中小城市路內(nèi)停車管理與實踐
——以泰州市海陵區(qū)為例

姜 毅，榮 靜，尹錦明

(1.南京理工大學 泰州科技學院，泰州 225300；2.泰州市城市管理局,泰州 225300)

0 引言

近年來，在國家城鎮(zhèn)化指導方針的指引下，我國中小城市發(fā)展迅速，截止2018年底，其直接影響和輻射的區(qū)域經(jīng)濟總到高達50.09萬億元，占全國經(jīng)濟總量的55.64%[1].經(jīng)濟的發(fā)展刺激了居民機動化出行的需求，中小城市的私人小汽車保有量增長迅速，城市的停車供需矛盾也日趨突出[2-4].

相較于大城市，中小城市在停車設(shè)施的建設(shè)相對滯后，為了盡快緩解停車的供需矛盾，投資小、見效快的路內(nèi)停車便成了首選.但是，由于過分強調(diào)路內(nèi)停車設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)卻缺乏行之有效的管理，路內(nèi)停車的停車秩序混亂、違法停車現(xiàn)象普遍，已經(jīng)嚴重影響了道路的通行能力與道路使用者的出行安全.本文以泰州市海陵區(qū)的路內(nèi)停車管理實踐為例，從制度建設(shè)、規(guī)劃控制、智能管理、行政執(zhí)法、差異化收費和退出機制6個方面分析其做法及取得的效果，以期望為同類城市的路內(nèi)停車管理提供一定的借鑒與參考.

1 中小城市路內(nèi)停車定位分析

1.1 中小城市范圍界定

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，城市規(guī)模以城區(qū)常住人口為劃分標準，50萬以下的為小城市，其中20萬以上50萬以下的為Ⅰ型小城市，20萬以下的為Ⅱ型小城市；50～100萬的為中等城市[5].本文對中小城市的界定參照人口劃分標準，不參照建制市的概念，常住人口在100萬以下的建制市區(qū)、縣級市以及中心城鎮(zhèn)均認為是中小城市.

1.2 中小城市路內(nèi)停車定位分析

作為停車系統(tǒng)的一部分，路內(nèi)停車的最大優(yōu)勢是建設(shè)費用低，見效快，停車方便且可提供點到點的停車服務(wù)，但是其缺點也相當明顯，對道路動態(tài)交通影響較大，降低了道路的通行能力，增加了道路的安全隱患，因?qū)ふ臆囄粚е萝囕v的巡游還會造成道路交通的擁堵.因此，根據(jù)《城市停車規(guī)劃規(guī)范》，城市停車位供給應(yīng)以建筑物配建停車場提供的停車位為主體，以城市公共停車場提供的停車位為輔助，而路內(nèi)停車則是機動車停車位供需矛盾突出的城市的臨時措施，作為現(xiàn)有停車位供給的補充[6].

2 中小城市路內(nèi)停車現(xiàn)狀問題及原因分析

經(jīng)濟的發(fā)展帶動居民購車消費的激增，中小城市機動車的保有量持續(xù)增長，但由于停車設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的滯后，再加之對路內(nèi)停車的缺乏行之有效的管理，停車矛盾突出，違?，F(xiàn)象普遍，不僅影響了道路的通行能力，而且形成了較大的安全隱患.

2.1 中小城市路內(nèi)停車的現(xiàn)狀問題

2.1.1 機制不順，路內(nèi)停車管理混亂

目前，我國城市路內(nèi)停車管理體制存在諸多的不合理，涉及的職能部門較多(主要有規(guī)劃部門、交通部門、公安部門、城管部門)，造成職能交叉，權(quán)屬不清，各個部門在日常的管理過程中，依據(jù)各自的套管理方式和工作流程，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和溝通，在權(quán)屬、職責上存在很多的不明，表面上各部門均加強了相關(guān)的管理，但實際上缺乏有效的合力，使得城市路內(nèi)停車的治理問題較多[7].

