對(duì)地方政府債務(wù)問題的思考

張紀(jì)東

（南京哇發(fā)企業(yè)管理有限公司，江蘇 南京 210000）

引言

近年來，地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為社會(huì)各界共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題。黨的十九大指出，為決勝全面建成小康社會(huì)，要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧和污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。作為公共投資增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿υ慈胤秸畟鶆?wù)在彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了不可或缺的積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張所帶來的杠桿風(fēng)險(xiǎn)日漸凸顯。在由政府、微觀企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三者構(gòu)成的資金供求關(guān)系中，地方政府債務(wù)融資需求的擴(kuò)大很可能會(huì)擠占微觀企業(yè)的信貸資源，而政府優(yōu)先進(jìn)入資本市場(chǎng)融資也會(huì)干預(yù)市場(chǎng)對(duì)信貸資源的配置。政府債務(wù)規(guī)模對(duì)企業(yè)信貸資金的擠占效應(yīng)所引致的融資約束，會(huì)對(duì)企業(yè)的投融資決策和研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生不可規(guī)避的影響，這二者又是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要影響因素，為此，本文對(duì)地方政府債務(wù)做了梳理及思考，提出相對(duì)應(yīng)的措施，供參考。

一、地方政府債務(wù)的相關(guān)概述

（一）地方政府債務(wù)定義

地方政府債務(wù)是指各級(jí)地方政府作為債務(wù)人，根據(jù)協(xié)議、合同、法律規(guī)定應(yīng)向債權(quán)人支付的債務(wù)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)主要包括?。ɑ蚴〖?jí)政府）、地（或地級(jí)市）、縣（或縣級(jí)市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府負(fù)債。

（二）地方政府債務(wù)的分類

（1）按照債務(wù)類別，可分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)和或有債務(wù)。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)均為政府必須償還的債務(wù)，屬于“一類債務(wù)”，二者可從債務(wù)項(xiàng)目主體、還款資金來源、管理體系上進(jìn)行區(qū)別（見表1）?；蛴袀鶆?wù)是地方政府因擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任而可能負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)，屬于“二類債務(wù)”，具有規(guī)模大、分布廣、涉及面多等特點(diǎn)。（2）按資金用途，可分為新增債務(wù)、置換債務(wù)和再融資債務(wù)。新增債務(wù)為新舉借的債務(wù)，而置換債務(wù)和再融資債務(wù)本質(zhì)上均為借新還舊，區(qū)別在于置換債務(wù)主要用于或有債務(wù)或未到期的非債券形式的債務(wù)（如銀行貸款），而再融資債務(wù)主要用于置換以債券形式存在的債務(wù)。（3）按表現(xiàn)形式，可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是以債券和非債券形式存在的法定政府債務(wù)，以及原有融資平臺(tái)債務(wù)中明確規(guī)定由地方政府償還的債務(wù)。隱性債務(wù)是法定政府債務(wù)之外、未納入地方政府限額管理但實(shí)際上仍由地方政府承擔(dān)的表外債務(wù)，其形成原因主要是由于地方政府部門通過非金融類國(guó)企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、融資平臺(tái)等違規(guī)舉債或提供擔(dān)保，常見的表現(xiàn)形式有明股實(shí)債、購(gòu)買服務(wù)、抽屜協(xié)議、保證回購(gòu)等。

（三）政府債務(wù)規(guī)模的變化

2009 年全國(guó)地方設(shè)立投融資平臺(tái)公司8221 家，其中縣級(jí)平臺(tái)4907 家，占平臺(tái)總量的60%。2010 年全國(guó)平臺(tái)公司超過1 萬(wàn)家，比2009 年增長(zhǎng)22%，其中縣級(jí)平臺(tái)超過7000 家，平臺(tái)規(guī)模占比比2009 年提高10%；平臺(tái)公司貸款余額占同期銀行一般貸款余額接近30%，地方政府平臺(tái)公司發(fā)展進(jìn)入鼎盛時(shí)期，同時(shí)債務(wù)率和風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)快速攀升，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入人們視野，引起國(guó)家高度關(guān)注。2009 年，中央每年代地方發(fā)行政府債券2000 億元，開啟了真正意義上的地方債務(wù)先河。2011年國(guó)家允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市4 個(gè)少數(shù)發(fā)達(dá)省市進(jìn)行自行發(fā)債試點(diǎn)，2013 年試點(diǎn)向江蘇省、山東省2 個(gè)發(fā)達(dá)省份擴(kuò)維，2014 年自發(fā)行試點(diǎn)增加北京市、青島市、寧夏、江西省4 個(gè)省市，2015 年新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府發(fā)行債券和赤字合法化，地方政府新增債務(wù)額度快速增長(zhǎng)，到2020 年我國(guó)當(dāng)年新增地方政府債券發(fā)行限額大幅度增長(zhǎng)再創(chuàng)歷史新高，在短短12 年里比2009 年增長(zhǎng)22.7 倍，遠(yuǎn)超同期GDP 增速22.6 倍，成為我國(guó)保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。

