公共體育場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向及其生成邏輯
——基于A市W場(chǎng)館委托管理的經(jīng)驗(yàn)分析

姬 慶，陳元欣

隨著國(guó)家鼓勵(lì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作，開(kāi)展公共體育場(chǎng)館（以下簡(jiǎn)稱“場(chǎng)館”）“改造功能、改革機(jī)制”工作，場(chǎng)館在推進(jìn)“所有權(quán)歸國(guó)有，經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公司”的經(jīng)營(yíng)權(quán)改革進(jìn)程中，通過(guò)采用公建民營(yíng)、民辦公助、委托管理、合作參股、PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種模式，吸引社會(huì)力量參與。其中委托管理模式已成為改革實(shí)踐中的主流選擇和典型代表。

場(chǎng)館委托管理最早在《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》中提出，對(duì)中央補(bǔ)助投資建設(shè)的公共體育服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)采取“委托管理”等方式，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制選定各類(lèi)專業(yè)化的社會(huì)組織或企業(yè)運(yùn)營(yíng)。因此，委托管理的對(duì)象是已建成的場(chǎng)館，即存量場(chǎng)館資產(chǎn)，其核心模式是OT模式（運(yùn)營(yíng)-移交），在政府和社會(huì)資本合作模式中主要包括委托運(yùn)營(yíng)和管理合同兩種類(lèi)型。在宏觀政策倡導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，國(guó)內(nèi)場(chǎng)館委托管理取得了較大進(jìn)展，委托管理實(shí)踐迅速普及，委托場(chǎng)館種類(lèi)全覆蓋，委托方式不斷豐富，受托運(yùn)營(yíng)主體不斷壯大，但同時(shí)一些問(wèn)題開(kāi)始暴露：委托制度不完善、委托程序存在缺陷、運(yùn)營(yíng)主體能力參差不齊、委托行政成本和行政風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高、委托效益難以真實(shí)評(píng)估等。

本研究擬用“內(nèi)卷化”概念作為理論基礎(chǔ)，分析當(dāng)前我國(guó)公共體育場(chǎng)館委托管理過(guò)程中“內(nèi)卷化”傾向的表現(xiàn)，求證其生成邏輯。選擇A市W場(chǎng)館，因?yàn)閃場(chǎng)館是省內(nèi)較早采用公建民營(yíng)、委托管理模式的公共體育場(chǎng)館，委托立項(xiàng)時(shí)正處于國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理、推廣PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的熱潮期，在省內(nèi)鮮有成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，區(qū)政府與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)本著“先試先行”的原則“摸著石頭過(guò)河”。該案例在委托管理過(guò)程中各參與主體所表現(xiàn)出的參與邏輯與行為博弈，以及委托效果等方面具有一定典型性和代表性。為減少爭(zhēng)議，本研究對(duì)所涉及場(chǎng)館、人名、地名均已作技術(shù)處理。

1 場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的內(nèi)涵

“內(nèi)卷化”概念最早源起于哲學(xué)領(lǐng)域?？档拢↖mmanuel Kant）在1790年出版的《判斷力批判》中用“內(nèi)卷化”來(lái)區(qū)分“演化”“進(jìn)化”，是指客觀事物在發(fā)展過(guò)程沒(méi)有發(fā)展到高級(jí)狀態(tài)或完備狀態(tài)，而在原來(lái)低級(jí)狀態(tài)的基礎(chǔ)上不斷復(fù)制和復(fù)雜化的過(guò)程。該概念走向成熟的標(biāo)志是格爾茨（Clifford Geertz）于1963年出版的《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化》。Geertz（1963）通過(guò)研究印尼爪哇農(nóng)業(yè)發(fā)展，認(rèn)為“受外在行政等條件的限制，爪哇人單靠自己不能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本經(jīng)濟(jì)的一部分，而只能逐漸發(fā)展成為勞動(dòng)力填充型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，對(duì)于這樣一個(gè)自我戰(zhàn)勝的過(guò)程，我稱之為農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”。

受到美國(guó)學(xué)者杜贊奇（1996）從政治學(xué)視角分析我國(guó)晚清國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)村的滲透導(dǎo)致“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”的研究啟發(fā)，“內(nèi)卷化”概念被廣泛引用到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的應(yīng)用性研究，近年來(lái)尤其是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中存在的問(wèn)題研究。

從研究來(lái)看，公共體育場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向應(yīng)當(dāng)包括：委托規(guī)范上有序與無(wú)序并存，委托效益上整體效益顯著與部分場(chǎng)館經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益有效性存疑并存，利益主體間相互獨(dú)立與相互迎合并存。

2 場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

2.1 規(guī)范層面：有序與無(wú)序并存

委托管理作為場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的一種市場(chǎng)化模式，其實(shí)質(zhì)是利用市場(chǎng)機(jī)制，提高場(chǎng)館公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率，該模式的成功實(shí)踐需要完整的規(guī)范予以引導(dǎo)、操作，包括制度規(guī)范、程序規(guī)范、契約規(guī)范和移交規(guī)范四個(gè)維度。

2.1.1 制度規(guī)范的體系化和錯(cuò)位使用并存

自2013年起，國(guó)家開(kāi)始推行“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”和“政府和社會(huì)資本合作”政策，先后出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)、管理辦法、操作指南、指導(dǎo)目錄等制度規(guī)范，各級(jí)政府也積極出臺(tái)本地實(shí)施政策。在這兩個(gè)政策體系中場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理都是支持引導(dǎo)的重要內(nèi)容，這就為場(chǎng)館委托管理構(gòu)建了較為完備的制度規(guī)范。

