國家某工程組織管理模式的創(chuàng)新與發(fā)展

羅旭鋒、郭澤會、何明澤 /中國航天科工飛航技術(shù)研究院

某工程是涵蓋基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、導彈系統(tǒng)集成和飛行試驗等重大科學技術(shù)實踐活動的復(fù)雜系統(tǒng)工程，多學科高度交叉、多系統(tǒng)高度耦合，且涉及單位廣泛，屬性、管理體制各異，面臨多領(lǐng)域、跨界融合復(fù)雜協(xié)同管理等難題。面對前所未有的重大挑戰(zhàn)，全線迎難而上、砥礪前行，僅僅10 年就實現(xiàn)了技術(shù)從無到有、從“跟跑”到“并跑”的歷史跨越。該重大工程實施取得的矚目成績，一方面取決于核心技術(shù)的創(chuàng)新攻關(guān)能力，另一方面與組織管理模式緊密相關(guān)。組織管理過程中，充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制優(yōu)勢，貫徹系統(tǒng)工程理念，優(yōu)化科技資源配置，創(chuàng)新管理舉措，強化成果轉(zhuǎn)化，注重基礎(chǔ)認知，科學規(guī)范管理，形成了符合某工程“三強一大”特點的集成、協(xié)同、融合、高效的組織管理體系，為實現(xiàn)高限目標提供了強有力的政策和資源保障。

某工程堅持從體系與能力建設(shè)的視角推動管理實踐，通過大膽嘗試與不斷探索，從組織管理、科研管理、綜合管理等維度推進創(chuàng)新管理模式研究。通過推進該項研究，探索形成符合某工程特點及新時期科技工程建設(shè)要求的新型組織管理模式，制定符合新時期某工程建設(shè)要求的組織管理體制與科技創(chuàng)新機制，不斷提升工程各階段參與方的協(xié)同能力和決策效率，有助于保證國家某工程如期保質(zhì)保量完成，為推動國家國防建設(shè)新征程提供有力保障。

一、組織管理

組織管理要素涵蓋組織管理體制與科技創(chuàng)新機制2 方面內(nèi)容，體現(xiàn)工程基于穩(wěn)定體制的靈活適應(yīng)能力，有助于推動全國優(yōu)勢資源納入工程研究/研制體系，確保工程持續(xù)發(fā)展能力。其中，組織管理體制關(guān)注組織基礎(chǔ)，解決組織穩(wěn)定性與權(quán)威性問題；組織運行機制關(guān)注組織體系高效運行，解決組織管理靈活性與適應(yīng)性問題。

1.組織管理體制

組織管理體制是管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與組成方式，規(guī)定特定組織的管理范圍、權(quán)限職責、利益和相互關(guān)系的準則，其核心是管理機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)劃分以及機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。建立以“統(tǒng)一指揮、總體牽引、分級管控、全國協(xié)同”為特點的組織管理體系，通過高標準集中統(tǒng)一領(lǐng)導，實現(xiàn)各類資源、各種要素的優(yōu)化配置和有效集中。

（1）高效的牽引機構(gòu)。任命了包括總體單位和相關(guān)領(lǐng)域優(yōu)勢單位知名專家，以及有關(guān)主管部門或單位行政負責人在內(nèi)的兩總系統(tǒng)，并在兩總系統(tǒng)下設(shè)立了基礎(chǔ)研究研究師系統(tǒng)；成立了以各領(lǐng)域優(yōu)勢單位專家為組長、各領(lǐng)域知名專家參加的9 個專家組；建立了以兩總系統(tǒng)為主、9 個專家組咨詢把關(guān)的“兩縱九橫”矩陣式管理模式等一系列適應(yīng)科技工程特點的管理機制，全面貫徹落實了領(lǐng)導小組的決策部署。通過決策機構(gòu)、咨詢機構(gòu)與樞紐機構(gòu)牽引工程順利推進。實施領(lǐng)導小組和兩總系統(tǒng)兩級決策，通過權(quán)責清晰的決策邊界確保工程的決策效率；實施專家委和專家組兩級咨詢，通過深度耦合的機構(gòu)成員解決技術(shù)脈絡(luò)銜接順暢；實施專項管理兩級樞紐，通過運轉(zhuǎn)高效的指揮鏈路實現(xiàn)工程穩(wěn)步推進。

