加強(qiáng)人大對治水工作監(jiān)督的實踐與思考
——以深圳人大推進(jìn)水污染治理工作為例

文 王培軍 張志遠(yuǎn)

“十三五”時期，深圳市委市政府把水污染治理作為重要的政治任務(wù)、最大的民生工程，舉全市之力，超常規(guī)推進(jìn)水污染治理攻堅戰(zhàn)。2019年，深圳在全國率先實現(xiàn)全市域消除黑臭水體，被國務(wù)院評為全國重點流域水環(huán)境改善最明顯的十個城市之一。2020年，深圳成為首個獲評“國家生態(tài)文明建設(shè)示范市”的副省級城市，水環(huán)境實現(xiàn)歷史性、根本性、整體性好轉(zhuǎn)。為促進(jìn)打好治水攻堅戰(zhàn)，深圳市人大常委會深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真貫徹實施監(jiān)督法，綜合運用多種監(jiān)督形式加強(qiáng)對治水工作的監(jiān)督，為促進(jìn)治水攻堅戰(zhàn)任務(wù)的順利完成作出了積極貢獻(xiàn)。但監(jiān)督工作中也存在監(jiān)督剛性不足、各級人大聯(lián)動不緊密和專業(yè)化能力不強(qiáng)等問題。筆者通過梳理總結(jié)人大對治水工作的監(jiān)督實踐，對新形勢下如何完善人大監(jiān)督工作做簡要的分析和探討。

對治水工作監(jiān)督的實踐探索

履行法定監(jiān)督職責(zé)，壓實“法治”責(zé)任。深圳市人大常委會緊緊圍繞市委治水工作部署，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，不斷提升治水工作法治化水平。一是依法打出監(jiān)督組合拳。綜合采用執(zhí)法檢查、專題詢問、聽取專項工作報告并進(jìn)行滿意度測評等方式進(jìn)行監(jiān)督。近五年來，開展水污染防治執(zhí)法檢查2次，專題調(diào)研3項，專題詢問1次，代表視察8次，調(diào)研活動10余次。二是加強(qiáng)治水工作成效監(jiān)督。2020年底專門聽取《深圳市人民政府關(guān)于水污染防治和實施三年行動計劃進(jìn)展情況的專項工作報告》，全面系統(tǒng)監(jiān)督水污染治理成效。并召開部門預(yù)算評估會，對治水工作經(jīng)費按照量化指標(biāo)進(jìn)行評估，促進(jìn)提升治水經(jīng)費使用效率。三是以立法破解監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題。出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)排水條例》，推行“排水戶分類管理 ”“排水管理進(jìn)小區(qū)”，保障排水安全。同時在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》等立法過程中加強(qiáng)水污染治理監(jiān)督，促進(jìn)治水立法與監(jiān)督深度融合。四是行使重大事項決定權(quán)。出臺《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的決定》，明確治水工作目標(biāo)任務(wù)、重點舉措和完成期限，并組織專項視察、召開座談會聽取各相關(guān)單位關(guān)于實施該決定的情況，進(jìn)一步督促落實。

加強(qiáng)各級人大聯(lián)動，構(gòu)建“共治”格局。為加強(qiáng)茅洲河這一跨界流域治理，深圳市人大常委會加強(qiáng)各級聯(lián)動，努力構(gòu)建“共治”格局。一是落實廣東省四級人大聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制。按照省人大統(tǒng)一部署，認(rèn)真組織代表和政府工作人員參加跨界河流治理聯(lián)動監(jiān)督座談會，深入實地調(diào)研，并主動聯(lián)系東莞市人大，及時通報信息、商討對策、共同解決。二是充分調(diào)動基層人大治水監(jiān)督積極性。市人大主動赴寶安區(qū)、光明區(qū)人大研究上下級人大聯(lián)動監(jiān)督茅洲河污染整治工作，壓實區(qū)人大監(jiān)督責(zé)任。三是以小切口解決大問題。選擇環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為聯(lián)動監(jiān)督的切入口，區(qū)人大充分發(fā)揮屬地優(yōu)勢，緊盯工程建設(shè)進(jìn)度、水質(zhì)達(dá)標(biāo)及變化情況，發(fā)現(xiàn)問題第一時間提出監(jiān)督意見，推動解決。