雖然“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”和“政府和社會(huì)資本合作”政策均可指導(dǎo)場(chǎng)館委托管理實(shí)踐，但具體政策適用方面則有所不同。“政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的政策規(guī)定項(xiàng)目原則上不得超過(guò)3年，而“政府和社會(huì)資本合作”政策針對(duì)不同合作模式，對(duì)應(yīng)年限、要求均有所不同。然而，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分委托期大于3年的案例中僅將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政策作為簽訂合同的依據(jù)，這顯然與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和以3年為周期的中期規(guī)劃預(yù)算之內(nèi)的政策相違背，也就為后續(xù)財(cái)政審計(jì)部門(mén)提出質(zhì)疑埋下隱患。

2.1.2 程序規(guī)范的精細(xì)化和形式化并存

在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）中已對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、專家論證、招投標(biāo)、簽訂合同、委托實(shí)施、績(jī)效考核、資產(chǎn)移交等委托程序進(jìn)行規(guī)范，環(huán)環(huán)相扣，聯(lián)系緊密，充分表現(xiàn)出規(guī)范程序的精細(xì)化發(fā)展方向。但是，在精細(xì)化的程序規(guī)范下，各利益主體往往“合謀”，使嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)范“形式化”。此類(lèi)問(wèn)題往往出現(xiàn)在招投標(biāo)階段（陳元欣等，2018）。

2.1.3 契約規(guī)范立足于合同管理，但合同核心條款存在缺陷

在《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）中都明確提出要加強(qiáng)合同管理，還特別發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。湖北省體育局也發(fā)布了《湖北省公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理合同示范文本》，要求從合同主體、合作關(guān)系、資產(chǎn)移交、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、權(quán)利義務(wù)、收入和回報(bào)、履約保證、績(jī)效考核、不可抗力、合同解除、違約責(zé)任等內(nèi)容對(duì)委托雙方進(jìn)行約束。這表明場(chǎng)館委托管理的契約規(guī)范已經(jīng)建立，對(duì)直接指導(dǎo)各地場(chǎng)館委托管理實(shí)踐提供了參考。各地也根據(jù)實(shí)際情況將責(zé)權(quán)利及相應(yīng)條款在契約中予以規(guī)定（李明，2018）。

然而，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)場(chǎng)館委托合同存在諸多問(wèn)題：第一，合同權(quán)利義務(wù)多聚焦于委托雙方，忽略了社會(huì)公眾主體權(quán)益和訴求，導(dǎo)致公眾利益難以有效保障和滿足；第二，部分合同公共服務(wù)條款僅規(guī)定國(guó)家有關(guān)場(chǎng)館公共體育服務(wù)的最低要求，未能實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館社會(huì)效益最大化；第三，經(jīng)營(yíng)內(nèi)容要求不明確，缺少經(jīng)營(yíng)紅線，容易導(dǎo)致場(chǎng)館過(guò)度經(jīng)營(yíng)；第四，部分場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)和補(bǔ)貼的發(fā)放缺乏論證過(guò)程和審核依據(jù)，導(dǎo)致存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；第五，履約保證金條款缺失、違約責(zé)任歸屬模棱兩可，導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)低、責(zé)任難以落實(shí)（姬慶等，2019）。盡管場(chǎng)館委托管理的契約規(guī)范已經(jīng)建立，但核心條款的缺陷依舊較為普遍。根據(jù)調(diào)查，委托合同內(nèi)容不健全已成為影響場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的重要因素。

2.1.4 移交規(guī)范缺失導(dǎo)致矛盾頻發(fā)

期滿移交意味著運(yùn)營(yíng)階段的終結(jié)，場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)和雙方權(quán)益的再次轉(zhuǎn)移，這是整個(gè)委托管理過(guò)程中最復(fù)雜、最艱難的階段。從若干法律訴訟案件和實(shí)地調(diào)查來(lái)看，業(yè)主方對(duì)移交階段的認(rèn)識(shí)程度和委托合同中移交條款的概括性約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際操作中的復(fù)雜性需求，因此移交階段也是雙方矛盾集中爆發(fā)的階段。

根據(jù)客觀需要，合同中移交條款應(yīng)當(dāng)包括移交范圍、移交方式、移交標(biāo)準(zhǔn)、移交責(zé)任和費(fèi)用、驗(yàn)收程序、相關(guān)事項(xiàng)處理方案等內(nèi)容。而在多數(shù)業(yè)主方看來(lái)，移交是簡(jiǎn)單的合同到期、收回資產(chǎn)，進(jìn)而采用一刀切式的處理方式，即委托期滿，無(wú)償收回一切權(quán)益和資產(chǎn)。這與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的訴求截然相反。

第一，忽視了有形資產(chǎn)處理的復(fù)雜性，對(duì)運(yùn)營(yíng)商先期投入缺乏充分回報(bào)機(jī)制。移交時(shí)，對(duì)乙方投入的資產(chǎn)設(shè)備應(yīng)當(dāng)有合理處置方案，包括資產(chǎn)評(píng)估、折價(jià)回購(gòu)等。但從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分合同不僅沒(méi)有相關(guān)方案，反而要求乙方自行處理購(gòu)置的設(shè)備設(shè)施，甚至還有個(gè)別規(guī)定“對(duì)乙方難以拆除部分，則被視為廢棄物”的條款。這種處理方式是導(dǎo)致乙方惡性拆除、超期運(yùn)營(yíng)、拒絕移交的主要原因。