（2）開放的國家研發(fā)平臺。依托某工程總體單位——中國航天科工飛航技術(shù)研究院成立科技工程中心，建立開放性的國家研發(fā)平臺，作為研究體系核心力量，負責技術(shù)抓總，承擔頂層設(shè)計、大總體設(shè)計和總體集成的責任，有力牽引了各承研單位按統(tǒng)一目標、統(tǒng)一步驟實施工程任務(wù)。在中國航天科工集團有限公司本級成立科技工程專項辦公室，承擔專項管理協(xié)調(diào)樞紐職責，提升了管理效力。同時，依托相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢單位，成立科技工程分中心，為專家組提供支撐。依托科技工程中心推動任務(wù)承擔單位按統(tǒng)一目標、統(tǒng)一步驟實施研究/研制任務(wù)，確?？萍脊リP(guān)全國大協(xié)同順利實施；依托科技工程分中心，配合專家組牽引推動前沿技術(shù)突破，確保高水平完成科技創(chuàng)新。

（3）多元的隊伍體系。廣泛吸收全國優(yōu)勢力量協(xié)同攻關(guān)，構(gòu)建由軍隊科研單位、軍工集團、高等院校、中科院系統(tǒng)、民用科研生產(chǎn)單位構(gòu)成的研究隊伍體系，形成輻射全國的研究格局，為某工程的推進實施奠定了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)，帶動了全國該技術(shù)領(lǐng)域快速發(fā)展。

通過組織管理體制建設(shè)，解決了分布廣泛的承研團隊的組織效率問題，通過總體協(xié)調(diào)推動全國優(yōu)勢資源接入工程研究/研制體系，確保及時完成工程任務(wù)目標，解決學科交叉性強帶來的研究/研制力量分布廣泛的協(xié)調(diào)難題，形成工程后續(xù)發(fā)展能力。

2.科技創(chuàng)新機制

依據(jù)系統(tǒng)論觀點，機制是系統(tǒng)要素之間相互作用、相互制約、相互聯(lián)系的形式。針對工程特點，需要構(gòu)建靈活的組織運行機制，作為穩(wěn)定管理體制的補充，解決組織靈活性與適應(yīng)性問題。實施過程中，建立健全支撐創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的運行機制，確保工程推進過程的決策科學、競爭有序、創(chuàng)新高效。

（1）科學決策機制。該工程探索性強，在實施過程中必須以世界眼光進行頂層設(shè)計，研究和找準世界科技發(fā)展的背景、趨勢，以及中國的現(xiàn)狀、應(yīng)走路徑，將需要與現(xiàn)實能力統(tǒng)籌考慮，長遠目標與近期工作結(jié)合，實施重大科技決策化制度。實施分級決策與快速響應(yīng)，建立領(lǐng)導小組會、部際聯(lián)絡(luò)員會、兩總聯(lián)席會制度，及時決策重大技術(shù)、管理問題，部署重大任務(wù)；堅持召開兩總例會、總師例會，跨部門、跨單位及時高效協(xié)調(diào)，兩總系統(tǒng)貫徹落實領(lǐng)導小組和牽頭實施范圍的決策部署，保障難點問題及時解決、重點工作高效推進；專家組對相關(guān)技術(shù)問題進行咨詢、把關(guān)，確保專家意見對于決策過程的支持，決策目標清晰可實現(xiàn)；實施群體決策，針對規(guī)劃論證、系統(tǒng)技術(shù)方案等重大節(jié)點，確保決策者充分參與，充分考慮多方意見。

