完善行業(yè)監(jiān)管機制，提升安全監(jiān)管能力
——一個事故案例引發(fā)的思考

林 峰，施仲凱，孫 莉

（1.杭州市交通運輸管理服務中心，杭州 310002；2.浙江工業(yè)大學 化工學院安全工程系，杭州 310002）

0 引言

2019 年12 月16 日18 時22 分許，廣州增城區(qū)工業(yè)園內的廣州市南炬汽車用品實業(yè)有限公司發(fā)生大火（以下簡稱“南炬公司火災事故”），造成5 名員工受傷，過火面積3 619 m2，直接經濟損失約224.6 萬元。事故調查報告中有一個問題值得思考：2019 年，增城區(qū)中新鎮(zhèn)安監(jiān)中隊作為屬地政府監(jiān)管隊伍，共對南炬公司開展執(zhí)法檢查44 次，其中9 月至12 月開展了執(zhí)法檢查22 次，未見相關行政處罰記錄。從執(zhí)法文書顯示的檢查部位可見，檢查了廠區(qū)A1＃甲類車間、B1＃甲類倉庫、E2＃瓶庫、匯流排間、液化氣泵房及壓縮機房、液化石油氣（Liquefied Petroleum Gas，LPG）儲罐區(qū)、污水處理場地，但未對丙類倉庫等一般性生產儲存場所進行檢查，而其正是此次火災發(fā)生場所。

政府部門開展安全監(jiān)督檢查存在過于注重檢查頻次、隱患數量以及整改閉環(huán)率等書面數據等問題，忽視了企業(yè)整改過程的質量落實，完善監(jiān)管機制、提升安全監(jiān)管能力對行業(yè)監(jiān)管部門而言任重道遠［1-5］。筆者就從監(jiān)管角度分析行業(yè)目前存在的問題并提出對策。

1 以結果為導向的監(jiān)管機制存在的問題

1.1 認為完成規(guī)定檢查次數，留下檢查痕跡就是履職到位

政府部門規(guī)定了定期檢查的頻次，基層單位自我加壓甚至超額完成檢查頻次。重視檢查數量，忽視了檢查質量。檢查時多以查看臺賬為主，現場檢查被壓縮甚至取消。這種檢查方式導致其無法掌握企業(yè)班組管理及現場管理情況，將檢查變成走過場。另外，政府部門把檢查重點放在重點高危企業(yè)，檢查人力都投向這些企業(yè)，忽略了行業(yè)或轄區(qū)內非高危企業(yè)，導致這些傳統(tǒng)意義上的非高危企業(yè)成為檢查的盲區(qū)。

1.2 未將企業(yè)安全工作落實質量納入檢查范疇

執(zhí)法檢查重視結果，忽視整改過程中的細節(jié)。執(zhí)法人員通常認為企業(yè)標準化已達標、工作臺賬有記錄、制度預案有制訂就是管理到位，安評報告、設備檢測報告等含結論的報告結果成為部門執(zhí)法檢查的重要依據，忽視現場和設施設備的檢查，忽略企業(yè)對安全管理體系的持續(xù)改進。

1.3 執(zhí)法人員的業(yè)務能力亟待提高

執(zhí)法人員業(yè)務能力不足是影響安全監(jiān)管能力的重要瓶頸。督促企業(yè)落實標準化，卻不熟悉標準化的相關規(guī)范；指導企業(yè)完善應急預案，卻不了解預案的編制導則。近年來，政府部門購買安全生產服務（以下簡稱“第三方服務”）得到推廣應用，成為彌補政府部門專業(yè)力量不足，提升執(zhí)法檢查質量的有效手段，但也在一定程度上讓一些執(zhí)法人員產生了惰性和依賴性，執(zhí)法人員覺得沒空學或不需要學本該掌握的法規(guī)和標準規(guī)范。長此以往，檢查質量就很難有所提升。