支持“民間河長”履職，形成“民治”合力。為推動河流污染治理，深圳市環(huán)保志愿者組織發(fā)起建立“深圳民間河長”隊伍。市人大常委會大力支持“民間河長”履職，形成“民治”合力。一是充分發(fā)揮市人大代表的骨干帶動作用。積極發(fā)動人大代表加入“民間河長”隊伍，該組織已經(jīng)培養(yǎng)6批共143位“深圳民間河長”，巡護(hù)足跡遍布深圳市250多條河流、50余個水源保護(hù)區(qū)，直接參與者超過2 900人次。二是協(xié)調(diào)政府部門加快解決“民間河長”反映的問題。33名市人大代表同政協(xié)委員一起，成立治水監(jiān)督工作群，及時將“民間河長”反饋的問題轉(zhuǎn)交政府相關(guān)部門處理。三是積極搭建“民間河長”履職平臺。市人大常委會專門組織召開座談會，聽取“民間河長”工作過程中的困難與問題，搭建“民間河長”與官方河長互動的溝通平臺。

引入專業(yè)力量輔助，提高“智治”水平。為加強(qiáng)治水監(jiān)督專業(yè)力量，市人大常委會注重引入第三方專業(yè)力量協(xié)助做好監(jiān)督。一是委托專業(yè)第三方開展水質(zhì)監(jiān)測。按照省人大常委會的工作部署，委托第三方對連續(xù)整治多年的茅洲河水環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測評估，深入掌握治水工作成效，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威性和科學(xué)性。二是委托專業(yè)第三方開展水污染攻堅戰(zhàn)專題調(diào)研。委托專業(yè)第三方對水污染治理的基本情況進(jìn)行梳理，提出了一個組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)到底、一張治污藍(lán)圖實施到底、一份專項投入支撐到底、一個長效模式管控到底四大建議。三是委托專業(yè)第三方開展海洋生態(tài)保護(hù)專題調(diào)研。委托專業(yè)第三方圍繞建設(shè)海洋強(qiáng)國的重大戰(zhàn)略部署，探討如何推動陸海統(tǒng)籌、踐行海洋生態(tài)文明理念、提升海域開發(fā)利用水平等，為海洋生態(tài)保護(hù)和合理開發(fā)利用提供高質(zhì)量的調(diào)研報告。

民治監(jiān)督規(guī)范性不足?！懊耖g河長”發(fā)現(xiàn)的一些小問題未納入代表建議或議案的，不能快速有效解決。反映問題的受理率還不高，一些非普遍性的個別問題不能引起重視。

智治監(jiān)督廣泛性不足。一是已有的專業(yè)力量不能廣泛調(diào)用。一些代表和委員參加監(jiān)督活動有限、聯(lián)系不夠緊密。二是委托專業(yè)第三方協(xié)助監(jiān)督應(yīng)用范圍還不夠廣泛。目前只是在水污染監(jiān)測和評估、專業(yè)領(lǐng)域調(diào)研等領(lǐng)域引入專業(yè)力量。

治水工作監(jiān)督不足的原因分析

治水工作監(jiān)督存在的不足

法治監(jiān)督剛性不足。一是不同監(jiān)督形式之間沒有系統(tǒng)配合，如沒有將水污染防治法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題作為聽取和審議專項工作報告的議題，未通過持續(xù)監(jiān)督增強(qiáng)監(jiān)督剛性。二是沒有采用質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段。局限于聽取和審議專項工作報告、詢問和代表視察等較為柔和的監(jiān)督形式。

共治監(jiān)督粘性不足。一是沒有建立密切聯(lián)系機(jī)制，未建立定期召開聯(lián)席會議、信息報送等溝通機(jī)制。二是基層人大沒有形成聯(lián)動監(jiān)督的思想自覺和行為自覺，主動溝通的意識不強(qiáng)。

法律法規(guī)不夠完善?，F(xiàn)行的監(jiān)督法在實踐中，并沒有使人大監(jiān)督這種“最高層次”的監(jiān)督執(zhí)行到位，法律原則性規(guī)定多，結(jié)構(gòu)不盡合理，可操作性不強(qiáng)，行使監(jiān)督權(quán)的形式、途徑和程序等還需要進(jìn)一步完善。如監(jiān)督法沒有明確質(zhì)詢案提交及答復(fù)的期限，也沒有規(guī)定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意情形下有何種法律責(zé)任。導(dǎo)致我們在治水監(jiān)督工作中不愿意選擇質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等剛性監(jiān)督手段。

市區(qū)人大代表聯(lián)動視察雨污分流基礎(chǔ)設(shè)施

聯(lián)動監(jiān)督不夠密切。一是未雙向發(fā)力聯(lián)動監(jiān)督。由于沒有定期協(xié)商溝通、固化工作機(jī)制，導(dǎo)致聯(lián)動很大程度上是上級主動、下級被動，上級不動、下級也不動等不緊密的現(xiàn)象。二是未同頻共振開展監(jiān)督。上級人大治水監(jiān)督的重點和下級人大治水監(jiān)督的重點不一致，導(dǎo)致下級人大對上級人大的監(jiān)督重點研究不深，不能高質(zhì)量開展聯(lián)動對話，影響了聯(lián)動監(jiān)督效果。