第二，對(duì)人員安置的復(fù)雜性缺乏認(rèn)識(shí)。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在委托期間自主聘用的員工在移交后面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有移交程序中對(duì)人員解散形式、安置渠道、補(bǔ)償方式等未明確規(guī)定，這增加了運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)人員安置成本。另外，盡管員工聘用與解聘是運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的責(zé)任權(quán)利，但移交后，運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)全部解散可視為場(chǎng)館人力資產(chǎn)損失，不利于場(chǎng)館長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

第三，對(duì)無(wú)形資產(chǎn)價(jià)值缺乏認(rèn)定和補(bǔ)償機(jī)制。多數(shù)委托管理的場(chǎng)館是新建或地理位置欠佳的場(chǎng)館，經(jīng)過(guò)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)多年經(jīng)營(yíng)，為場(chǎng)館積累了大量消費(fèi)人群、培育了消費(fèi)市場(chǎng)、建立了合作伙伴、樹(shù)立了場(chǎng)館品牌形象，而現(xiàn)有移交清算中未考慮這一因素，乙方普遍要求在移交時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償。

第四，對(duì)乙方儲(chǔ)值類(lèi)會(huì)員卡、課程和廣告、冠名權(quán)等超期售賣(mài)行為缺少追責(zé)和懲罰措施。

2.2 效益層面：整體效益顯著與部分場(chǎng)館經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益有效性存疑并存

經(jīng)過(guò)多年委托管理實(shí)踐，我國(guó)場(chǎng)館委托管理效益取得了重要突破。首先，委托管理模式迅速普及，已成為場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的主流選擇。第二，專業(yè)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)主體不斷壯大，委托管理供給市場(chǎng)初步形成。通過(guò)檢索國(guó)內(nèi)近5年184個(gè)場(chǎng)館（包括64個(gè)PPP項(xiàng)目場(chǎng)館）招標(biāo)、中標(biāo)信息，共有120多家場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，其中包括珠江文體、佳兆業(yè)文體、華體、中體、福建冠深等一批全國(guó)性的專業(yè)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商和上市公司。第三，委托方式不斷多樣化。當(dāng)前國(guó)內(nèi)場(chǎng)館委托管理模式有“委托＋承包/租賃”“委托＋補(bǔ)貼”“委托＋購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”“先補(bǔ)貼后付費(fèi)”“基本費(fèi)用＋績(jī)效費(fèi)用”，以及“先合資再委托”等多種模式（陳元欣等，2019）。委托管理模式的發(fā)展有力地促進(jìn)了場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革和“改造功能、改革機(jī)制”工作，進(jìn)一步促進(jìn)了體育場(chǎng)館服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

然而，委托管理在總體上推動(dòng)了場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的情況下，是否真正提高了場(chǎng)館綜合運(yùn)營(yíng)效益、提升了公共體育服務(wù)質(zhì)量，這需要從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面進(jìn)行論證。

2.2.1 經(jīng)濟(jì)效益各有得失

長(zhǎng)期以來(lái)，場(chǎng)館盈利能力低下備受各方指責(zé)，但在委托管理模式下，場(chǎng)館經(jīng)濟(jì)效益有所改善。通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)若干實(shí)施委托管理的場(chǎng)館財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，如不考慮場(chǎng)館建設(shè)成本、折舊，同時(shí)政府給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司或許有利可圖；但如果失去政府補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)公司則壓力巨大。而從產(chǎn)權(quán)方角度來(lái)看，僅依靠場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)收回成本基本不太現(xiàn)實(shí)。

隨著場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革和委托管理的發(fā)展，場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)主體迅速成長(zhǎng)，但也出現(xiàn)專業(yè)水平良莠不齊的現(xiàn)象，個(gè)別場(chǎng)館難以提供優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)自我盈利，無(wú)力在委托期內(nèi)持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在調(diào)研的場(chǎng)館法律案件中，因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，難以繳納管理費(fèi)，以致于提前解約，造成國(guó)有資產(chǎn)損失和群眾健身權(quán)益受損的案例占比較大。

為進(jìn)一步促進(jìn)場(chǎng)館委托管理良性發(fā)展，激勵(lì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，平衡運(yùn)營(yíng)效益，部分場(chǎng)館設(shè)計(jì)了利潤(rùn)分配機(jī)制和虧損分擔(dān)機(jī)制。此外，考慮到場(chǎng)館高昂運(yùn)營(yíng)成本，許多場(chǎng)館在委托時(shí)享有政府補(bǔ)貼，此舉可視為虧損分擔(dān)機(jī)制。利潤(rùn)分配和虧損分擔(dān)機(jī)制是委托激勵(lì)機(jī)制的自我完善，改善了委托效益，促進(jìn)了委托管理的實(shí)施。

2.2.2 社會(huì)效益難以有效衡量

第一，真實(shí)社會(huì)效益難以客觀衡量。當(dāng)前，我國(guó)場(chǎng)館社會(huì)效益評(píng)價(jià)以《大型體育場(chǎng)館基本公共服務(wù)規(guī)范》《大型體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理綜合評(píng)價(jià)體系》為基礎(chǔ)，其中“綜合效益”指標(biāo)對(duì)場(chǎng)館接待人數(shù)和公益活動(dòng)人數(shù)進(jìn)行評(píng)判。然而，在智慧場(chǎng)館系統(tǒng)尚未完全普及的情況下，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)大多是估算的。另外，部分場(chǎng)館為便于計(jì)算社會(huì)效益的貨幣量，以公益項(xiàng)目的投資額為依據(jù)。此種直接將為公益事業(yè)的投入列入收益的做法值得商榷，是否真正獲得等額的社會(huì)效益還需進(jìn)一步評(píng)估。

