試論政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理體系構(gòu)建策略

定邊縣財政績效評價中心

引言

為加快推進(jìn)現(xiàn)代財政制度的建設(shè)，黨的十九大提出“全面實施績效管理”。在《意見》中提出“力爭用3-5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的目標(biāo)。2014年12月頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，就已經(jīng)提出了制度規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理。隨著改革的深入推進(jìn)，2020年1月，財政部公布了《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令102號）（簡稱《辦法》），提出了績效管理是政府購買服務(wù)工作中的新情況及新問題，是政府購買服務(wù)工作的薄弱環(huán)節(jié)。

一、全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是以產(chǎn)出為導(dǎo)向的一種預(yù)算管理模式，是一種制度的創(chuàng)新、理念的轉(zhuǎn)變和機制的再造。它以為民服務(wù)為理念，強調(diào)預(yù)算資金支出的效率及責(zé)任，要求政府在預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)及監(jiān)督過程中更加關(guān)注財政資金的產(chǎn)出及結(jié)果，要求不斷改進(jìn)政府部門服務(wù)水平及服務(wù)質(zhì)量，花更少的資金、辦更多的實事，從而使政府服務(wù)更加務(wù)實、高效。

簡單來講，就是對預(yù)算資金采用績效的方式進(jìn)行管理，可以這樣理解，“預(yù)算”是績效管理的對象，包含所有“財政性資金”；“績效”是績效管理的內(nèi)容、手段；“管理”是實施方式。

從績效評價過渡到績效預(yù)算，預(yù)算績效管理發(fā)揮著重要的橋梁作用，而績效評價是其核心所在?！俄椖恐С隹冃гu價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）文件指出“績效評價是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判?！笨冃гu價主要是八個方面問題：①項目是否要干？②錢從哪來？③錢用得好不好？④項目怎么管，管的好不好？⑤產(chǎn)出了什么？⑥效果怎么樣？⑦可持續(xù)性怎么樣？⑧干這個項目需要花這么多錢嗎？

二、政府購買服務(wù)實施預(yù)算績效管理的必要性

《意見》指出，“將各級政府預(yù)算支出全部納入預(yù)算績效管理?！闭徺I服務(wù)資金屬于財政預(yù)算支出，必然屬于預(yù)算績效管理范疇?！掇k法》也明確了“政府購買服務(wù)是創(chuàng)新政府公共服務(wù)提供方式、推動政府職能轉(zhuǎn)變、全面實施績效管理的一項改革。”隨著政府購買服務(wù)領(lǐng)域的拓展及種類的增多，政府購買服務(wù)資金規(guī)模也在不斷擴大，無論從規(guī)模還是效益來看，政府購買服務(wù)都需加強預(yù)算績效管理，這就需要從政府購買服務(wù)“養(yǎng)人辦事”到“花錢買服務(wù)、辦事不養(yǎng)人”的轉(zhuǎn)變理念出發(fā)，從加強購買服務(wù)的財政支出資金的管理入手，結(jié)合政府購買服務(wù)績效評價主體、評價環(huán)節(jié)的特殊性，構(gòu)建對應(yīng)的預(yù)算績效管理體系，服務(wù)政府購買預(yù)算，從而加強政府購買服務(wù)管理，提高政府預(yù)算資金使用的效率、效果及效益。

三、政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理體系存在的問題

（一）預(yù)算績效管理意識薄弱，重視程度不夠

目前，政府購買服務(wù)績效評價的主體不但對績效評價工作的意識薄弱，重視程度及接受度也明顯較低。主要表現(xiàn)為：一方面不重視預(yù)算績效目標(biāo)制定與申報環(huán)節(jié)，沒有嚴(yán)格按照《辦法》要求的購買內(nèi)容及范圍確定購買服務(wù)項目，購買服務(wù)的內(nèi)容容易出現(xiàn)泛化現(xiàn)象。另一方面評價主體的績效評價工作參與度、配合度不足，難以保證預(yù)算資金支出的實際導(dǎo)向作用，使預(yù)算績效評價的工作僅流于形式。