民治監(jiān)督缺乏支撐。目前，“民間河長”發(fā)現(xiàn)問題、解決問題及隊伍建設(shè)等方面尚未建立完整的工作機(jī)制?！懊耖g河長”監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題后市人大如何協(xié)調(diào)處理，對發(fā)現(xiàn)問題如何分類分級明確辦理時限，對于納入人大建議和議案的標(biāo)準(zhǔn)等等尚無明確規(guī)定。導(dǎo)致一些小問題沒有引起重視、未能及時解決，也在一定程度上挫傷了“民間河長”的積極性?！懊耖g河長”可以說是公眾監(jiān)督的一種形式，如何與人大監(jiān)督進(jìn)行銜接配合，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的效應(yīng)需要進(jìn)一步完善配套制度。

智治監(jiān)督不夠深入。一是對人大本身已有的專業(yè)力量的監(jiān)督工作培訓(xùn)不夠?，F(xiàn)有工作力量中有相當(dāng)一部分具有專業(yè)理論研究水平和實操經(jīng)驗的人大代表和工委委員，但是監(jiān)督工作培訓(xùn)不夠，導(dǎo)致專業(yè)能力較強(qiáng)但監(jiān)督能力不強(qiáng)，調(diào)研視察存在淺視而不能深察的情況。二是對采取委托專業(yè)第三方協(xié)助監(jiān)督這種做法還沒形成普遍共識。雖然目前全國及地方人大在監(jiān)督工作中引入了“第三方”，但數(shù)量較少且對這項工作的認(rèn)識仍存在一定差異，對其普遍適應(yīng)性乃至合法性有所爭議，這項工作在人大系統(tǒng)仍屬于探索起步階段。

完善人大對治水工作監(jiān)督的建議

堅持目標(biāo)導(dǎo)向。深圳市第七次黨代會明確要求，要推動治水從鞏固治污成果轉(zhuǎn)向全面提質(zhì)，主要河流水質(zhì)達(dá)到地表水Ⅳ類以上。為促進(jìn)市委治水目標(biāo)任務(wù)的順利完成，市人大常委會在治水監(jiān)督方面需要新的擔(dān)當(dāng)和作為。一要提高政治站位。各級人大要把推動打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)作為增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”的政治要求和具體行動。要深刻認(rèn)識減污降碳的協(xié)同效應(yīng)，將治水監(jiān)督作為促進(jìn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”戰(zhàn)略部署的重要舉措。二要深入依法監(jiān)督。要把監(jiān)督法、環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)、上級人大決議決定和意圖轉(zhuǎn)換為依法監(jiān)督本級政府的動力，市、區(qū)兩級相互配合、依法監(jiān)督，不越線、不逾矩。三要完善治水立法。對已列入今年立法計劃的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，要加快修改審議；同時其他相關(guān)立法工作，亦要抓緊草擬，加快形成完備的地方涉水法規(guī)體系。

堅持聯(lián)動監(jiān)督。按照我國人大制度的體制設(shè)計，上下級人大首先有法律上的監(jiān)督關(guān)系，即地方各級人大都必須保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大的決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。其次是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，為保證下級人大準(zhǔn)確地執(zhí)行法律和本級人大的決議決定，上級人大必須為其提供有關(guān)實施法律和決議決定方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助。再次是工作上的聯(lián)系關(guān)系，如上級人大常委會邀請下級人大常委會負(fù)責(zé)人列席會議、委托下級人大常委會組織本級人大代表視察或者進(jìn)行專題調(diào)查等。針對目前聯(lián)動監(jiān)督存在的問題，一是要主動聯(lián)系上級。協(xié)助全國人大、省人大常委會來深圳開展水污染防治專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動，落實整改環(huán)保督察和全國人大、省人大反饋水污染防治有關(guān)問題。二是要緊密聯(lián)系同級。加強(qiáng)與其他地市人大聯(lián)系，協(xié)同治理跨區(qū)域河流治理。發(fā)揮代表聯(lián)動監(jiān)督作用。將治水作為各地區(qū)代表年度集中視察、調(diào)研的必選動作，廣泛動員跨地市人大代表參與治水調(diào)研、視察、暗訪等活動。三要發(fā)動聯(lián)系下級。建立市、區(qū)人大常委會治水監(jiān)督工作聯(lián)席會議機(jī)制，定期總結(jié)部署監(jiān)督工作。市人大常委會每年選取2-3個專題開展協(xié)同監(jiān)督，促進(jìn)形成治水合力。推動基層人大由“被聯(lián)動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?lián)動”，切實做到聯(lián)得上、動起來、出實效，形成聯(lián)動監(jiān)督正循環(huán)。