圖1 地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模

隨著地方政府債券發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，債券發(fā)行期限也在不斷延長(zhǎng)。2009 年試點(diǎn)省市債券全部為3 年期，2010 年增加5 年期品種，2012 年增加7 年期品種，2014 年增加10 年期品種，2015 年10 年期長(zhǎng)期債券品種在全國(guó)鋪開，2018 年增加2 年、15 年、20 年期品種，2019 年增加30 年期品種且占比迅速擴(kuò)大。以上數(shù)據(jù)均為我國(guó)地方政府顯性債務(wù)，隱性債務(wù)規(guī)模雖做了統(tǒng)計(jì)但始終未對(duì)外公開，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)推斷看，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模應(yīng)在顯性債券之上，還有進(jìn)一步增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、造成地方政府債務(wù)問題的原因分析

（一）財(cái)政體制因素

表現(xiàn)在財(cái)政權(quán)力與行政權(quán)力分配不合理。1994 年實(shí)施分稅制改革后，地方政府收入少，被指派的任務(wù)卻又多又重，這成為地方政府負(fù)債累累的一個(gè)重要原因。分稅制改革在增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力的同時(shí)，導(dǎo)致財(cái)政權(quán)力向上轉(zhuǎn)移，行政權(quán)力向下轉(zhuǎn)移，地方政府為了完成行政任務(wù)，承擔(dān)的財(cái)政壓力越來越大，舉債規(guī)模也越來越大。并且，當(dāng)時(shí)我們國(guó)家正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，地方政府不僅需要考慮自身財(cái)政，同時(shí)還要承擔(dān)我國(guó)資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變過程中的費(fèi)用。

（二）法律制度的不健全

由于地方融資平臺(tái)公司是獨(dú)立且自主的企業(yè)法人，其債務(wù)融資與財(cái)務(wù)運(yùn)作等不屬于地方人民代表大會(huì)預(yù)算審查的范圍，因此地方政府可以利用地方融平臺(tái)融資獲得資金，而且不受地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督與約束。

（三）增加政府債務(wù)所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目投入產(chǎn)出不匹配

我國(guó)的城市化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入新階段，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及公用事業(yè)的需求迅速擴(kuò)大，政府需要進(jìn)行大規(guī)模的投資。但是絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目除了具備一般項(xiàng)目的特征外還具備投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收期長(zhǎng)、收益率低的特征。過度建設(shè)可能會(huì)導(dǎo)致地方資金流動(dòng)不暢，也有進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政缺口的可能性。

三、建議

（一）建立強(qiáng)化的資本預(yù)算約束機(jī)制

幾乎所有的地方政府都具有突破預(yù)算限制，進(jìn)而擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的強(qiáng)烈沖動(dòng)。不少地方政府在把大量資金長(zhǎng)期投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的同時(shí)，忽略了基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及生態(tài)環(huán)境等方面的投資需求。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃需要審慎的制度規(guī)劃，應(yīng)建立強(qiáng)有力的投資預(yù)算約束機(jī)制。

（二）增強(qiáng)地方防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力，規(guī)范地方發(fā)債行為

一方面，為了防范化解風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)相一致，明確權(quán)限，嚴(yán)禁政府出具任何形式的擔(dān)保，同時(shí)中央與地方之間應(yīng)法治化防范化解風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制；另一方面，應(yīng)通過地方治理，促使地方事務(wù)真正實(shí)現(xiàn)第三方參與，緩解地方財(cái)政壓力，解決地方公共物品供給，根除隱性債務(wù)問題；明確地方治理中各方的權(quán)責(zé)，法定化政府與其他主體參與范圍、權(quán)利義務(wù)，有效控制地方支出的任意性。