2.1.2 設(shè)置過量，泊位規(guī)范性差

作為配建停車和公共停車場的有效補充，路內(nèi)停車的功能定位決定了其能不劃定泊位的道路盡量不施劃，能少劃定的道路盡量少施劃[8-9]，但實際情況卻不盡然.由于建設(shè)成本較低且效益回收較快，在中小城市中普遍存在大量施劃路內(nèi)停車泊位的情況.此外，在具體的施劃中，路內(nèi)停車泊位的設(shè)置往往只關(guān)注規(guī)范中禁止設(shè)置的情形，對設(shè)置路段的有效寬度、道路飽和度(V/C)缺乏有效的監(jiān)督檢查，導致泊位設(shè)置的隨意性較大，有些甚至嚴重影響了道路交通的通行能力與安全，與其功能定位明顯不符.

2.1.3 收費不合理，使用周轉(zhuǎn)率低

路內(nèi)停車收費是一種路內(nèi)停車管理的有效手段，公平合理的停車費用設(shè)置，不僅能充分發(fā)揮現(xiàn)有停車資源的價值，還能引導人們合理有序地停車，更能降低道路交通壓力，緩解交通擁堵[10].作為補充性的臨時措施，路內(nèi)停車泊位設(shè)置的目的就解決區(qū)域短時的停車需求，應(yīng)為更多的出行者提供靈活的停車服務(wù)，保證停車泊位高效的周轉(zhuǎn)性.但是，目前中小城市的大部分路內(nèi)停車泊位沒有實施實施收費管理，部分車位即使采用了收費管理，按次收費比重大以及按時收費費用低等問題也較為突出.由于其收費制度的不合理甚至不收費，導致在中小城市中，路內(nèi)停車位的長時占用現(xiàn)象較為嚴重，車位的使用周轉(zhuǎn)率普遍較低.

2.2 中小城市路內(nèi)停車問題原因分析

2.2.1 停車需求增大，停車泊位缺口大

隨著國家對中小城市建設(shè)的不斷重視，其在城鎮(zhèn)化過程中的地位持續(xù)提升，逐漸成為了推動國民經(jīng)濟發(fā)展的重要力量.經(jīng)濟的增長帶來停車的需求激增，但相應(yīng)的停車設(shè)施配到建設(shè)卻比較滯后，停車資源供給矛盾退出，停車位的缺口較大.

2.2.2 關(guān)注動態(tài)交通治理，路內(nèi)停車違法治理不足

作為機動車停車管理的重要參與者，中小城市公安交管部門理應(yīng)加強機動車違法停車的嚴格執(zhí)法和嚴格管理.但是，長期以來，在日常的交通秩序整治中，公安交管部門往往集中在動態(tài)交通違法行為——闖紅燈、超速及酒后駕車等，忽視對違法停車查處，導致違?，F(xiàn)象嚴重.其次，在中小城市中，由于交通安全設(shè)施(如配備高清攝像頭的電子警察系統(tǒng))的投入不足，導致交管執(zhí)法部門在執(zhí)法中缺乏相應(yīng)的信息技術(shù)手段的支持，只能依靠人員執(zhí)法，執(zhí)法難度大、取證困難、治理形式單一.

2.2.3 居民守法意識淡薄，停車違法成本低

目前，在中小城市中，社會公眾的現(xiàn)代交通意識和守法意識普遍薄弱，駕車出行主觀上有必須要在目的地門前停車的思想，即所謂的門到門服務(wù)，不考慮有無停車條件，都要隨意停放車輛[11].同時，對于商家而言，為了招攬生意，不管周邊有無設(shè)置停車泊位的道路條件，也主動地為客戶停車創(chuàng)造條件，即便可能是違法停車.社會公眾在停車過程中往往也只考慮就近原則，不會考慮到其違法停車行為對道路交通造成的負面影響，守法停車的意識普遍缺失.此外，在中小城市中違法停車的成本過低，一般路段違法停車的罰金僅為50元，低廉的違法成本，讓路內(nèi)違法停車現(xiàn)象在中小城市中更為普遍.