從社會(huì)效益評(píng)估方法來(lái)看，學(xué)者專家利用主成分分析（盛菊霞，2012）、平衡計(jì)分卡（耿寶權(quán)，2012）、GEM模型（褚貝，2018）、WSR方法論（李海杰，2018）等多種方法，以及王進(jìn)（2013）、杜朝輝（2015）、鄭文林（2018）等對(duì)場(chǎng)館綜合評(píng)價(jià)體系進(jìn)行研究，但普適性的社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法和體系依舊存在爭(zhēng)論。

第二，服務(wù)對(duì)象特定化傾向影響了場(chǎng)館社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)。隨著人們健身意識(shí)不斷增強(qiáng)，場(chǎng)館服務(wù)對(duì)象的數(shù)量越來(lái)越多，當(dāng)場(chǎng)地存在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)出于樹(shù)立形象、公關(guān)需求、節(jié)省成本的考慮，往往有意識(shí)挑選特定的服務(wù)對(duì)象。楊書(shū)勝（2015）將其稱之為“奶油化”現(xiàn)象。李春霞等（2012）則稱之為“公共服務(wù)的懸浮”。

2.3 利益主體層面：相互獨(dú)立與相互迎合并存

場(chǎng)館委托管理的利益主體包括政府/場(chǎng)館業(yè)主方、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、健身群眾、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等，多方主體在權(quán)益上相互獨(dú)立，又為了各自利益相互迎合。

2.3.1 政府/場(chǎng)館業(yè)主與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立與相互迎合

第一，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主動(dòng)行政化。在政府行政壟斷尚未有效改善的情況下，委托雙方權(quán)利地位天然不對(duì)等（楊風(fēng)華，2008）。為履行合同中公共體育服務(wù)條款，完成場(chǎng)館業(yè)主方的行政性要求，場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主動(dòng)放棄部分經(jīng)濟(jì)利益，并以此為理由要求政府支付更多補(bǔ)貼，或簽訂額外的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，此舉與事業(yè)單位場(chǎng)館每年獲得政府專項(xiàng)撥款的邏輯頗為相似。這說(shuō)明專業(yè)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)并未按照市場(chǎng)化邏輯促進(jìn)政府向合作治理的方向良性改變，而是為了讓自己獲得更多利益，主動(dòng)采用政府運(yùn)作邏輯，是自己“主動(dòng)行政化”（耿國(guó)階等，2018）。

第二，政府尋租與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)合謀的客觀存在。政府尋租是委托管理中較為常見(jiàn)的異?，F(xiàn)象。為了保證委托過(guò)程中政府權(quán)益、延續(xù)行政職能，在合同條款中加入大量政府行政性指令，通過(guò)尋租以實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益最大化。

2.3.2 體育部門(mén)與國(guó)資部門(mén)相互獨(dú)立與相互迎合

當(dāng)場(chǎng)館產(chǎn)權(quán)在國(guó)資部門(mén)名下時(shí)，國(guó)資部門(mén)是產(chǎn)權(quán)方和業(yè)主方，體育部門(mén)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)方、監(jiān)管方和公共體育服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者，二者各司其職，權(quán)責(zé)相互獨(dú)立。

首先，國(guó)資部門(mén)主動(dòng)聯(lián)合體育部門(mén)，以實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益。按照?qǐng)鲳^免費(fèi)低收費(fèi)補(bǔ)助政策要求，僅體育系統(tǒng)內(nèi)場(chǎng)館能享受該補(bǔ)助資金。為獲得補(bǔ)助資格，國(guó)資部門(mén)在場(chǎng)館委托過(guò)程中主動(dòng)邀請(qǐng)?bào)w育部門(mén)參與，或者以雙甲方身份簽訂委托合同，以便于在運(yùn)營(yíng)中順利獲得該補(bǔ)助資金。其次，根據(jù)國(guó)家有關(guān)場(chǎng)館稅費(fèi)政策，體制內(nèi)場(chǎng)館可獲得免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅資格。部分場(chǎng)館不惜把產(chǎn)權(quán)劃入體育部門(mén)，以實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)籌劃。

2.3.3 第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與相關(guān)利益主體相互獨(dú)立與相互迎合

第三方評(píng)價(jià)是提高場(chǎng)館委托管理質(zhì)量，規(guī)范委托管理行為的重要手段，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)確保評(píng)估工作的專業(yè)性、獨(dú)立性和客觀性。盡管場(chǎng)館委托管理第三方評(píng)價(jià)還未普及，但開(kāi)展此項(xiàng)工作的場(chǎng)館已出現(xiàn)一些典型問(wèn)題。由于評(píng)估結(jié)果往往與合同費(fèi)用支付掛鉤，為達(dá)到預(yù)想的評(píng)估結(jié)果，委托方和受托方都試圖影響第三方評(píng)估結(jié)果，提高了合謀和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

3 基于A市W場(chǎng)館委托管理服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)分析

A市W場(chǎng)館是其所在省較早采用委托管理模式運(yùn)營(yíng)的公共體育場(chǎng)館，從形式上看，這是一次成功的、具有示范意義的場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革嘗試，但其背后的委托過(guò)程之復(fù)雜、各利益主體間博弈之激烈和委托效益的真實(shí)性都充分表現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的特點(diǎn)和傾向，以及區(qū)體育部門(mén)的自我矯正等值得反思和借鑒。

