重大公共衛(wèi)生事件下疫情物資與工程緊急采購引發(fā)財務(wù)控制的思考

管芝云 李 明 張佩芳 上海浦東新區(qū)周浦醫(yī)院

新型冠狀病毒肺炎(Corona Virus Disease 2019，COVID-19)，簡稱“新冠肺炎”，是2019 年末突然而至的公共健康重大危機，對世界經(jīng)濟與社會都將產(chǎn)生重大而又深遠的影響，對承擔(dān)公共醫(yī)療服務(wù)的公立醫(yī)院來說，也是一場突如其來的沖擊。疫情期間，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨收入斷崖式下跌與防疫成本直線上升的壓力，醫(yī)院的運營管理也遇到了難度高點。防疫物資與戰(zhàn)疫工程突發(fā)的情況頻頻出現(xiàn)。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情, 防疫物資的短缺是醫(yī)療機構(gòu)最大的難題，武漢用“中國速度”創(chuàng)造出十多天內(nèi)建成武漢火神山、雷神山醫(yī)院的奇跡背后，既是4 萬多名建設(shè)工人傾力搶建的血汗成果，也有背后財務(wù)管理團隊籌集資金、臨時預(yù)算、按時審核與結(jié)算等細致努力與拼搏。

一、內(nèi)部控制與財務(wù)控制

1992 年美國COSO 委員會提出了第一份關(guān)于內(nèi)部控制的正式報告，揭開強化企業(yè)內(nèi)部控制管理的序幕。2008 年5 月我國頒布了大中型企業(yè)適用的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》。財政部于2012 年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》。公立醫(yī)院是事業(yè)單位，既要堅持醫(yī)療的社會公益性又要保證持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，所以持續(xù)加強內(nèi)部控制，建立良好的運營管理秩序，不斷優(yōu)化工作流程是公立醫(yī)院應(yīng)對運營挑戰(zhàn)的有效方法之一。

財務(wù)控制是內(nèi)部控制的重要組成部分，通?？砂ǎ航M織架構(gòu)控制、全面預(yù)算控制、授權(quán)審批控制、成本控制、風(fēng)險控制、資產(chǎn)控制以及審計控制。公立醫(yī)院的財務(wù)控制是指在醫(yī)院戰(zhàn)略目標指引下，在遵法守紀的基礎(chǔ)上實施適當?shù)某绦蚺c方法，對醫(yī)院資金投入過程及效益效果進行衡量與校正，確保公立醫(yī)院為資源有效配置使用的目標以及相應(yīng)的財務(wù)計劃得以順利實現(xiàn)。財務(wù)控制服務(wù)于公立醫(yī)院的戰(zhàn)略目標與理財目標。

二、防疫物資與戰(zhàn)疫工程突發(fā)給醫(yī)院內(nèi)部控制帶來的影響

2020 年春節(jié)突如其來的新冠疫情讓所有人都措手不及，衛(wèi)生系統(tǒng)更是仿若意外劈頭蓋臉而來。新的防疫要求與應(yīng)急準備讓預(yù)算外的物資采購與戰(zhàn)疫工程的應(yīng)急項目頻繁發(fā)生。

(一)防疫物資采購帶來的影響

瘟疫陰影下，全國供應(yīng)鏈體系遭遇了極大考驗。疫情就是命令，無預(yù)算戰(zhàn)疫物資與防護用品的突發(fā)采購在疫情初期更加明顯。而物資的緊缺與疫情封鎖下的運輸困難也是春節(jié)假期最明顯的特征。采購任務(wù)往往都是時間緊、任務(wù)重、要求高。醫(yī)院物資采購部門在搶時間搶資源采購時，口頭匯報與非書面決策流程頻發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)先采購后有集體決策記錄的現(xiàn)象。醫(yī)院內(nèi)部各科室的疫情防控緊急程度不同，物資采購的驗收入庫與分發(fā)常常無縫銜接，領(lǐng)用拆開包裝后才發(fā)現(xiàn)采購質(zhì)量問題，造成退貨退款結(jié)算環(huán)節(jié)的混亂。

(二)戰(zhàn)疫工程施工帶來的影響

無預(yù)算對醫(yī)院內(nèi)部就診流程區(qū)域、核酸檢測場地、發(fā)熱門診區(qū)域等改擴建以及專項CT 房屋的建設(shè)等應(yīng)急工程在疫情命令下短時間內(nèi)就開工建設(shè)。書面的可行性認證流程、集體決策記錄常有缺失。

