城鎮(zhèn)化背景下甘肅流動(dòng)人口社會(huì)保障體系建設(shè)研究

文/宋文姬

從1978年實(shí)施改革開放以來，我國(guó)的綜合國(guó)力迅速崛起，經(jīng)濟(jì)社會(huì)也得到快速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平也得到了顯著的提升，經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在城鎮(zhèn)化的大背景下，2020年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)45.4%。在這一城鎮(zhèn)化浪潮的背景下，即大量農(nóng)業(yè)人口流入城市，從邊緣趨向中心，增加了社會(huì)的流動(dòng)性與活力，特別是“新市民”的加入，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新鮮的力量與活力，為促進(jìn)城市發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

流動(dòng)人口，是在中國(guó)戶籍制度背景下產(chǎn)生的一個(gè)群體概念，是指受勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的吸引，為獲得更多的工作機(jī)會(huì)以及獲得更高的收入，在戶籍所在地以外的地方工作一段時(shí)間的人口。流動(dòng)人口這一社會(huì)人群的產(chǎn)生，也從一個(gè)側(cè)面見證了我國(guó)居民居住制度在逐步破除居民地域和城鄉(xiāng)限制藩籬后，人力資源得到釋放，社會(huì)活力得到普遍增強(qiáng)的歷史性過程。本研究著重探討甘肅流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，呈現(xiàn)的特點(diǎn)以及其社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)[1]。

一、甘肅城鎮(zhèn)化中后期人口流動(dòng)特點(diǎn)

從改革開放初期允許農(nóng)民進(jìn)城開展農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易，到要求公平對(duì)待流動(dòng)人口，再到保障“新市民”權(quán)利的落實(shí)，我國(guó)的流動(dòng)人口政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，影響流動(dòng)人口政策的一個(gè)重要因素不再是已有的計(jì)劃調(diào)配，而是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異，直接影響了不同地區(qū)對(duì)人民產(chǎn)生的流動(dòng)傾向和流動(dòng)行為的拉力和推力作用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后和生活質(zhì)量低下的地區(qū)，會(huì)產(chǎn)生較大的使人口流出的壓力；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和生活質(zhì)量較好的地區(qū)，會(huì)產(chǎn)生較大的使人口流入的拉力。不同地區(qū)人們的遷移流動(dòng)行為的特點(diǎn)不同，就是這種推力和拉力共同作用的結(jié)果。根據(jù)甘肅省第七次人口普查數(shù)據(jù)，甘肅流動(dòng)人口的規(guī)模，結(jié)構(gòu)、成因等方面呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。

（一）流動(dòng)人口數(shù)量持續(xù)增加

目前，甘肅城市發(fā)展呈現(xiàn)出人口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。甘肅流動(dòng)人口中，外省流入人口為765648人，省內(nèi)流動(dòng)人口為4575947人，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，流動(dòng)人口增加2743048人，年均增長(zhǎng)7.47%。

（二）人口外流現(xiàn)象明顯

我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾依舊存在，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方對(duì)人口、資源的“虹吸”效應(yīng)十分明顯。發(fā)達(dá)地區(qū)憑借生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、教育、醫(yī)療等優(yōu)勢(shì)吸引了大量人口，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在居民人口方面，呈現(xiàn)出明顯的凈流出狀態(tài)。以第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)為例，在本輪人口普查中，甘肅省居民人口出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，常住人口為25575254人，流失55.5萬人。在全國(guó)省級(jí)行政區(qū)中，總?cè)丝跀?shù)居倒數(shù)第六位，成為西北地區(qū)唯一人口減少的省份，僅比黑龍江、吉林、遼寧、陜西和內(nèi)蒙古五省稍高?！案拭C人戀家，不愛外出”的固有判斷已經(jīng)徹底改變，甘肅人口數(shù)量呈下降趨勢(shì)，已被列入人口流出大省行列。

（三）人口流動(dòng)多元化原因

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距是影響人口流動(dòng)的核心因素，由于我國(guó)東、中、西三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，地區(qū)間居民的收入水平、生活條件、權(quán)益保障等方面存在較大差距。在吸引人口遷入和推動(dòng)人口遷出兩種力量的共同作用下，對(duì)人口流動(dòng)產(chǎn)生了深刻影響。甘肅地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各大城市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，部分勞動(dòng)力向發(fā)達(dá)城市轉(zhuǎn)移。2020年甘肅GDP為31省市自治區(qū)的第27位，甘肅省人均GDP排名位列最后。與此同時(shí)，甘肅地形狹長(zhǎng)，省會(huì)城市蘭州處于甘肅的中部，東、西城市跨度較大且距離較遠(yuǎn)。由于受距離的影響以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，東南部的天水、隴南以及隴東地區(qū)的人口更愿意去鄰近的西安。而靠近西北部的張掖、酒泉、嘉峪關(guān)等城市的人口則流向了新疆。最后，就業(yè)條件和收入水平一直是推動(dòng)人口流動(dòng)的主要?jiǎng)右?。甘肅經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比較少，職業(yè)發(fā)展空間也存在差距[2]。

（四）省內(nèi)流動(dòng)以鄉(xiāng)城流動(dòng)為主

隨著城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的日趨完善，大量農(nóng)村人口從鄉(xiāng)村來到城市，使我國(guó)的人口流動(dòng)的主要形式表現(xiàn)為“鄉(xiāng)城流動(dòng)”。從第七次人口普查的數(shù)據(jù)來看，甘肅省內(nèi)人口流動(dòng)也呈現(xiàn)出鄉(xiāng)城流動(dòng)的特點(diǎn)，在甘肅省常住人口中，城鎮(zhèn)人口為13067332人，占52.23%；鄉(xiāng)村人口為11952499人，占47.77%。與六普相比，城鎮(zhèn)人口增加3830750人，鄉(xiāng)村人口減少4386173人，城鎮(zhèn)人口比重上升16.11個(gè)百分點(diǎn)。