3.1 項(xiàng)目描述

A市B區(qū)水務(wù)部門(mén)響應(yīng)該市整治河道用于城市綠地、休閑設(shè)施建設(shè)的號(hào)召，在該區(qū)河灘上規(guī)劃建設(shè)一個(gè)以體育運(yùn)動(dòng)、健身休閑為主的體育公園。在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，區(qū)政府召開(kāi)專題會(huì)議研究場(chǎng)館建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，認(rèn)為區(qū)體育部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)助區(qū)水務(wù)部門(mén)完成場(chǎng)館規(guī)劃建設(shè)并設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)方案。區(qū)體育部門(mén)經(jīng)過(guò)信息收集，首先邀請(qǐng)轄區(qū)內(nèi)一家運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的J健身俱樂(lè)部負(fù)責(zé)人O作為顧問(wèn)協(xié)助區(qū)水務(wù)部門(mén)開(kāi)展建設(shè)工作；在運(yùn)營(yíng)問(wèn)題上區(qū)體育部門(mén)首先提出成立事業(yè)單位的管理中心，但被區(qū)政府以新增編制困難為由拒絕，遂又提出引入社會(huì)力量，實(shí)施“區(qū)水務(wù)部門(mén)建設(shè)、體育部門(mén)監(jiān)管、社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)”的委托管理方案，此方案獲得區(qū)政府認(rèn)可。

3.2 W場(chǎng)館委托管理的“內(nèi)卷化”表現(xiàn)

3.2.1 區(qū)體育部門(mén)的非產(chǎn)權(quán)方身份與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)使體育部門(mén)左右掣肘

首先，非產(chǎn)權(quán)方地位導(dǎo)致文體局難以協(xié)調(diào)各方。W場(chǎng)館是區(qū)水務(wù)部門(mén)投資建設(shè)、區(qū)財(cái)政局付費(fèi)、J健身俱樂(lè)部運(yùn)營(yíng)，區(qū)體育部門(mén)雖是甲方之一，但僅作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，權(quán)威性最弱，難以協(xié)調(diào)其他部門(mén)。體育部門(mén)的協(xié)調(diào)服務(wù)職能被弱化，引起了場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商的不滿，進(jìn)一步弱化其權(quán)威性。

另一方面，俱樂(lè)部負(fù)責(zé)人O不僅游說(shuō)區(qū)政府默許其成為場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商，促使區(qū)政府接受了他提出的方案，再由區(qū)政府授意區(qū)體育部門(mén)執(zhí)行，同時(shí)還利用其在本地區(qū)行業(yè)的影響力，迫使其他機(jī)構(gòu)退出，使委托管理招標(biāo)面臨單一供給市場(chǎng)。運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)使區(qū)體育部門(mén)管理彈性小，監(jiān)管難度大。

3.2.2 區(qū)體育部門(mén)對(duì)委托管理規(guī)范和實(shí)踐陌生導(dǎo)致“先天不足”

場(chǎng)館委托管理對(duì)區(qū)體育部門(mén)而言是新生事物，對(duì)相關(guān)政策理解不夠深入，在省內(nèi)也缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，僅將《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》等作為制定合同依據(jù)，使委托管理合同缺少足夠法律依據(jù)；而合同中不僅約定“由績(jī)效考核結(jié)果確定運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)數(shù)額”，還約定“場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理支出的資金缺口列支服務(wù)費(fèi)用彌補(bǔ)”，不僅使合同中的核心條款前后矛盾，而且直接造成雙方對(duì)“服務(wù)費(fèi)”定義產(chǎn)生分歧；此外，因?yàn)閳?chǎng)館在交付運(yùn)營(yíng)時(shí)存在質(zhì)量問(wèn)題，J健身俱樂(lè)部需投入大量資金進(jìn)行改造，這使W場(chǎng)館委托管理實(shí)質(zhì)上成為ROT模式（改造-運(yùn)營(yíng)-移交），所以約定場(chǎng)館委托管理期限為15年。但該情況在合同中并未提及，仍按照普通委托管理進(jìn)行約束。而按照我國(guó)委托管理最高不得超過(guò)8年的政策要求，顯然15年運(yùn)營(yíng)期遠(yuǎn)超政策許可范圍。

3.3 區(qū)體育部門(mén)對(duì)委托管理“內(nèi)卷化”的自我矯正

3.3.1 研制評(píng)估體系，消除核心分歧

為加強(qiáng)政府監(jiān)督管理，規(guī)范場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)管理行為，更是為計(jì)算年度服務(wù)費(fèi)數(shù)額提供直接依據(jù)，區(qū)體育部門(mén)根據(jù)雙方簽訂的合同要求，委托T研究機(jī)構(gòu)專門(mén)研究制定了《W場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效考核辦法》和《W場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)發(fā)放辦法》。

《W場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效考核辦法》結(jié)合了國(guó)家、省、市三級(jí)有關(guān)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)要求，更結(jié)合了W場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理實(shí)際，從開(kāi)放情況、經(jīng)營(yíng)管理、運(yùn)行保障、特色加分、減分項(xiàng)等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，34個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)場(chǎng)館公益效益、運(yùn)營(yíng)管理效益等內(nèi)容進(jìn)行全面評(píng)估，其中特別設(shè)置了“減分項(xiàng)”一級(jí)指標(biāo)和4個(gè)二級(jí)指標(biāo)作為運(yùn)營(yíng)的負(fù)面清單，視情況，直接扣除相應(yīng)費(fèi)用，甚至一票否決?？己宿k法的制定不僅使體育部門(mén)能夠全面掌握?qǐng)鲳^運(yùn)營(yíng)管理情況，及時(shí)矯正運(yùn)營(yíng)商偏離行為，也使委托管理在制度上更加規(guī)范化、法治化，更重要的是使區(qū)體育部門(mén)重新獲得了主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