3 泰州市海陵區(qū)的路內(nèi)停車管理與實踐

3.1 泰州市海陵區(qū)概況

海陵區(qū)為原縣級泰州市，1996年組建地級泰州市時改稱海陵區(qū)，現(xiàn)為泰州市主城區(qū)，下轄城東、城南、城西、城北、城中、京泰路6個街道，九龍、蘇陳、罡楊、華港4個鎮(zhèn)，4個省級園區(qū)，總面積約370 km2，如圖1所示，2018年末戶籍總?cè)丝?29 188人[12].

圖1 泰州市海陵區(qū)行政區(qū)域及用地規(guī)劃圖

3.2 泰州市海陵區(qū)的路內(nèi)停車管理策略

3.2.1 明確責任主體，完善規(guī)章制度

停車治理問題表面上看起來不復雜，但其涉及的政府職能部門卻不少，比如規(guī)劃、交通、住建和公安，加之部門間的權(quán)責交叉、信息壁壘等問題，路內(nèi)停車治理的難度就不言而喻了.為此，泰州市政府牽頭成立市區(qū)公共停車場建設(shè)領(lǐng)導小組和文明交通提升工程領(lǐng)導小組，市領(lǐng)導擔任組長，市各相關(guān)職能部門為成員，建立定期會商和工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，整體作戰(zhàn)、聯(lián)動審批、現(xiàn)場辦公，凝聚起高位協(xié)調(diào)、聯(lián)合推進的強大合力.明確責任主體之后，便是保障制度的建設(shè)工作.2014年底，先后出臺《泰州市市區(qū)機動車停車場服務(wù)收費管理辦法》和《泰州市市區(qū)機動車停車場管理暫行辦法》，加強對市區(qū)停車場服務(wù)收費管理，規(guī)范停車服務(wù)秩序及其收費行為，明晰各部門職責，推進扎口管理，讓停車設(shè)施的建設(shè)管理有章可循、有法可依.2015年，以規(guī)劃局牽頭，下發(fā)《泰州市建筑物配建停車設(shè)施設(shè)置標準與準則》，建立建筑物配建停車的市級標準，緩解市區(qū)停車壓力，改善靜態(tài)停車的交通環(huán)境.2017年1月，下發(fā)《泰州市市區(qū)住宅區(qū)地下停車位管理辦法》，進一步規(guī)范居民小區(qū)的停車管理；同年4月，施行《泰州市城市治理辦法》，明確泰州市公共停車場和道路停車泊位規(guī)劃建設(shè)與管理的標準，堅持適應(yīng)城市發(fā)展水平，以適度超前、科學規(guī)劃、合理配置和方便出行為基本原則.2019年11月，市城市管理局牽頭起草《泰州市停車場管理辦法》，旨在強化停車場的規(guī)劃、建設(shè)、使用和管理，促進市區(qū)交通協(xié)調(diào)發(fā)展，目前已經(jīng)完成了社會征求意見和職能部門的立法調(diào)研工作.