（2）合作競爭機制。依據(jù)科技創(chuàng)新規(guī)律，加強策劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進協(xié)同創(chuàng)新，形成聚焦重點任務(wù)配置資源、集成攻關(guān)的合作競爭機制。以項目團隊為主體，以其隸屬單位的行政單位為手段，在科技工程中心的具體業(yè)務(wù)領(lǐng)導下，采取項目管理模式，建立需求牽引、技術(shù)推動的技術(shù)協(xié)作與協(xié)調(diào)機制。總體單位充分發(fā)揮抓總作用，聯(lián)合國內(nèi)300余家單位，建立團結(jié)、協(xié)調(diào)、高效的聯(lián)合攻關(guān)機制，充分碰撞、交流、融合、爆發(fā)、推進，切實實現(xiàn)“1+1 ＞2”的聯(lián)合攻關(guān)優(yōu)勢；在充分合作的基礎(chǔ)上，針對關(guān)鍵重點項目開展適度和有序競爭，采用競爭擇優(yōu)方式，發(fā)揮各方優(yōu)勢，保障關(guān)鍵與短線研究項目目標的實現(xiàn)，降低總體風險。例如，發(fā)動機性能攻關(guān)方面，組建多支隊伍同時開展多途徑攻關(guān)，一舉突破發(fā)動機性能瓶頸；再如，材料性能攻關(guān)方面，組織10 余家國內(nèi)優(yōu)勢材料單位集智攻關(guān)，建立“多種技術(shù)途徑+競爭擇優(yōu)”的協(xié)同攻關(guān)機制，成功保障飛行器的研制攻關(guān)。

（3）協(xié)同創(chuàng)新機制。大力推進協(xié)同創(chuàng)新，建立健全各主體、各方面、各環(huán)節(jié)有機互動、協(xié)同高效的創(chuàng)新體系，形成推進科技創(chuàng)新整體合力。一是聚焦工程目標完善科技創(chuàng)新基礎(chǔ)制度，建立相應(yīng)責任制和問責制度。工程執(zhí)行方面，依托專項管理機構(gòu)推進組織、協(xié)調(diào)、指導、檢查、監(jiān)督等管理工作，依托科技工程專項辦協(xié)調(diào)解決實施過程中有關(guān)問題；工程過程監(jiān)督方面，定期組織專家或中介機構(gòu)對實施過程進行監(jiān)督評價、全面評估，及時發(fā)現(xiàn)實施中的問題及風險，研究制定針對性的措施辦法。二是充分考慮技術(shù)風險和技術(shù)特點，建立科學評價和風險評估機制，促進關(guān)鍵技術(shù)突破。例如，針對氣動領(lǐng)域特有的計算方法問題，集中多家實力較強的單位，選擇5 種模擬方法同時計算，將各家計算指標與風洞試驗數(shù)據(jù)進行逐項比對，對于發(fā)現(xiàn)的問題及時進行討論改進，創(chuàng)造出適用于存在多種技術(shù)突破方法的技術(shù)領(lǐng)域多準則科學評價方法，提升了對于計算方法的把握程度。三是在合同驗收、獎勵、報獎等方面建立考核與激勵機制，調(diào)動科技人才創(chuàng)新積極性。例如，哈爾濱工業(yè)大學制定職稱申報綠色通道，北京理工大學設(shè)立某工程認定制度等。

二、科研管理

科研管理的目的是解決研究/研制任務(wù)的組織實施與節(jié)奏控制問題。依據(jù)其科研活動特點，實施基礎(chǔ)性研究與工程研究分類管理。基礎(chǔ)性研究通過專家組連接技術(shù)領(lǐng)域承研團隊，工程性研究通過兩總系統(tǒng)實施型號管理。