《W場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)費(fèi)發(fā)放辦法》結(jié)合W場(chǎng)館績(jī)效考核結(jié)果和年度財(cái)務(wù)結(jié)果，設(shè)計(jì)了“重績(jī)效考核、輕財(cái)務(wù)狀況”“多虧多補(bǔ)”的服務(wù)費(fèi)計(jì)算方式。此舉作為委托合同的補(bǔ)充，初步消除了合同中存在的“按照虧損給予補(bǔ)貼”和“根據(jù)績(jī)效發(fā)放服務(wù)費(fèi)”的條款矛盾，完善合同管理，為接下來(lái)的工作奠定基礎(chǔ)。

3.3.2 引入第三方評(píng)估，確立評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性

區(qū)體育部門(mén)認(rèn)為由其開(kāi)展績(jī)效評(píng)估會(huì)增加行政成本，也缺乏足夠的評(píng)估人員、時(shí)間、專業(yè)知識(shí)，而評(píng)估結(jié)果也很難令運(yùn)營(yíng)方信服，于是主動(dòng)引入專業(yè)的場(chǎng)館評(píng)估方Y(jié)機(jī)構(gòu)：通過(guò)充分授權(quán)，提高開(kāi)展評(píng)估工作的便利性；通過(guò)召開(kāi)三方參加的績(jī)效評(píng)估報(bào)告會(huì)，提高評(píng)估結(jié)果的信服度；通過(guò)認(rèn)可評(píng)估結(jié)果并與服務(wù)費(fèi)直接掛鉤，提高評(píng)估工作的權(quán)威性；通過(guò)要求場(chǎng)館根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行整改，提高評(píng)估結(jié)果的有效性。

根據(jù)連續(xù)2年的跟蹤調(diào)查，績(jī)效評(píng)估的作用已經(jīng)顯現(xiàn)：2017年評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)的“因設(shè)備原因游泳館未開(kāi)放”“未充分利用節(jié)假日向市民免費(fèi)低收費(fèi)開(kāi)放”“互聯(lián)網(wǎng)訂場(chǎng)功能缺失”“操課安排不合理”等問(wèn)題已在2018年得以解決，僅2018年暑期游泳館開(kāi)放期間就免費(fèi)、低收費(fèi)接待了5 000余人次。引入專業(yè)的第三方評(píng)估既可提高評(píng)估的專業(yè)性和客觀性，也是區(qū)體育部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管、糾正運(yùn)營(yíng)商偏離行為的重要舉措。

3.3.3 開(kāi)通群眾監(jiān)管渠道，保障群眾健身權(quán)益

區(qū)體育部門(mén)認(rèn)為“場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)成功與否，應(yīng)由群眾說(shuō)了算”，因此在委托管理之始就主動(dòng)公布監(jiān)管熱線，鼓勵(lì)群眾通過(guò)信訪、互聯(lián)網(wǎng)、熱線等多種方式表達(dá)需求、反饋信息、投訴監(jiān)管，共同促進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理工作。開(kāi)通群眾監(jiān)管渠道，調(diào)動(dòng)了群眾參與積極性，區(qū)體育部門(mén)不僅根據(jù)群眾需求向運(yùn)營(yíng)方提出了調(diào)整運(yùn)營(yíng)的建議，還根據(jù)群眾投訴的不良行為提出了整改要求，有力保障了群眾健身權(quán)益。

3.4 項(xiàng)目典型性分析

A市W場(chǎng)館是該省較早采用政府付費(fèi)、委托民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的公共體育場(chǎng)館之一，雖項(xiàng)目本身存在諸多個(gè)性化現(xiàn)象，但在委托過(guò)程中暴露出的缺陷和問(wèn)題卻具有一定典型性和代表性。主要表現(xiàn)在：1）W場(chǎng)館招投標(biāo)過(guò)程反映出當(dāng)前場(chǎng)館委托管理招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分現(xiàn)象；2）因基層政府對(duì)場(chǎng)館委托管理工作陌生而導(dǎo)致先天不足的現(xiàn)象廣泛存在；3）體育部門(mén)在非體制內(nèi)場(chǎng)館委托管理中弱勢(shì)的現(xiàn)象廣泛存在；4）體育部門(mén)自我矯正的做法值得推廣。

4 場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的生成邏輯探討

4.1 壓力型體制導(dǎo)致政府“行政理性”行為

壓力型體制是近年來(lái)學(xué)者對(duì)中國(guó)體制運(yùn)行特點(diǎn)的形象描述（楊雪冬，2012）。在壓力型體制下，基層政府工作任務(wù)的計(jì)劃、執(zhí)行和評(píng)估都面臨上級(jí)部門(mén)強(qiáng)有力的行政壓力。雖然壓力型體制能夠提升基層政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的效率，但強(qiáng)度過(guò)大勢(shì)必造成基層政府行政的被動(dòng)性。在場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)改革過(guò)程中，壓力型體制的表現(xiàn)無(wú)處不在。