二、甘肅流動(dòng)人口社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)階段的高速增長(zhǎng)后，人民生活水平有了較大提高，完備的社會(huì)保障體系是人民對(duì)美好生活向往的重要內(nèi)容之一。我國(guó)已形成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等五大社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障體系，這也是全球最大的社會(huì)保障網(wǎng)，特別是流動(dòng)人口能擁有“社會(huì)人”身份。形成完備的社會(huì)保障體系，對(duì)保障流動(dòng)人口的權(quán)利、兜底生活保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)意義。但目前流動(dòng)人口的社會(huì)保障仍處于摸索階段，特別是社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，還不能適應(yīng)這一群體流動(dòng)性強(qiáng)，就業(yè)方式多樣、收入不穩(wěn)定等特征。

（一）流動(dòng)人口社會(huì)保障執(zhí)行受阻

造成流動(dòng)人口社會(huì)保障執(zhí)行受阻的一個(gè)重要因素就是政府、企業(yè)、個(gè)人三方要考慮支付成本。首先，對(duì)政府而言，我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建社會(huì)保障體系的重要力量，就是來自政府的治理意愿。但從政府收支和再次分配的角度來看，每一次社會(huì)保障投入的實(shí)際增長(zhǎng)，也是對(duì)公共財(cái)政收支的調(diào)整與考量。其次，對(duì)企業(yè)或者企業(yè)主而言，為雇用職工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，本身就是企業(yè)的成本。平衡成本的同時(shí)承擔(dān)法律責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，就是企業(yè)為流動(dòng)人口繳納社保必須要考慮的問題。最后，對(duì)流動(dòng)人口而言，由于流動(dòng)人口中的大部分人群在薪酬、收入方面較低，如何引導(dǎo)流動(dòng)人口從日常支出中再增加一部分社保繳費(fèi)支出，成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

（二）流動(dòng)人口社會(huì)保障資金不足

目前，從中央到地方為完善社會(huì)保障體系投入了大量財(cái)力。但是，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的影響，以及人口老齡化趨勢(shì)加快以及政府公共服務(wù)支出增加等因素的影響，特別是我國(guó)作為人口大國(guó)，人口基數(shù)大、流動(dòng)人口規(guī)模龐大、使得持續(xù)增加社保資金投入，來構(gòu)筑流動(dòng)人口社會(huì)保障體系，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍。

（三）流動(dòng)人口社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

目前，我國(guó)流動(dòng)人口社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的原因，主要是受城鄉(xiāng)社保體系分離和地域發(fā)展差距的影響。首先，受我國(guó)已有的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的影響，城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的社會(huì)保障主要分散在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)三大體系中。這三大體系在政策依據(jù)，繳納方式、保障水平等方面仍存在較大差異，要實(shí)現(xiàn)有效的銜接，還需要從政策等多個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。其次，從地域上看，受地區(qū)間發(fā)展差異的影響，各地區(qū)間社保的繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)率、參保人待遇也不相同。使參保人在跨城鄉(xiāng)和跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)可享有的權(quán)益并不均衡且形成地方隔閡，這也導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)困難。

三、完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的對(duì)策與建議

完善流動(dòng)人口社會(huì)保障制度，建立健全城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢(shì)。由于我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量眾多且區(qū)域發(fā)展差距大，為此要解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題，還要繼續(xù)在高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善現(xiàn)有社會(huì)保障制度體系。

（一）加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度統(tǒng)籌建設(shè)

首先，我國(guó)關(guān)于流動(dòng)人口社會(huì)保障的立法相對(duì)欠缺，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件，完善的流動(dòng)人口社會(huì)保障制度亟待建立。其次，應(yīng)根據(jù)流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)需求，優(yōu)先解決最緊迫的社會(huì)保障問題。例如，流動(dòng)人口多從事多種高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)。因此，工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)是首要考慮的社會(huì)保險(xiǎn)。同樣，流動(dòng)人口在就業(yè)方面靈活度、自由度大，且用工不穩(wěn)定，因此亟須建立相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度。最后，針對(duì)流動(dòng)人口收入低、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，要形成頂層設(shè)計(jì)，從制度框架上，探索建立針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障管理體系，著力解決流動(dòng)人口社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難問題。

（二）多渠道籌措流動(dòng)人口社會(huì)保障資金

目前，國(guó)家財(cái)政是流動(dòng)人口社會(huì)保障資金的主要來源。但受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和人口老齡化趨勢(shì)加劇等因素影響，我國(guó)社保資金收支存在一定的矛盾，國(guó)家承擔(dān)社會(huì)保障資金的巨大壓力。首先，要堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，通過發(fā)展擴(kuò)大社會(huì)公共財(cái)富的積累。

（三）積極看待流動(dòng)人口的社會(huì)貢獻(xiàn)

流動(dòng)人口在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過程中，為增強(qiáng)社會(huì)活力、釋放人力資源等方面做出了積極且重要的歷史貢獻(xiàn)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)傾注了辛勤的汗水。特別是在城市建設(shè)與日常公共服務(wù)中，城市常住居民與流動(dòng)人口已經(jīng)形成了緊密和互聯(lián)的社會(huì)關(guān)系。要進(jìn)一步提升我國(guó)城鎮(zhèn)化水平，就要真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的市民化，使流動(dòng)人口在包括社會(huì)保障，醫(yī)療、就業(yè)、居住、教育、養(yǎng)老等各個(gè)方面享受到與“城里人”一樣的市民待遇，保證基本公共服務(wù)的有效覆蓋，真正讓所有流動(dòng)人口共享發(fā)展的成果。