法治視域下高等教育治理政策化的成因與規(guī)制

劉慶斌

（浙江外國語學(xué)院 教育治理研究中心，浙江 杭州310023）

高校環(huán)境下的治理工作既是維持高校各項(xiàng)教育教學(xué)工作正常進(jìn)行的重要?jiǎng)恿?，也是及時(shí)發(fā)現(xiàn)高校教育中存在的問題，并為治理工作的開展指明方向的必要途徑。政策化作為高校治理工作中體現(xiàn)出來的一個(gè)典型問題，需要基于成因分析采取有效的措施進(jìn)行規(guī)制和優(yōu)化。

一、政策化問題的基本概念和表現(xiàn)

目前，高等教育方面的各項(xiàng)工作開展迎著法治化的大浪潮在進(jìn)行轉(zhuǎn)變和改進(jìn)。在法治視域下，高等院校的各項(xiàng)教育教學(xué)工作不僅要遵循專業(yè)教育的規(guī)范和要求，更要保證各項(xiàng)工作的開展符合法治化的基本邏輯。從外部環(huán)境因素的角度上來講，要求對(duì)高校教育工作進(jìn)行干預(yù)的主體都要嚴(yán)格遵循法治的基本框架。這個(gè)基本框架相對(duì)固定且要求非常嚴(yán)格，導(dǎo)致了高校治理在遵循政策要求的過程中由于對(duì)政策的遵循力度過高而出現(xiàn)政策化的問題。具體表現(xiàn)為從事高校教育治理工作的相關(guān)工作人員在工作過程中過于依賴相關(guān)的政策要求，缺乏結(jié)合本校實(shí)際的變通和對(duì)于高校治理政策的靈活應(yīng)用。觀察和分析這種現(xiàn)象所造成的負(fù)面影響，可知高校治理工作的開展中由于對(duì)于政策要求過度追求和依賴，出現(xiàn)了政策化的問題［1］。這不僅不利于高校治理工作在符合本校實(shí)際的狀態(tài)下開展，更容易使高校治理工作的開展遇到治理框架過于固定，缺乏創(chuàng)新和完善動(dòng)力等問題，這也從側(cè)面反映出了高校治理工作需要解決政策化問題的重要性。

二、政策化問題的成因分析

（一）客觀發(fā)展環(huán)境和要求因素

從根本性的影響因素角度分析，高等教育治理工作中的政策化問題與宏觀上推進(jìn)法治建設(shè)有非常密切的聯(lián)系，法治的國家治理方式對(duì)國家和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面都產(chǎn)生了非常重要的影響。而具體來說，法治建設(shè)工作的開展落實(shí)到高校教育治理工作的具體維度上，需要通過多種不同類型的制度和政策作為基礎(chǔ)依據(jù)和支撐［2］。當(dāng)各個(gè)維度的政策和制度在內(nèi)容的復(fù)雜化程度上有所提升，政策和制度本身發(fā)揮的主導(dǎo)性作用就會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，如不及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和控制，就會(huì)為政策化問題埋下隱患。

（二）法律體系建設(shè)狀態(tài)因素

在我國的宏觀法律體系中，真正涉及高等教育內(nèi)容的法律類別主要是《職業(yè)教育法》《教師法》《高等教育法》。從總體數(shù)量來看，專用于高等教育的法律條文在總量和法律條文規(guī)范的細(xì)節(jié)性和針對(duì)性上都存在不足。這主要是由于改革開放初期我國社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的重點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，針對(duì)教育領(lǐng)域的立法進(jìn)程處在相對(duì)滯后的狀態(tài)下。

（三）高等教育的內(nèi)容因素影響

高等教育的內(nèi)容和要求重點(diǎn)集中在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域的各項(xiàng)工作開展所產(chǎn)生的影響具有宏觀性和廣泛性的特征。法律的頒布和執(zhí)行存在一定的困難，這就需要從國家頂層設(shè)計(jì)上發(fā)揮對(duì)高校教育治理工作的宏觀調(diào)控作用。但同樣地，政策的相對(duì)固定性也會(huì)影響到高校治理的實(shí)際工作開展的靈活性，兩者之間存在的矛盾沖突就成了政策化問題出現(xiàn)的重要影響因素［2］。