要通過法治化保障地方發(fā)債制度得以推行。一方面，應(yīng)實(shí)行地方政府債務(wù)約束機(jī)制，將地方發(fā)債和具體支出項(xiàng)目與償債財(cái)源掛鉤、經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)政收入相分離，從而增強(qiáng)對(duì)地方發(fā)債權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范。另一方面，應(yīng)促使地方發(fā)債權(quán)力運(yùn)行法治化，強(qiáng)化公民監(jiān)督和中央、各地方人大的雙重約束地方發(fā)債行為能力，有效地促進(jìn)外在監(jiān)督，強(qiáng)化投資者監(jiān)督，增強(qiáng)地方發(fā)債公司的控制。

（三）加強(qiáng)稅務(wù)制度改革

政府部門根據(jù)稅收的實(shí)際情況，結(jié)合實(shí)際需要進(jìn)行征收，并將其應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)人民的生活水平和質(zhì)量有幫助。新形勢(shì)下，稅務(wù)部門需要加強(qiáng)財(cái)稅改革，更加注重稅制的公平與平衡。在改革實(shí)踐中，可以不斷降低生活必需品稅，適當(dāng)提高享受產(chǎn)品稅；同時(shí)，可適當(dāng)降低科技產(chǎn)品，新產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品的稅收，適當(dāng)提高成熟工業(yè)產(chǎn)品的稅收。

（四）強(qiáng)化協(xié)同審計(jì)機(jī)制，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)

現(xiàn)階段，地方政府債務(wù)主體多元，各監(jiān)管部門權(quán)力分散，地方政府債務(wù)審計(jì)工作要求不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)、相關(guān)審計(jì)人員充分利用相關(guān)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)，整合審計(jì)資源，以此抵御債務(wù)多元風(fēng)險(xiǎn)。明確債務(wù)審計(jì)主體，加強(qiáng)對(duì)中央政府、地方政府、地方融資平臺(tái)以及金融機(jī)構(gòu)等債務(wù)主體的審查。優(yōu)化地方政府“政績(jī)觀”，積極推進(jìn)地方融資平臺(tái)定位轉(zhuǎn)型，避免經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，資金鏈趨緊，政府無(wú)奈采取“借新還舊”、“兜底”等措施，從源頭上抑制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。

（五）開源節(jié)流，籌集償債資金

第一，對(duì)某地政府部門的財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌，改良與優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，在政府日常工作之中提升債務(wù)化解工作的重要性，特別是化解其中的零星債務(wù)。第二，對(duì)部分效率相對(duì)較低的非經(jīng)營(yíng)性限制資產(chǎn)進(jìn)行處理。對(duì)部分年久失修或利用效率低下的資源進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)讓操作，對(duì)部分可以產(chǎn)生現(xiàn)金流，但不一定必須要由政府運(yùn)營(yíng)管理或不直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在合理確定其折舊年限和折舊率的基礎(chǔ)上進(jìn)行變賣等。第三，對(duì)公益性資產(chǎn)的內(nèi)在價(jià)值進(jìn)行深入挖掘，針對(duì)部分現(xiàn)金流意義不大的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，增加資金方面的投入以此來讓其附加價(jià)值得到有效的開發(fā)，增強(qiáng)項(xiàng)目盈利水平，從而全面保障政府部門財(cái)務(wù)資金的償還，最大化地降低政府部門的沉重財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。例如加強(qiáng)某地的旅游資源利用與資金投入，在全面考察市場(chǎng)具體需求的前提之下，針對(duì)區(qū)域內(nèi)自然景觀發(fā)展現(xiàn)狀來進(jìn)行全方位整治和管理，開發(fā)出更為優(yōu)質(zhì)的旅游路線，加大旅游業(yè)在省內(nèi)、國(guó)內(nèi)以及國(guó)外的宣傳力度，提升知名度，獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，以此來完成短期內(nèi)對(duì)地方政府部門隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效化解。

結(jié)束語(yǔ)

地方政府債務(wù)在彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大、償債壓力的增加以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集聚，對(duì)微觀企業(yè)的投融資和技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生了無(wú)法規(guī)避的影響。我們要謹(jǐn)防風(fēng)險(xiǎn)沖擊轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)；面對(duì)或有的、持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)隱患，地方政府可以預(yù)期相關(guān)事項(xiàng)的變化情況，提前安排財(cái)政應(yīng)對(duì)策略。