1.4 企業(yè)“安全”就是應對政府部門檢查

日常檢查中，常有一些企業(yè)負責人對執(zhí)法人員說：“你們要我們怎么改，我們就怎么改。”看似態(tài)度積極，實質上反映出企業(yè)負責人對安全工作的定位存在嚴重認知問題。說起來重要，做起來次要，忙起來不要，只要把總結和臺賬準備好，檢查能通過就行。安全領導小組的建立、全員安全生產責任制落實、安全生產標準化達標、應急預案演練等工作都是以應付檢查和取證為目的，沒有真正建立企業(yè)安全生產管理體系并落實安全生產管理工作。

1.5 “整改閉環(huán)”成為形式整改

執(zhí)法人員要求企業(yè)對不適用的管理制度或應急預案進行修訂完善，企業(yè)很快就能把修訂后的文本交付復核，但實際上，企業(yè)安管員只是找個模板抄襲一通，交給執(zhí)法人員復核過關，至于修訂過程中企業(yè)相關員工的參與討論、修訂完成后的培訓教育都無從談起。筆者曾看到一些經過修訂后的應急預案到下次檢查時還是存在一堆問題，然后又被要求修訂，因為它的整改內容僅限于本次檢查提出的整改要求，次次查、次次改，這種形式化的整改方式浪費了執(zhí)法人員甚至企業(yè)員工大量的人力、物力和財力，難以真正提升企業(yè)的安全管理能力。

1.6 企業(yè)安全生產主體責任難以履行到位

在檢查中，有些企業(yè)的問題較多，其背后的真正原因是企業(yè)未落實主體責任，安全投入、人員配備、培訓教育、雙重預防機制及標準化工作均落實不到位，未能實現全員的真正參與和管理的持續(xù)改進。筆者曾和一些企業(yè)負責人探討過企業(yè)員工老齡化、文化素質低的問題，根源就是企業(yè)過于控制人力成本，薪資過低導致其招聘不到青壯年及具有較高文化素質的員工。因此，一些基礎的、核心的問題長期得不到有效解決，落實企業(yè)主體責任也就成了一句空話。

2 完善行業(yè)監(jiān)管機制，提升安全監(jiān)管能力的建議

《全國安全生產專項整治三年行動計劃》（2019—2022 年）（以下簡稱《三年行動計劃》）提出建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系，推進安全生產實現三個轉變：由企業(yè)被動接受監(jiān)管向主動加強管理轉變、安全風險管控由以政府推動為主向企業(yè)自主開展轉變、隱患排查治理由以部門行政執(zhí)法為主向企業(yè)日常自查自糾轉變。在完善企業(yè)安全風險防控機制、加強安全隱患排查和推進安全生產標準化建設等工作中都明確強調了企業(yè)落實安全生產管理工作要全員參與、持續(xù)改進，釋放出改變以往政府保姆式、企業(yè)被動式監(jiān)管模式的信號，明確了進一步推動企業(yè)落實主體責任，提升全國安全生產整體水平的目標和要求。為有效提升安全監(jiān)管能力，筆者提出如下改進建議。

2.1 加強執(zhí)法人員的業(yè)務能力培訓考核

《三年行動計劃》要求，2022 年底前具有安全生產相關專業(yè)學歷和實踐經驗的執(zhí)法人員不低于在職人員的75%。各單位要加快引進相關專業(yè)畢業(yè)生充實一線執(zhí)法力量，強化現有執(zhí)法人員的能力提升，通過定期業(yè)務培訓、技能考核排名、進駐企業(yè)崗位實訓等方式豐富培訓手段，鼓勵執(zhí)法人員通過參加職業(yè)資格考試和在職專業(yè)學歷教育，從而系統(tǒng)提升執(zhí)法人員的業(yè)務能力。同時，注重樹立新的用人導向，在績效考核和干部選拔任用方面向一線優(yōu)秀執(zhí)法人員適當傾斜，營造扎根一線，注重業(yè)務能力的良好氛圍。