1.借鑒預(yù)先研究與型號研制的基礎(chǔ)性研究管理

實施過程中，密切追蹤、科學研判該技術(shù)科技創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，瞄準突破口和主攻方向超前規(guī)劃布局，著力攻克一批關(guān)鍵核心技術(shù)，努力占據(jù)戰(zhàn)略制高點。考慮到基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)研究探索性強的特點，采取總體牽引下的專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)負責制，由兩總系統(tǒng)和相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜医M進行指導管理。一是專家全過程指導。建立項目責任專家制度，責任專家參與關(guān)鍵流程的技術(shù)指導，視情況參與重要會議、重要技術(shù)途徑與方案審查、重要試驗大綱與方案審查及試驗總結(jié)、重要摸底與考核等試驗過程；發(fā)揮專家組的作用，專家組工作安排緊密圍繞總體需求和科技工程定位，兩總系統(tǒng)和專家組充分溝通交流，進行必要的專題研討和審查。二是管理部門全過程跟蹤。兩總系統(tǒng)依據(jù)科研規(guī)劃組織論證提出項目研究總體要求，通過技術(shù)牽引機制實施技術(shù)協(xié)調(diào)；科技工程專項辦履行管理協(xié)調(diào)功能；科技工程分中心組織擬制基礎(chǔ)研究進展情況報告。三是牽頭單位全過程溝通。組織參研單位共同完成項目實施方案的論證編制，主動配合對于項目執(zhí)行過程的監(jiān)控，定期梳理研究工作進展和成果，及時報送研究成果。

基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項目管理過程中，主要是突出“寬、新、明、實”。一是研究覆蓋寬?；A(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的內(nèi)容應(yīng)圍繞總目標，以工程性研究為牽引，全面覆蓋目標所涉及的各個領(lǐng)域。二是研究內(nèi)容新。緊盯核心任務(wù)和技術(shù)前沿，各領(lǐng)域從技術(shù)體系角度梳理安排研究工作，強調(diào)開創(chuàng)性研究，避免重復(fù)性研究。三是研究過程明。在計劃制定、技術(shù)要求擬制、任務(wù)策劃審查、合同預(yù)審驗收、成果評估擇優(yōu)等環(huán)節(jié)，兩總系統(tǒng)和專家組充分溝通交流，開展必要的專題研討和審查。四是研究內(nèi)容實。各項任務(wù)安排、指標要求、實施途徑要經(jīng)得起質(zhì)詢和檢驗。研究攻關(guān)的指標、關(guān)鍵技術(shù)的解決途徑，均經(jīng)過兩總系統(tǒng)和專家組審查，確保科學合理可行。

2.借鑒型號研制的工程性研究管理

兩總系統(tǒng)行使技術(shù)和行政指揮職能，總體單位牽頭實施計劃與經(jīng)費、質(zhì)量與可靠性、技術(shù)狀態(tài)控制等項目管理，管理部門通過總體方案與技術(shù)要求報批、文件報批與產(chǎn)品審批等方式實施系統(tǒng)管理。一是實行分類管理。在型號研制管理模式基礎(chǔ)上，結(jié)合飛行試驗任務(wù)特點實行分類管理，制定不同的管理程序，在總體單位既定工作的基礎(chǔ)上，兩總在飛行器方案階段、研制過程中、飛行試驗產(chǎn)品出廠前、靶場等重要環(huán)節(jié)再次審查把關(guān)。二是推動項目管理。實施“倒排+理論實現(xiàn)”的原則進行進度規(guī)劃，根據(jù)每一環(huán)節(jié)的進度特點正向考慮實現(xiàn)可能性；嚴格執(zhí)行航天型號產(chǎn)品質(zhì)量體系要求和研制管理程序，在此基礎(chǔ)上，制定規(guī)章制度，嚴格產(chǎn)品技術(shù)狀態(tài)、軟件、元器件、外協(xié)等管理；嚴格執(zhí)行成本支出項控制與驗收審計制度，確保不觸碰財務(wù)紅線；匯聚頂尖專家力量進行技術(shù)成熟度評估，著力提升技術(shù)成熟度，優(yōu)化創(chuàng)新比例。三是建立伴隨專家組。伴隨專家組全過程技術(shù)指導，充分發(fā)揮專家咨詢把關(guān)作用，做深、做透、做實復(fù)核復(fù)算、復(fù)查審查、質(zhì)量問題歸零等工作。四是建立跨部門溝通協(xié)調(diào)機制。建立包跨部門溝通協(xié)調(diào)機制，及時統(tǒng)一工作思路和安排，保障飛行試驗任務(wù)按期圓滿實施。