（二）承接主體資金管理制度建立尚不完善

《辦法》規(guī)定，承接主體應(yīng)建立政府購買服務(wù)項目臺賬，嚴(yán)格遵守相關(guān)財務(wù)規(guī)定，配合相關(guān)部門對資金使用情況的績效評價工作。但實踐中，承接主體在項目資金的財務(wù)制度建設(shè)及管理上不夠重視，認(rèn)為反正是政府資金，支出支配隨意、預(yù)算約束力不強；或者有些承接主體雖然建立了相關(guān)財務(wù)制度，但僅僅停留于形式，不能真實反映政府購買服務(wù)資金的財務(wù)管理信息。

（三）政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系尚待完善

構(gòu)建項目績效評價指標(biāo)體系在預(yù)算績效評價工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的核心作用，但由于評價項目涉及的行業(yè)領(lǐng)域和項目類別眾多，績效評價指標(biāo)的表現(xiàn)形式也是多種多樣，現(xiàn)有的評價指標(biāo)體系過于籠統(tǒng)，不能客觀有效地反映政府購買服務(wù)績效評價的成效，亟須建立一套以嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的科學(xué)、完整、統(tǒng)一的政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系。

四、完善政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理體系的相關(guān)建議

（一）堅持制度先行，健全制度保障

結(jié)合政府購買服務(wù)項目特點，統(tǒng)籌研究完善相應(yīng)的績效管理制度，如政府采購服務(wù)的績效目標(biāo)管理制度、績效跟蹤監(jiān)控制度、績效評價管理制度以及績效工作考核制度等相關(guān)制度。通過建立制度，完善政府購買服務(wù)績效評價實施中的具體操作流程，細(xì)化每一個評價環(huán)節(jié)，使績效評價工作有章可循。針對承接主體的資金、財務(wù)管理制度建立及執(zhí)行情況，一方面提高相關(guān)制度建立及執(zhí)行情況在評價指標(biāo)體系中的權(quán)重分值，另一方面將其納入績效工作考核范圍，并注重評價及考核的結(jié)果應(yīng)用。同時，逐步將政府購買服務(wù)績效評價機制法制化，賦予相關(guān)制度嚴(yán)肅性及約束性，對不遵守或違反相關(guān)制度的行為大力懲罰。

（二）加強宣傳力度，提高預(yù)算績效管理意識

凡是涉及財政預(yù)算資金的部門單位、社會力量都應(yīng)當(dāng)對預(yù)算績效管理引起重視。政府購買服務(wù)預(yù)算績效評價工作需要評價部門、政府服務(wù)購買主體、承接主體、服務(wù)受眾等多方配合共同完成，應(yīng)抓住今年預(yù)算績效管理深入推進(jìn)的機遇，深刻領(lǐng)會中央文件精神，積極開展預(yù)算績效管理宣傳活動，引導(dǎo)大家從思想深處接受、強化績效責(zé)任認(rèn)識，從而為預(yù)算績效評價工作營造良好的社會輿論氛圍及良好的工作開展環(huán)境。

（三）加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)，強化績效目標(biāo)管理

預(yù)算績效目標(biāo)作為預(yù)算資金具體安排、績效跟蹤監(jiān)控及績效評價的基礎(chǔ)依據(jù)，它主要體現(xiàn)項目實施的科學(xué)性、必要性、可行性，其在政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理中的重要性不言而喻。可以通過提供關(guān)于績效目標(biāo)管理的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機會，使評價主體認(rèn)識到績效目標(biāo)管理實施的重要性，增強其績效目標(biāo)導(dǎo)向意識，從而強化績效目標(biāo)對項目實施和績效評價的指導(dǎo)意義。

（四）科學(xué)建立政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)是績效目標(biāo)的細(xì)化，且具有較強的可操作性。因此，為保證政府購買服務(wù)績效評價工作更加順利的推進(jìn)，建立一套科學(xué)、合理、有效的政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系是非常必要的。設(shè)置政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系的主要政策依據(jù)是財預(yù)〔2020〕10號文件，共設(shè)三個等級的指標(biāo)，其中三級指標(biāo)是二級指標(biāo)的細(xì)化，結(jié)合購買服務(wù)的采購過程及契約式管理的特點設(shè)置。因此，初探政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系建立如下表1：

結(jié)語

政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理體系建設(shè)還在探索階段，無論從微觀還是宏觀來看，都具有很大的現(xiàn)實意義，尤其是在提升預(yù)算管理方式水平方面。同時也還存在著許多需要繼續(xù)探究的地方，如將評價結(jié)果應(yīng)用與承接主體的選擇及預(yù)算資金安排相結(jié)合、引入專業(yè)評價機構(gòu)等。