三、應(yīng)急采購是否都能適用單一來源采購規(guī)定

疫情下，時間緊采購任務(wù)急迫，沒有時間公開招募比選。春節(jié)假期里的采購困難、運輸困難、施工人員招募困難以及施工物資短缺、供應(yīng)商在外地休假鞭長莫及等，這些常常導(dǎo)致醫(yī)院經(jīng)辦部門認為：當下情形符合采取單一來源采購的方式。

四、應(yīng)急采購與工程中的財務(wù)控制措施

(一)醫(yī)院應(yīng)當建立應(yīng)急管理機構(gòu)、應(yīng)急管理制度與流程

疫情期間醫(yī)院成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作職責(zé)包括：將根據(jù)上級行政部門統(tǒng)一部署和要求，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全面負責(zé)醫(yī)院疫情防控工作。領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)研究制定防控相關(guān)政策措施并組織實施，決定疫情防控有關(guān)重大事項(含重大資金使用)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通常設(shè)置在醫(yī)院黨政辦公室。疫情期間特事急辦，醫(yī)院應(yīng)編制《醫(yī)療物資應(yīng)急采購管理制度與流程》《應(yīng)急工程管理制度與流程》等，重大項目必須走可行性認證流程，加強風(fēng)險控制。各部門均要開設(shè)綠色通道，及時完成審批流程，加快處置，不得拖延瀆職。

(二)建立財務(wù)疫情專項預(yù)算管理制度與流程

財務(wù)部門牽頭制定財務(wù)疫情專項預(yù)算管理制度與流程。財務(wù)部門聯(lián)合業(yè)務(wù)管理部門、采購部門，以滿足疫情防控工作需要為首要目標制訂詳細預(yù)算。財務(wù)部負責(zé)核查預(yù)算的科學(xué)性與可行性，并上報優(yōu)先列入院內(nèi)集體決策議程進行快速集體決策。決策后應(yīng)及時完成預(yù)算院內(nèi)公示流程。

(三)建立應(yīng)急支付管理制度與流程

疫情下，制定剛?cè)嵯酀膽?yīng)急支付管理制度與流程是非常有必要的。資產(chǎn)控制措施不能放松，采購后必須及時完成質(zhì)量驗收后才能發(fā)放領(lǐng)用，質(zhì)量問題嚴格走退庫退貨流程。退貨退款結(jié)算與采購付款原則上仍采用銀行轉(zhuǎn)賬方式付款，但因疫情防控需要緊急采購時，采購人員可以使用綁定公務(wù)卡的微信、支付寶等支付方式(選擇公務(wù)卡支付)。支出后應(yīng)按照財務(wù)報銷流程及時完成報銷工作，在公務(wù)卡還款系統(tǒng)中進行還款。在嚴格執(zhí)行授權(quán)批準控制的基礎(chǔ)上，財務(wù)人員在看見疫情緊急付款憑證時，必須特事特辦，加快處置進度，及時完成付款報銷及入賬。及時入賬后，疫情防控采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析才會及時準確，才能做好醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)層下一步?jīng)Q策的數(shù)據(jù)支撐。

(四)完善財務(wù)績效評價制度

完善財務(wù)績效評價制度，明確財務(wù)績效評價指標考核，是對采購過程與資金使用的有效監(jiān)督方法之一。財務(wù)績效評價制度一般包括預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)運行績效和日常財務(wù)管理三個部分多項考核指標。疫情期間重大資金使用項目適用于預(yù)算執(zhí)行情況與財務(wù)運行績效中的部分考核指標，例如：項目資金支出完成率、審計后項目支出審定價與預(yù)算金額的比率、項目啟用后就診服務(wù)人次與計劃服務(wù)人次比率等。同時可根據(jù)實際情況增加考核指標，例如：“項目實際耗時與計劃耗時的比率”可以體現(xiàn)項目實施效率。

(五)嚴格把控單一來源采購的條件

疫情期間，不是所有的醫(yī)院采購都屬于應(yīng)急采購范圍。只有以滿足疫情緊急防控工作需要而特別采購的事項才屬于應(yīng)急管理范疇。應(yīng)急采購應(yīng)當優(yōu)先考慮多渠道采購：可以挑選醫(yī)院以往的供應(yīng)商進行比價采購，也可以通過同行醫(yī)院推薦、需求科室自薦等方式確定供應(yīng)商范圍，進行多方比價采購。