3.2.2 立足定位，合理規(guī)劃，總量控制

城市的停車位供給主要來源于3個方面，首先是建筑物配建停車場，其次是城市公共停車場，最后才是路內(nèi)停車場.因此，從定位上來說，緩解城市停車供需壓力的主要來源于前面兩者，而路內(nèi)停車場僅是臨時的供給補充.為此，泰州市推行了《市區(qū)停車便利化工程三年行動計劃(2018—2020)》，推進市區(qū)的配建停車、公共停車場和路內(nèi)停車泊位之間的協(xié)調(diào)建設(shè)，確保各司其職，功能明確.在配建停車方面，海陵區(qū)政府嚴格按照《泰州市建筑物配建停車設(shè)施設(shè)置標準與準則》中的標準配建各類停車泊位；在公共停車設(shè)施建設(shè)方面，海陵區(qū)積極參與編制《泰州市中心城區(qū)停車場規(guī)劃》，統(tǒng)籌停車政策和規(guī)劃建設(shè)管理等內(nèi)容，滿足剛性需求，為應(yīng)對城市規(guī)模擴張和機動車迅速增長又及時編制《主城區(qū)公共停車場布局規(guī)劃(2017—2020)》，著力構(gòu)建規(guī)模適當、布局科學、動靜交通平衡的停車設(shè)施體系，2018年以來，新建智能化立體停車場2座(如圖2所示)，新增公共停車泊位700余個，利用閑置土地改建五一路、洧水市場、南山寺路、暮春街等停車場20處，增加停車泊位800個；在路內(nèi)停車泊位建設(shè)方面，主要針對海陵區(qū)的商業(yè)街區(qū)、政府公共服務(wù)機構(gòu)、學校及醫(yī)院等停車供需矛盾較大的提供，以滿足居民短時的臨時停車需求.截至2018年底，泰州市海陵區(qū)停車泊位合計102 788個，其中配建停車泊位89 543個，公共停車泊位3 377個，路內(nèi)停車泊位9 868個，路內(nèi)停車泊位比重控制在9.6%；2019年，泰州市海陵區(qū)新增停車泊位6 892個，其中配建停車泊位6 044個，公共停車泊位808個，路內(nèi)停車泊位40個，路內(nèi)停車泊位新增比重控制在0.6%；2020年計劃新增停車泊位5 718個，其中配建停車泊位5 000個，公共停車泊位718個，路內(nèi)停車泊位0個.從數(shù)據(jù)上來看，泰州市海陵區(qū)近3 a的停車泊位供給總體上以配建停車為主，公共停車泊位為輔助，路內(nèi)臨時停車泊位比重控制在總量的10%以內(nèi)(如圖3所示)，實現(xiàn)了配建停車泊位和公共停車泊位供給穩(wěn)步增長，路內(nèi)停車泊位的有限供給和收縮控制(如圖4所示).

圖2 泰州市海陵區(qū)的智能化停車場

圖3 泰州市海陵區(qū)2018—2020年累計停車泊位比重對比圖

圖4 泰州市海陵區(qū)2018—2020年累計停車泊位數(shù)量變化趨勢圖

3.2.3 停車管理智能化，提高便利化水平

科學技術(shù)的發(fā)展在停車管理方式轉(zhuǎn)變的過程中扮演者重要的角色.智能化的停車設(shè)備一方面能支持移動支付技術(shù)，實現(xiàn)無感支付，停車人可即停即走，提高停車的便利性；另一方面，可實時地檢測停車位占有率，實現(xiàn)可用車位的實時顯示與誘導，減少車輛尋找車位的巡游行為，降低其對城市交通環(huán)境的影響.

在停車智能化管理方面，海陵區(qū)政府積極對接泰州市的“泰州好停車”APP、公眾號和微信小程序，實現(xiàn)線上停車繳費、停車導航和反向?qū)ぼ嚬δ埽鐖D5所示.為實現(xiàn)無感支付、即停即走，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和技術(shù)規(guī)范，利用地磁設(shè)備，實時精確采集停車數(shù)據(jù)(如圖6所示)，構(gòu)建基于無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的路側(cè)智能停車系統(tǒng)(如圖7所示)，計時準確率達到99%.目前，“泰州好停車”系統(tǒng)現(xiàn)已接入路內(nèi)泊位近5 000個，接入封閉停車場50個，停車誘導屏50多個，注冊會員數(shù)25萬，日均停車2萬次以上，日均收費超6萬元，泰州市的智慧停車管理平臺成功入選智慧江蘇優(yōu)秀成果和案例.