場(chǎng)館是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行委托管理，按照市場(chǎng)化邏輯，“應(yīng)該是一個(gè)成本收益的權(quán)衡過(guò)程”（E.S.薩瓦斯，2002），這可稱之為“委托理性”。場(chǎng)館業(yè)主方需要分別對(duì)自主運(yùn)營(yíng)和委托管理的全部成本進(jìn)行測(cè)算，當(dāng)充分的市場(chǎng)調(diào)研和測(cè)算結(jié)果能夠證明本部門(mén)開(kāi)展場(chǎng)館委托管理的成本小于自主運(yùn)營(yíng)成本，或總收益大于自主運(yùn)營(yíng)時(shí)，方可采用該模式。然而，受壓力型的行政體制的影響，政府做出場(chǎng)館委托運(yùn)營(yíng)的決策多數(shù)情況下并非是出于市場(chǎng)化邏輯。

國(guó)家在政府購(gòu)買(mǎi)、政府和社會(huì)資本合作、重點(diǎn)領(lǐng)域投融資等政策中鼓勵(lì)社會(huì)力量參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理，國(guó)家體育總局制定的體育產(chǎn)業(yè)政策要求進(jìn)行場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革，并將委托管理作為重要模式。各省市在本級(jí)政策中積極跟進(jìn)和落實(shí)，把場(chǎng)館改革或?qū)崿F(xiàn)委托管理寫(xiě)進(jìn)工作計(jì)劃并分解任務(wù)到下級(jí)政府或體育部門(mén)。下級(jí)政府或體育部門(mén)為完成上級(jí)指令或計(jì)劃，需在“行政理性”的前提下努力實(shí)現(xiàn)“委托理性”。

4.2 嵌入性制度與既有行政思維的沖突

對(duì)于基層政府而言，開(kāi)展公共體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理工作行政成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最小、管理最簡(jiǎn)單、操作最熟悉的方式是成立下屬事業(yè)單位，通過(guò)傳統(tǒng)的行政管理體制，從財(cái)務(wù)、人事、運(yùn)營(yíng)管理、服務(wù)供給等方面進(jìn)行全方位管控。然而，雖然場(chǎng)館委托管理中政府授權(quán)運(yùn)營(yíng)和為公共體育服務(wù)付費(fèi)類(lèi)似于政府購(gòu)買(mǎi)或行政許可，部分學(xué)者也認(rèn)為這具有一定的行政屬性（胡敏潔，2016），但是委托管理的本質(zhì)是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，其所適用的法律是約定民事行為的《合同法》，政府使用委托管理手段也應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)化的治理模式，這就產(chǎn)生了沖突。如果基層政府主動(dòng)采用委托管理模式，尚可以柔和的方式在內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整；但如果是上級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)，則基層政府難以短期消化，不可避免地受到阻礙。董紅剛（2013）認(rèn)為，場(chǎng)館嵌入其中的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系嚴(yán)重扭曲了場(chǎng)館產(chǎn)生邏輯和運(yùn)行機(jī)制，而委托管理作為與既有管理思維截然不同的管理模式被強(qiáng)行嵌入其中，無(wú)疑會(huì)加劇這種不利局面，其破解之道應(yīng)當(dāng)在于政府職能轉(zhuǎn)換。

對(duì)于不同地區(qū)，角色和職能轉(zhuǎn)換速率不同，問(wèn)題表現(xiàn)也不盡相同。相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)而言，相似的市場(chǎng)化實(shí)踐較多，對(duì)委托管理模式適應(yīng)性較強(qiáng)，而對(duì)于中西部地區(qū)而言，委托管理本身是一種陌生的、全新的思維方式和管理模式，在實(shí)踐過(guò)程中反應(yīng)出的問(wèn)題較多。

4.3 不同利益主體訴求難以契合

上述所述不同利益主體之間“相互獨(dú)立”又“相互迎合”的矛盾表現(xiàn)主要由兩對(duì)矛盾導(dǎo)致的，一是政府部門(mén)之間事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，使甲方內(nèi)部相互制約；二是政府政績(jī)觀和企業(yè)逐利觀之間的矛盾，使甲乙雙方產(chǎn)生矛盾。

首先，在政府部門(mén)之間，雖然場(chǎng)館委托方大多是體育部門(mén)或國(guó)資部門(mén)，但財(cái)政、城管、消防、稅務(wù)、水務(wù)、電力等部門(mén)，均在場(chǎng)館委托管理中發(fā)揮作用。其中政府付費(fèi)的委托管理實(shí)踐中，體育部門(mén)作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)提出公共體育服務(wù)等要求并對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，其他部門(mén)則從城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等方面提出其他要求，而財(cái)政部門(mén)根據(jù)委托效益每年支付費(fèi)用或補(bǔ)貼。

其次，從甲乙雙方來(lái)說(shuō)，場(chǎng)館業(yè)主方和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)往往擁有不同的目標(biāo)函數(shù)，這會(huì)導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。而雙方的私利最主要的表現(xiàn)是委托管理的政府政績(jī)觀和企業(yè)逐利觀。W場(chǎng)館的委托合同中之所以出現(xiàn)對(duì)“服務(wù)費(fèi)”和“虧損補(bǔ)貼”矛盾性表述，正是因?yàn)榧滓译p方間利益訴求相左導(dǎo)致。另外，似乎場(chǎng)館業(yè)主方、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和學(xué)界有一個(gè)共識(shí)：場(chǎng)館僅靠使用者付費(fèi)難以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，需要給予補(bǔ)助，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)也非常善于利用這一共識(shí)，以謀求更多利益。在調(diào)研某三線城市全民健身中心委托管理案例中發(fā)現(xiàn)，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)向政府提出總額不低于2 000萬(wàn)元的“運(yùn)營(yíng)管理補(bǔ)貼＋購(gòu)買(mǎi)服務(wù)＋免低開(kāi)放補(bǔ)貼＋場(chǎng)館改造補(bǔ)貼”的訴求，使當(dāng)?shù)卣y以接受。