堅持依靠人民。環(huán)境保護(hù)法第九條規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！彼廴痉乐畏ǖ谑粭l規(guī)定“任何單位和個人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉?？h級以上人民政府及其有關(guān)主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵?！边@些規(guī)定為我們緊緊依靠人民、發(fā)動“民間河長”、共同做好治水監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)、指明了工作方向。下一步治水工作要向更高質(zhì)量邁進(jìn)，治水監(jiān)督則要更多地讓人民群眾感受到治水的成效，從而支持治水、參與治水，形成全民推動治水的良好氛圍。一要將代表監(jiān)督與“民間河長”監(jiān)督深度融合。充分發(fā)揮各級人大代表的主體作用，動員代表參加“民間河長”巡河活動，發(fā)揮代表履職作用，既可以聽民意、集民智、聚民心，又能拓展延伸人大監(jiān)督觸角，增強(qiáng)常規(guī)監(jiān)督廣度和深度。二是要深化“民間河長”的宣傳隊和播種機(jī)作用。大力開展水污染防治法等生態(tài)環(huán)保法律的宣傳教育，引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾增強(qiáng)法治意識、生態(tài)意識和環(huán)保意識，在全社會大力推行綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的生產(chǎn)生活方式，讓守護(hù)清水綠岸的種子在人民內(nèi)心扎根。三是要提高問題處理信息化水平。將“智慧人大”與監(jiān)督治水相結(jié)合。推動設(shè)立河長APP，推行智慧治水。依托微信公眾號代表監(jiān)督模塊、部分重點流域河長微信工作群，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”“掌上監(jiān)督”，對河湖長制實施、河涌治理、議案辦理等實現(xiàn)全流程、可追溯的動態(tài)化、智慧化監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。

堅持專業(yè)監(jiān)督。目前，人大引入第三方開展相關(guān)工作主要集中在立法領(lǐng)域，在監(jiān)督工作方面的實踐比較少。從實踐情況來看，在監(jiān)督工作領(lǐng)域委托第三方開展相關(guān)工作，能夠充分發(fā)揮社會力量在監(jiān)督工作中的積極作用，讓常委會組成人員在審議相關(guān)工作時對整體情況有更準(zhǔn)確的把握，有理有據(jù)提出意見。從長遠(yuǎn)來看，人大的監(jiān)督任務(wù)越來越重，特別是治水監(jiān)督專業(yè)性要求越來越高，借助第三方機(jī)構(gòu)參與各級人大及其常委會的監(jiān)督工作將會是一種趨勢。因此，各級人大要做好廣泛開展委托第三方輔助專業(yè)監(jiān)督的準(zhǔn)備，不斷提升監(jiān)督專業(yè)化水平。一是要依托自身專業(yè)素質(zhì)的提升。一方面要加強(qiáng)專業(yè)知識、專業(yè)能力的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷豐富人大機(jī)關(guān)干部的專業(yè)知識，通過不斷累積，增長知識才干，逐步使“外行”變成“內(nèi)行”。要結(jié)合治水工作實際，調(diào)整選配一批熟悉治水法律政策的干部，通過專題視察、專項調(diào)研、執(zhí)法檢查，全面提高人大治水監(jiān)督的專業(yè)化水平。二是要依托代表專業(yè)小組的協(xié)作。代表專業(yè)小組的代表都是各行各業(yè)的專業(yè)人才，能為人大常委會依法審議專項議題、作出決議決定提供專業(yè)性的參考意見和建議。能根據(jù)自身專業(yè)特點，更有效地把群眾的意見和要求，特別是群眾迫切需要解決的問題，通過專業(yè)的方式反映出來，所提意見建議往往為政府辦理議案建議提供可行性參考。三是要依托專家?guī)斓膸椭С?。各級人大常委會可以本著代表性、專業(yè)性等原則，選擇有豐富工作經(jīng)驗、在環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)域有一定影響力、愿意從事人大咨詢工作的人才，建立咨詢專家?guī)?，借助專業(yè)的人才和力量來彌補(bǔ)人大監(jiān)督的“短板”，這樣既可以解決人大人員少、業(yè)務(wù)知識不專的問題，又能強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，使人大監(jiān)督真正向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。四是要依托重點難點問題的切實解決。要通過監(jiān)督切實解決目前深圳市涉水污染源管控難度大，治水基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備“重建設(shè)、輕運維”，河流生態(tài)化治理存在短板等難點問題。切實以解決問題提升專業(yè)監(jiān)督能力，以治水成效贏得群眾支持，以長效機(jī)制鞏固監(jiān)督效果，真正在治水監(jiān)督上出實招、解難題、見實效，永葆人大監(jiān)督的生機(jī)與活力?！?/p>