《政府采購法》第三十一條規(guī)定了單一來源采購方式及適用情形，其中較為接近疫情期間采購的是“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”情形。醫(yī)院財務(wù)人員應(yīng)當深刻解讀法律法規(guī)，嚴格控制單一來源采購方式的使用條件。雖然疫情爆發(fā)在春節(jié)假期內(nèi)，的確“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況”，但也并非都是“不能從其他供應(yīng)商處采購”的情形。預(yù)算經(jīng)院內(nèi)決策審批后，立即向上級主管部門提出申請，經(jīng)批準后方可按照規(guī)定，采用不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序選擇供應(yīng)商，自行采購時也必須遵守院內(nèi)采購相關(guān)規(guī)定；或按政府管理部門的規(guī)定采購進口物資無需審批。

財務(wù)部門應(yīng)當牽頭內(nèi)部控制管理，聯(lián)合醫(yī)療業(yè)務(wù)管理部門、醫(yī)院感染控制部門、紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等部門加強采購過程的監(jiān)督，嚴格把控單一來源采購的條件，監(jiān)督采購公示過程。既要及時完成緊急采購任務(wù)，也要加強各類風(fēng)險控制。

(六)紀檢監(jiān)察與審計監(jiān)督

因疫情而緊急實施的物資與工程采購，紀檢監(jiān)察實施全過程監(jiān)督防控控制廉政風(fēng)險。采購前，紀檢監(jiān)察人員多提醒、多開展談心談話與廉政教育，具有敲山震虎的威懾作用，可以預(yù)防部分人員敗壞風(fēng)氣，利用緊急辦事的契機進行指定采購、利益輸送，預(yù)防出賣醫(yī)院權(quán)益去牟取私利，預(yù)防員工的瀆職與職務(wù)犯罪。采購中紀檢監(jiān)察人員加快供應(yīng)商與醫(yī)院及員工的多方利害關(guān)系審查，多詢問比價細節(jié)或者直接坐鎮(zhèn)采購現(xiàn)場，采購后實地勘察監(jiān)督，嚴防死守，堅決杜絕商業(yè)賄賂現(xiàn)象的發(fā)生。

對某個采購事項實施全過程審計是內(nèi)部審計盡早介入監(jiān)督的工作方式之一。即使采購事項不在年度預(yù)算內(nèi)，采購前，內(nèi)部審計人員可以爭取第一時間獲得采購計劃，查看采購的可行性與合理性。采購中，內(nèi)部審計人員審閱合同與采購計劃是否貼合；在考慮疫情需要的前提下是否符合經(jīng)濟效益原則；供應(yīng)商是否符合相應(yīng)的資質(zhì)，是否是“無重大違法記錄”的法人，能否保障合同的順利履行等，盡量縮短對供應(yīng)商資質(zhì)審查的時間，提高工作效率。采購后，嚴格審查物資與資產(chǎn)入庫完成情況是否與合同約定的一致，質(zhì)量是否與合同約定一致，是否按期完成履行合同。

工程決算審價是對工程項目實施內(nèi)部控制的最后一道防線。緊急疫情下，如果沒能充分比價，防疫物資與戰(zhàn)疫工程可以先采購先實施，但須在合同中約定：以審計最終審定價作為雙方結(jié)算的依據(jù)。采用以外部專業(yè)審價為主、內(nèi)部審計為輔的工作辦法對所有大額防疫物資與戰(zhàn)疫工程的采購與實施進行項目審價，是加強成本控制以及保障合理使用國有資金的有效辦法。

(七)加強財務(wù)檔案中采購資料的歸檔備查

財務(wù)部門應(yīng)當加強疫情物資采購合同的管理。緊急預(yù)付款時，注意收集上級部門疫情防控物資采購政策文件與院內(nèi)采購相關(guān)決策支持資料、公示圖片等作為憑證附件，以備日后遇到外部審計、督查或者巡察時提交核查。

五、結(jié)語

加強財務(wù)控制，確保資金的安全完整與有效使用是財務(wù)人的工作使命。對公立醫(yī)院財務(wù)管理人員來說：疫情是意外，也是一場緊急實戰(zhàn)演練。財務(wù)管理工作平時忽視的應(yīng)急機制在疫情面前應(yīng)當抓緊雕琢打磨、反復(fù)摸索，并為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化持續(xù)改進財務(wù)控制措施付出堅持不懈的努力。