（四）高校中問題暴露時(shí)機(jī)的影響

在高校教育治理工作開展的很長一段時(shí)期內(nèi)，高校治理隱藏著一些如高校自治、教師學(xué)術(shù)自由、大學(xué)生受教育權(quán)等多方面的問題，且沒有充分地顯現(xiàn)出來，而直到教育行政訴訟體系得到了全面的建設(shè)和完善，這些問題才逐步在高校教育自治工作的開展中得到體現(xiàn)。由于部分高校教育的管理者和決策者對(duì)于這些問題缺乏重視程度和處理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致政策化的問題更加明顯地暴露出來。大部分高校自治工作的開展都是依托于固定性較強(qiáng)的宏觀政策要求進(jìn)行的，由于兩者在實(shí)際應(yīng)用中的匹配性不足，不僅影響高校自治的效果，更會(huì)對(duì)高校教育自治工作開展中法律作用的發(fā)揮起到負(fù)面影響。

三、規(guī)制的基本方式探討

（一）法治的本質(zhì)是對(duì)規(guī)則的依托

從法治的基本形式上來看，法治實(shí)際上是從穩(wěn)定和完善兩方面入手進(jìn)行的，在維持穩(wěn)定、追求完善的原則下制定相應(yīng)的規(guī)則是法治工作開展的基本條件。從更加廣泛的角度上來講，法治具有促進(jìn)政策治理的作用。在具體的落實(shí)執(zhí)行中，要求立法機(jī)關(guān)通過立法形成權(quán)力，這實(shí)際上是對(duì)政策中不完善方面的一種補(bǔ)充。例如，一些高等教育促進(jìn)條例的頒布就充分體現(xiàn)了法律對(duì)政策的補(bǔ)充作用。

（二）法治的執(zhí)行完成了對(duì)治理主體的分配

通過法治的途徑，不同治理主體之間的權(quán)利和義務(wù)得到了明確而充分的分配，這種分配為進(jìn)一步規(guī)范要求的執(zhí)行提供了方向性的指導(dǎo)。從具體落實(shí)的角度上來講，這有利于為進(jìn)一步的行動(dòng)提供科學(xué)合理的指導(dǎo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度上來講，明確目標(biāo)和方向的行動(dòng)會(huì)很大程度上節(jié)約政治治理環(huán)節(jié)的交易成本［3］?；貧w到高等教育工作的開展角度上來講，不同的高?；趯W(xué)校治理所制定的具有一定個(gè)性化特征的章程和規(guī)范，都是為高校治理工作提供服務(wù)的一種典型制度。而這一制度在高校領(lǐng)域內(nèi)的長期作用則進(jìn)一步激發(fā)了教育部推進(jìn)實(shí)施《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的進(jìn)程。這是高校法人制度建設(shè)更進(jìn)一步的典型體現(xiàn)。

（三）司法環(huán)節(jié)可補(bǔ)充發(fā)揮政策的指導(dǎo)和治理作用

司法環(huán)節(jié)對(duì)于高校治理政策的補(bǔ)充作用主要體現(xiàn)在教育行政訴訟維度，隨著《行政訴訟法》的優(yōu)化和改革，高校治理過程中的一些問題也可以通過行政訴訟的渠道得到調(diào)解并最終解決，這促進(jìn)了高校治理工作向更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆较虬l(fā)展，且司法的政治約束力更為突出，所能取得的治理效果也會(huì)相對(duì)更為突出。