2.2 建立完善標準化、清單化的檢查清單

《三年行動計劃》要求企業(yè)制定符合企業(yè)實際的隱患排查治理清單，這種方法同樣適用于政府部門。近年來，從?；雀呶Ｐ袠I(yè)開始逐步在其他行業(yè)推廣運用，取得了良好的效果。通過將檢查內容清單化、手冊化，讓執(zhí)法人員知道查什么、怎么查，克服以往憑經驗檢查、檢查內容（范圍）不全面和檢查標準、尺度不一等問題，實現檢查過程的標準化，可以明顯提升檢查質量，同時也可作為執(zhí)法人員的日常學習教材。

2.3 嚴格督查企業(yè)安全生產管理中的過程質量

在開展檢查的過程中，開展5W 法（Who、What、Which、Whom、How），對一個問題多問幾個為什么，追究其根本原因。對安全生產標準化達標企業(yè)要將標準化建設內容作為日常執(zhí)法檢查重點內容。在整改復核時要重點查看企業(yè)有無相關的佐證資料。例如，要求企業(yè)對原先的管理制度進行修訂，復核時不能只以修訂后的制度為閉環(huán)依據，還要企業(yè)提供員工參與修訂討論和修訂完成后開展培訓教育等證明資料。檢查重心下沉至企業(yè)班組，以班組為單位督查企業(yè)落實各項基礎工作的到位情況。

2.4 差異化管理，緊盯問題多、薄弱企業(yè)

《三年行動計劃》提到“差異化管理”，要求實施分級分類精準化執(zhí)法、差異化管理，防止簡單化、“一刀切”。對一、二級標準化企業(yè)減少執(zhí)法檢查頻次，對發(fā)生過事故或存在重大隱患的企業(yè)加大檢查頻次,對同類問題反復出現的企業(yè)依法從重處罰。在日常檢查中，對管理能力強、隱患問題少的企業(yè)應減少檢查頻次；對管理能力弱、隱患問題多的企業(yè)應加大檢查頻次。對于企業(yè)的檢查不能只關注重點區(qū)域，非重點區(qū)域也應安排一定的檢查和抽查比例。

2.5 完善第三方服務模式

改變以往以查問題和整改復核為主的傳統(tǒng)服務模式，增加“教學培訓”，在第三方服務過程中對執(zhí)法人員和企業(yè)管理人員安排考試評估和一定課時的基礎教學，并在現場檢查時同步開展現場教學，借助專業(yè)力量促進執(zhí)法人員和企業(yè)管理人員業(yè)務能力的提升。另外，針對部分第三方機構過分注重整改率，回避問題本質的情況，要求第三方機構在問題整改復核時，對企業(yè)的落實情況進行重點核查。對于企業(yè)存在的安全管理人員力量配備不足、能力不足等基礎性問題，提出招聘調整安全管理人員、開展企業(yè)第三方咨詢等建議，為政府部門督促指導企業(yè)提供可操作的建議。

2.6 發(fā)揮先進企業(yè)的示范引領作用

在行業(yè)（轄區(qū)）內樹立示范企業(yè)，通過設立培訓實踐基地、組織參觀交流、企業(yè)幫扶結對等方式，加強企業(yè)之間的學習互動，形成先進帶后進、后進學先進的良好氛圍。以點帶面，互幫互學，促進行業(yè)（轄區(qū)）企業(yè)安全管理水平的整體提升。

3 結語

安全監(jiān)管工作任重道遠，提升安全監(jiān)管能力沒有捷徑，需要從政府監(jiān)管、行業(yè)執(zhí)法、企業(yè)主體三個方面共同著力、持續(xù)改進，推進安全生產工作實現三個轉變，進一步推動企業(yè)落實主體責任，實現全國安全生產整體水平提升的目標。