三、綜合管理

綜合管理要素涵蓋工程牽引管理要素、工程控制管理要素、工程保障管理要素3 方面，分別解決科技工程復(fù)雜巨系統(tǒng)的研究/研制目標分解問題，基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)與演示驗證的技術(shù)方向控制問題，以及科技工程人財物的協(xié)調(diào)與綜合保障問題。

1.工程牽引要素

基于規(guī)劃管理、計劃管理、經(jīng)費管理、合同管理等要素，建設(shè)清晰高效的工程牽引系統(tǒng)，促進實現(xiàn)預(yù)定目標。規(guī)劃管理工作中，一是注重把握科技工程的定位，科學合理安排規(guī)劃項目。以某工程總目標為出發(fā)點，科學安排總體方案論證和相關(guān)技術(shù)集成、驗證，牽引關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，以關(guān)鍵技術(shù)牽引相關(guān)基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究。二是充分發(fā)揮各方面力量，分階段分層次評估決策。領(lǐng)導小組會議決策規(guī)劃安排和實施的大目標要求和重點方向，并審議各年度任務(wù)實施情況，明確下一年度工作重點。各領(lǐng)域?qū)＜医M配合兩總系統(tǒng)具體落實領(lǐng)導小組要求，組織擬制審查各項目階段實施方案，具體擬定年度計劃?？傮w單位和科技工程中心落實兩總要求，充分開展規(guī)劃任務(wù)實施成果評估與應(yīng)用，及時提出需求，確保各項任務(wù)圍繞總目標實施?？蒲杏媱澒芾砉ぷ髦?，一是強化項目技術(shù)要求和任務(wù)策劃審核把關(guān)。圍繞規(guī)劃項目總目標和實施步驟，按照領(lǐng)導小組會議審定的年度工作重點，由總統(tǒng)單位、科技工程中心與承研單位共同研究提出年度技術(shù)要求，經(jīng)兩總系統(tǒng)和有關(guān)專家組審查后，承研單位據(jù)此開展年度任務(wù)策劃。任務(wù)策劃經(jīng)評審?fù)ㄟ^后按此落實計劃任務(wù)，實現(xiàn)年度目標。二是設(shè)置項目責任專家/專家組，指導、監(jiān)督項目實施。三是強化年度任務(wù)考核，保證項目高效高質(zhì)實施。采取重大節(jié)點現(xiàn)場考核、驗收材料專家預(yù)審、會議評審等措施，從技術(shù)和財務(wù)2 個方面對年度任務(wù)實施進度和結(jié)果進行考核，確保任務(wù)落實到位。在科研項目合同管理工作中，一是嚴肅合同簽訂，嚴格落實規(guī)劃和計劃要求。二是制定下發(fā)合同驗收工作計劃，按節(jié)點推動合同驗收。三是制訂合同檢查工作程序，做好過程把控。四是設(shè)置項目技術(shù)和管理聯(lián)絡(luò)人，加強項目日常管理。五是嚴格合同驗收程序，確保項目實施扎實有效?？蒲薪?jīng)費管理工作中，一是持續(xù)加強制度宣貫和執(zhí)行，推動經(jīng)費使用規(guī)范合理。二是嚴格執(zhí)行財務(wù)驗收程序，提升項目單位經(jīng)費管理水平。三是強化現(xiàn)場指導檢查交流，切實督促落實管理規(guī)定。四是明確逐級管理方式，落實經(jīng)費管理監(jiān)督責任制。五是組織經(jīng)費概算策劃，提高合同概算合理性。六是及時辦理撥付，有效支撐科研任務(wù)。

