)修改完善地方立法：一是規(guī)定政府公權(quán)力的行使限度。制定行政應(yīng)急權(quán)力的正面清單和負(fù)面清單，明確其種類和范圍、行使條件和基本程序；二是規(guī)定公民權(quán)利受到侵害的救濟(jì)方式、救濟(jì)程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒有對(duì)政府及其部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)征用公民財(cái)產(chǎn)的限制和補(bǔ)償作出規(guī)定，由于《立法法》并沒有規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用只能由法律規(guī)定，那么突發(fā)事件應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)就可以對(duì)此作出規(guī)定。

四、完善地方單行立法中防控重大公共衛(wèi)生事件的規(guī)定

為實(shí)現(xiàn)中央和地方法制的統(tǒng)一，有必要總結(jié)梳理與疫情防控有關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件，對(duì)制定時(shí)間久遠(yuǎn)、存在沖突、缺乏可操作性的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，制定立改廢計(jì)劃。

五、在地方立法中吸收疫情防控經(jīng)驗(yàn)做法

（一）推動(dòng)完善相關(guān)地方性法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)

2020年2月中旬，天津市區(qū)兩級(jí)黨員響應(yīng)號(hào)召下沉社區(qū)參加疫情防控。至6月初，全市疫情防控取得顯著成效，其中一些成功經(jīng)驗(yàn)，如各街道嚴(yán)格落實(shí)防控責(zé)任、加強(qiáng)網(wǎng)格化管理已在《天津市街道辦事處條例》中予以明確。有的經(jīng)驗(yàn)做法還需在后續(xù)立法中規(guī)定。例如，在天津設(shè)置入境國(guó)際航班第一入境點(diǎn)，設(shè)立定點(diǎn)醫(yī)院用于疫情防控救治，建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市區(qū)兩級(jí)黨員下沉社區(qū)的做法，可以吸收進(jìn)天津市有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

（二）適時(shí)修改《天津市物業(yè)管理?xiàng)l例》

在此次疫情防控中，社區(qū)防控管理作用突出，物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)揮了重要作用。需要進(jìn)一步完善《天津市物業(yè)管理?xiàng)l例》，將有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法在立法中固化，為今后應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件提供有力法治保障。具體內(nèi)容包括：一是將“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入法規(guī)，確立黨的領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)治理過程中的主導(dǎo)地位；二是規(guī)定黨員業(yè)主按照法定程序進(jìn)入業(yè)主委員會(huì)。發(fā)揮黨員業(yè)主的示范作用，帶動(dòng)業(yè)主委員會(huì)積極履職，依法依規(guī)維護(hù)合法權(quán)益；三是明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)在應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的職責(zé)要求。具體包括：配合業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)制定突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急演練，采購(gòu)和儲(chǔ)備應(yīng)急物資等。

六、結(jié)語(yǔ)

文章以天津市為例，在現(xiàn)有防控重大公共衛(wèi)生事件國(guó)家立法存在不足及滯后的情況下，提出防控重大公共衛(wèi)生事件地方立法研究，分析完善防控重大公共衛(wèi)生事件地方立法的必要性，建立突發(fā)事件信息管理制度，進(jìn)一步完善重大公共衛(wèi)生事件預(yù)警機(jī)制，完善地方單行立法中防控重大公共衛(wèi)生事件的規(guī)定，對(duì)提高超大城市依法防控、依法治理能力具有深遠(yuǎn)意義。