4.4 競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的邏輯假設(shè)與非充分競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)矛盾

實(shí)施委托管理的前提是存在一個(gè)能夠滿足政府委托需要的供給市場(chǎng)，而且市場(chǎng)上的潛在供應(yīng)商為政府委托內(nèi)容展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，使政府能夠獲得“物美價(jià)廉”的服務(wù)，這是政府理想中的邏輯假設(shè)。然而現(xiàn)實(shí)卻絕非如此。由于國(guó)內(nèi)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革啟動(dòng)較晚，場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)中事業(yè)單位占據(jù)絕大比例，雖然近年來(lái)企業(yè)法人的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)大幅增加，但建立成熟的供給市場(chǎng)仍然任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)市場(chǎng)缺陷增加的時(shí)候，政府的交易成本也在增加，“內(nèi)卷化”傾向也隨之而來(lái)。

5 結(jié)論與啟示

正如馬克思主義哲學(xué)所說(shuō)，事物發(fā)展是前進(jìn)性與曲折性相統(tǒng)一。委托管理作為當(dāng)前場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的重要模式和路徑，已經(jīng)在社會(huì)公共管理實(shí)踐中被證明是正確選擇，其直接優(yōu)勢(shì)是：減少政府開(kāi)支、增加收入、減少政府債務(wù)、提高運(yùn)營(yíng)效率、培養(yǎng)人才、提高服務(wù)質(zhì)量（E.S.薩瓦斯，2015）?；趯?duì)國(guó)內(nèi)場(chǎng)館委托實(shí)踐的總結(jié)分析，以及對(duì)A市W場(chǎng)館委托管理服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析，可以得出以下結(jié)論和啟示。

第一，場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向是指，雖然場(chǎng)館委托管理得到較快發(fā)展，但與預(yù)想中提高場(chǎng)館綜合效益、提高公共體育服務(wù)水平等要求還有較大距離，反而因在內(nèi)部出現(xiàn)多方博弈致使委托效果偏離和無(wú)效率發(fā)展現(xiàn)象。

第二，產(chǎn)生“內(nèi)卷化”傾向的原因既有來(lái)自需求側(cè)的因素；也有來(lái)自于供給側(cè)的因素，主要是各地面臨的非充分競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，包括壟斷、寡頭、競(jìng)爭(zhēng)不充分等。另外，供給與需求不匹配也是重要原因。

第三，值得注意的是，這些“內(nèi)卷化”傾向并不意味著場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革或委托管理進(jìn)入到死胡同，而是在委托實(shí)踐的初期階段發(fā)生的一些偏離現(xiàn)象，加以調(diào)整，便可以趨利避害，使場(chǎng)館委托管理重新回到正軌。

第四，場(chǎng)館委托管理“內(nèi)卷化”傾向的矯正策略：1）完善制度規(guī)范，制定實(shí)施細(xì)則，推廣典型案例。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家體育總局等有關(guān)部委應(yīng)當(dāng)對(duì)與場(chǎng)館國(guó)有資產(chǎn)管理、委托管理、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等有關(guān)的政策文件做好解讀和說(shuō)明工作，地方政府應(yīng)當(dāng)因地制宜地制定實(shí)施細(xì)則，確保地方實(shí)施場(chǎng)館委托管理時(shí)有理有據(jù)；同時(shí)應(yīng)積極總結(jié)和推廣不同委托管理模式的典型案例，供基層政府借鑒學(xué)習(xí)。2）培訓(xùn)基層政府，委托邏輯回歸經(jīng)濟(jì)理性，量力而行?；鶎诱趫?chǎng)館委托管理中扮演關(guān)鍵角色，其決策和行動(dòng)直接決定著委托實(shí)踐的成敗。因此，有必要對(duì)基層政府進(jìn)行培訓(xùn)和引導(dǎo)，使其成為合格的委托人和負(fù)責(zé)的監(jiān)管者。各地在啟動(dòng)委托管理程序前應(yīng)全面分析項(xiàng)目成本收益，充分論證項(xiàng)目的可行性，研制量力可行的項(xiàng)目補(bǔ)貼或政府購(gòu)買(mǎi)方案。3）制定競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)機(jī)制，建立激勵(lì)相容的激勵(lì)機(jī)制，提高委托管理專業(yè)性。一方面，只有制定競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)機(jī)制，才能吸引信譽(yù)好、專業(yè)性強(qiáng)，真正有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，這是場(chǎng)館委托管理實(shí)踐成功的前提；另一方面，通過(guò)合理的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，使運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的利益與業(yè)主方利益趨同，才能保證場(chǎng)館委托管理實(shí)踐的最終成功。4）確立合同規(guī)范為主的契約治理機(jī)制，建立與獎(jiǎng)懲掛鉤的績(jī)效考核體系，確保委托管理效益。政府對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)立足于合同管理，充分論證合同的完整性、嚴(yán)謹(jǐn)性，明確委托內(nèi)容，突出公共服務(wù)，完善核心條款，以契約治理代替行政治理。為真實(shí)衡量委托管理效益，需在委托合同中制定績(jī)效考核體系，并賦予考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤的權(quán)威性。