2.工程控制要素

基于進度管理、質(zhì)量管理、風險管理、技術(shù)狀態(tài)管理等要素，建設(shè)執(zhí)行有力的工程控制系統(tǒng)，確保技術(shù)突破。進度管理方面，依據(jù)年度計劃與合同逐級建立計劃體系，通過不斷監(jiān)控確保達到預(yù)定進度目標；質(zhì)量管理方面，加強隊伍建設(shè)、質(zhì)量意識、設(shè)計可靠性、生產(chǎn)過程等各方面的質(zhì)量工作，針對質(zhì)量問題深入查找共性原因、梳理總結(jié)經(jīng)驗、部署具有針對性的管控措置；風險管理方面，依托風險相關(guān)文件跟蹤已識別風險、監(jiān)督殘余風險、識別新風險，以及評估風險過程有效性；技術(shù)狀態(tài)管理方面，根據(jù)工程總體技術(shù)要求、技術(shù)管理水平，以及時間、質(zhì)量、經(jīng)費、人力資源等限制條件，建立完善的技術(shù)狀態(tài)管理系統(tǒng)，確保技術(shù)狀態(tài)得到有效控制。

3.工程保障管理要素

基于保密管理、知識產(chǎn)權(quán)與成果管理、技術(shù)基礎(chǔ)管理、人力資源管理、安全與環(huán)保管理、資產(chǎn)管理、信息交流專網(wǎng)等要素，建設(shè)支撐到位的工程保障系統(tǒng)，保障某工程順利實施。保密管理方面，建立健全保密工作組織機構(gòu)和規(guī)章制度，實施“兩書”特色制度，即要求任務(wù)承擔單位簽署保密協(xié)議書、要求參研人員簽訂保密承諾書；知識產(chǎn)權(quán)與成果管理方面，按照“前端整體布局、中端挖掘創(chuàng)造、后端梳理掌控”的工作思路，有效地開展成果管理工作；技術(shù)基礎(chǔ)管理方面，針對特點規(guī)律，建立健全規(guī)章制度體系、技術(shù)支撐體系和管理責任體系；人力資源管理方面，按照系統(tǒng)規(guī)劃、激勵存量、培養(yǎng)增量等原則進行人力資源管理；安全與環(huán)保管理方面，堅持“以人為本、安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，實施全過程控制管理，防止和減少安全環(huán)保事故，確保參研人員和社會公眾生命健康；資產(chǎn)管理方面，規(guī)定任務(wù)承擔單位使用經(jīng)費形成的固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)均屬于國有資產(chǎn)，按照現(xiàn)行軍工固定資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定進行管理；信息交流專網(wǎng)方面，按照“統(tǒng)一設(shè)計標準、統(tǒng)一建設(shè)與實施、統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)管理”的要求，遵循“區(qū)域誰主管，保密誰負責”的保密分區(qū)管理原則，構(gòu)建了信息交流專網(wǎng)系統(tǒng)。

某工程實施以來，始終堅持運用系統(tǒng)管理、科學管理理念，創(chuàng)建了該技術(shù)領(lǐng)域特色管理模式。組織管理模式創(chuàng)新體現(xiàn)如下：第一，引入體系管理分層分類理念，構(gòu)建組織管理、科研管理、綜合管理三個維度的組織管理模式，形成對于系統(tǒng)工程理論的創(chuàng)新突破；第二，將專家組基礎(chǔ)研究管理模式與兩總系統(tǒng)型號管理模式相結(jié)合，構(gòu)建形成兩縱九橫組織管理基礎(chǔ)，形成融合預(yù)先研究與型號研制的科研管理，形成對于國防科研管理實踐的創(chuàng)新突破；第三，將規(guī)劃管理、計劃管理引入項目管理知識體系，提出涵蓋工程牽引要素、工程控制要素、工程保障要素的工程管理知識體系，形成對于項目管理理論的創(chuàng)新突破。綜上所述，該工程組織管理模式順應(yīng)我國新型舉國體制時代要求，適應(yīng)國際形勢變化帶來外部挑戰(zhàn)，對于我國部署科技項目和工程建設(shè)，具有一定的參考價值。