圖5 泰州好停車APP及其功能

圖6 停車數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)

圖7 基于無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的路側(cè)智能停車系統(tǒng)示意圖

3.2.4 加強執(zhí)法管理，提高違法停車成本

在路內(nèi)停車的治理中，行政的執(zhí)法是健全停車治理的基礎(chǔ).對路內(nèi)停車的主管部門而言，希望通過執(zhí)法活動和行政處罰，一方面使得出行者的停車行為規(guī)范，另一方面以便路內(nèi)停車系統(tǒng)可按照規(guī)劃的預期實現(xiàn)其功能.停車執(zhí)法不應(yīng)過于嚴厲或過于寬松，應(yīng)該建立一致和客觀的標準，以確保為路內(nèi)停車系統(tǒng)所建立的關(guān)鍵績效指標(停車時長、周轉(zhuǎn)率等)得到滿足[13].停車執(zhí)法應(yīng)該促進停車者遵守停車規(guī)則，最大限度地提高公共停車的效率與安全.

傳統(tǒng)的執(zhí)法方式主要有開罰單、拖車和鎖車.但在中小城市，執(zhí)法還是以罰單為主，一般只處罰金或扣分與罰金并處，整體而言處罰明顯過于寬松，路內(nèi)違法停車的成本偏低.因此，要想從根本上解決違法停車的問題，必須提供停車者對違法停車的重視程度，并增加其違法的成本.為此，泰州市海陵區(qū)組建公安、城管聯(lián)合執(zhí)法整治組，對違停車輛常態(tài)化監(jiān)管，劃設(shè)嚴管路段(如圖8所示)，對違停車輛予以拖離，逐步培養(yǎng)市民停車入位、停車收費、違停罰款的習慣.2018年以來海陵區(qū)加裝視頻監(jiān)控113處，違停抓拍球115處，設(shè)置嚴管路段82條，查處違停182 164起，拖離違停機動車14 123輛、非機動車6 846輛.此外，海陵區(qū)政府還將停車繳費納入個人征信體系，把欠費、逃費等不按規(guī)定繳納停車費的車主信息，提交給泰州征信系統(tǒng)，連續(xù)欠繳20次或累計欠費達500元以上的車主將會進入一般失信人名單，對停車欠費數(shù)額較大的提起公訴，并于2018年4月判決了江蘇省第1例停車欠費追繳案件.

圖8 泰州市海陵區(qū)府南街停車嚴管路段

3.2.5 差異化停車收費，抑制停車需求

停車收費是指政府或者停車設(shè)施的運營管理者通過對停車設(shè)施使用者征收一定的費用以達到控制交通需求、調(diào)節(jié)出行方式等作用的停車管理措施[14].停車收費的本意是利用經(jīng)濟杠桿原理來有效地對某些地區(qū)的交通出行需求進行控制，從而緩解該區(qū)域的交通壓力，減少交通擁堵，改善出行環(huán)境.但是，在大多數(shù)的中小城市，普遍存在免費停車泊位比重大，計次收費停車泊位較計時收費多的問題，導致其停車需求抑制的功能基本缺失，而且由于路內(nèi)停車泊位按次收費導致長時間被占用，周轉(zhuǎn)使用率極低，明顯不符合其規(guī)劃的初衷.

為避免產(chǎn)生以上問題，依據(jù)《泰州市市區(qū)機動車停車場服務(wù)收費管理辦法》，海陵區(qū)對路內(nèi)停車泊位實行政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價并行，按照“中心高于外圍、商圈中心高于行政區(qū)域”的收費標準，實行“中心區(qū)域高于非中心區(qū)域、道路高于非道路、白天高于夜間、地上高于地下”的“四高四低”的差別定價政策，停車服務(wù)收費按區(qū)域劃分為1級、2級和3級(如表1所示)，統(tǒng)一采用計時收費的方式，引導城區(qū)的停車供需平衡[15].目前，海陵區(qū)停車供需矛盾較為突出區(qū)域的次干路與支路上(不含人行道、城市廣場及景區(qū)周邊道路)的臨時泊位共3 620個，實現(xiàn)收費管理的有3 262個，收費率達到90%以上.