四、高校治理政策化問題優(yōu)化轉(zhuǎn)變的有效路徑

（一）從立法層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

立法是法治化治理和建設(shè)的基礎(chǔ)條件。立法部門應(yīng)當(dāng)以高校教育和學(xué)校治理為切入點(diǎn)加大立法的頂層設(shè)計(jì)力度。從高校教育的實(shí)際出發(fā)，由于其所涉及內(nèi)容的豐富性以及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，若單靠行政管理和行政部門的規(guī)章制度對(duì)高校治理進(jìn)行約束和規(guī)范，會(huì)存在缺乏全面性的問題。因此，需要從頂層結(jié)構(gòu)，即立法的角度入手，通過機(jī)構(gòu)改革以及互動(dòng)機(jī)制的建立為教育維度的立法工作掃清障礙，推動(dòng)立法工作的進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)行［4］。從現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行分析，在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的落實(shí)執(zhí)行環(huán)節(jié)中，專門組建了教育領(lǐng)導(dǎo)小組，這是推動(dòng)高校教育治理工作開展立法的一個(gè)合理切入點(diǎn)。通過專項(xiàng)工作組的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，各種不同類型的高校教育立法問題可通過這一介質(zhì)進(jìn)行有效反映，立法部門則可以組織相應(yīng)的調(diào)研機(jī)構(gòu)開展進(jìn)一步的調(diào)研工作，這有利于推動(dòng)高校立法事宜的順利落實(shí)。

（二）從立法部門入手加強(qiáng)實(shí)踐力度

立法部門是法治化建設(shè)和治理工作開展的主要參與和落實(shí)部門。因此，其自身應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮工作中的主觀能動(dòng)性，在工作中及時(shí)總結(jié)問題，有效地完善和優(yōu)化路徑，并且將一些初步行之有效的政策加強(qiáng)重視與完善，盡早促進(jìn)其上升到法律維度上。這一方面能提升相關(guān)政策的約束力和規(guī)范性，另一方面也有利于彌補(bǔ)相關(guān)立法的空白區(qū)域［5］。為了確保政策向法律維度的上升和調(diào)整取得預(yù)期的效果，作為立法部門應(yīng)當(dāng)積極成立一個(gè)專門的立法研究委員會(huì)。結(jié)合高校治理工作中的實(shí)際問題進(jìn)行成因、影響因素以及解決策略的具體分析，為進(jìn)一步合理的立法制定一系列規(guī)則，結(jié)合立法要求的流程和核心要求分步推進(jìn)實(shí)施，最終完成立法任務(wù)。在具體的實(shí)踐中，要求立法部門在做前期的調(diào)查和分析的過程中要重視真實(shí)性與客觀性并重，確保切實(shí)結(jié)合現(xiàn)階段高校治理中存在的典型問題以尋找立法的合適切入點(diǎn)［6］。

（三）注重政策的審查工作

針對(duì)政策的審查工作，一方面是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)所制定的政策是否符合高校教育治理的基本要求；另一方面是為政策作用的發(fā)揮提供必要的支持。尤其是在教育政策內(nèi)部發(fā)生抵觸現(xiàn)象時(shí)，更應(yīng)當(dāng)利用司法審查手段將一部分缺乏適宜性或者存在不合理現(xiàn)象的政策進(jìn)行廢除。在具體的審查制度制定環(huán)節(jié)，一方面要結(jié)合我國高校治理的實(shí)際，另一方面也可以積極借鑒國外的司法審查機(jī)制建立經(jīng)驗(yàn)，力求通過合理篩選和分析充分發(fā)揮審查工作的作用。

五、結(jié)語

綜合分析可知，高等教育治理工作中，不僅高校方面要發(fā)揮主觀上的推動(dòng)作用，外部環(huán)境條件以及法治化建設(shè)的進(jìn)程也會(huì)對(duì)高等教育治理工作的開展造成一定的影響，為了取得更好的治理工作效果，需要分別通過宏觀政策調(diào)控、法律制度完善、審查制度實(shí)施為高校治理工作中問題的解決，為進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)制目標(biāo)的達(dá)成提供動(dòng)力。