表1 泰州市路內(nèi)停車泊位收費標準及區(qū)域劃分 元/輛

3.2.6 制定有效的退出機制，鼓勵公共交通出行

路內(nèi)停車泊位的設(shè)置雖然在一定程度上緩解了城市的停車壓力，但其本質(zhì)上仍然是鼓勵了私人小汽車的出行，不符合交通的可持續(xù)發(fā)展.同時，路內(nèi)停車泊位的設(shè)置弊端也不少.首先，由于占用了道路資源，降低了其有效寬度，會直接導致道路車流速度以及道路通行能力的降低.其次，由于道路交通流中車位巡游的比重增大，不光加重了道路的交通擁堵程度，也增加了尾氣的排放，增加了車位的負效應(yīng).最后，頻繁的出入停車位會造成更為復雜的情況，嚴重影響了道路使用者的安全.因此，路內(nèi)停車泊位僅能作為在停車供需矛盾突出背景下的臨時措施，對于中小城市應(yīng)重點提高配建停車及公共停車規(guī)模，在其滿足城市停車需求的情況下對路內(nèi)停車制定有效的退出機制，還通行權(quán)于道路.此外，對通過路內(nèi)停車收費得來的收入，可用于加強城市的公共交通設(shè)施建設(shè)[16-18]，改善公共交通的出行便利性，合理引導居民出行方式從私人小汽車轉(zhuǎn)向大容量的城市公共交通，抑制停車需求，保證退出機制的順利實現(xiàn).

為此，海陵區(qū)政府一方面加強對路內(nèi)停車的嚴格管理，對交通擁堵嚴重的路段上路內(nèi)停車泊位實行退出機制.以泰州市坡子街商業(yè)街區(qū)為例，自2016年以來，海陵區(qū)政府在新民街、老東河試行順時針單向通行，東進路、人民路路段增設(shè)中央分隔400 m，清除施劃標線3 200 m2，調(diào)整清理占道臨時停車泊位180個，啟動地下人防工程，增加300個停車泊位，增設(shè)嚴管路段，拖移違停車輛620余輛，現(xiàn)場查處違法禁令標志交通違法行為6 000余次，拍攝違停行為40 100余起.另一方面，積極優(yōu)化公共出行替代資源，發(fā)展公共交通，平衡停車需求.在常規(guī)公交方面，海陵區(qū)政府積極推進公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，完善城市公共交通財政補貼補償機制，加強公交場站配置，優(yōu)化出行線網(wǎng)布局，提高公交服務(wù)質(zhì)量.2019年，市區(qū)新增新能源公交車202輛，新辟優(yōu)化公交線路6條，新建城東公交樞紐站1座，市區(qū)公交運營線路達84條，公交運營線路總里程達1 656 km，萬人公交車擁有量15標臺.在公共自行車方面，自2014年以來，泰州市市區(qū)共建設(shè)公共自行車停靠站點200個(如圖9所示)，設(shè)置5 400個鎖車柱，總計投入4 500輛自行車，與常規(guī)公交站點密切配合，提高公交分擔率，解決公共交通出行的最后1 km問題.在共享單車方面，根據(jù)總量控制、科學布點、逐步投放的原則，2019年7月起在市區(qū)范圍內(nèi)首批試點投放5 000輛，在公交站臺、大型商業(yè)區(qū)、醫(yī)院、旅游景區(qū)、居住區(qū)、企事業(yè)單位等場所共設(shè)置了450處固定借還點(如圖10所示)，采用固定樁+電子圍欄的借還方式，實現(xiàn)對共享單車出行的有序管理，避免亂停亂放、擾亂交通秩序.

圖9 泰州市公共自行車系統(tǒng)

圖10 泰州市共享單車系統(tǒng)

4 結(jié)束語

作為緩解停車供需矛盾的臨時性措施，路內(nèi)停車的管理應(yīng)得到更多的重視.對于中小城市而言，從短期的視角而言，應(yīng)從對路內(nèi)違法停車行為的治理和提高路內(nèi)停車泊位的周轉(zhuǎn)使用率入手，充分實現(xiàn)其價值；從長期角度而言，應(yīng)明確其功能定位，在加大配建停車與公共停車建設(shè)的同時，逐步建立退出機制，將道路的使用權(quán)還于非機動車與行人，避免其對道路交通能力和交通安全的負面影響.