對(duì)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理的創(chuàng)新思考

平陰縣交通運(yùn)輸局

引言

行政事業(yè)單位是公共事業(yè)建設(shè)的核心力量，在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域作出了巨大貢獻(xiàn)。行政事業(yè)單位要想發(fā)揮相應(yīng)社會(huì)職能，確保資產(chǎn)充分運(yùn)作，有必要基于國(guó)務(wù)院、財(cái)政部的明確要求，以及國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理的政策規(guī)定，改善預(yù)算管理現(xiàn)狀，加強(qiáng)管理創(chuàng)新，全面提高預(yù)算編制、審核、執(zhí)行的水平和質(zhì)量，為公共事業(yè)建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理創(chuàng)新的意義

預(yù)算是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)收支安排的預(yù)測(cè)、計(jì)劃，是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)計(jì)劃的依據(jù)，反映了行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍、目標(biāo)，是限制行政事業(yè)單位財(cái)政收支的手段之一[1]。行政事業(yè)單位預(yù)算由一般財(cái)政預(yù)算收入和財(cái)政預(yù)算支出組成。預(yù)算收入方面，包括：財(cái)政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入。預(yù)算支出方面，包括：行政經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、事業(yè)經(jīng)費(fèi)。

隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，行政事業(yè)單位發(fā)展建設(shè)環(huán)境發(fā)生變化，預(yù)算收入和支出數(shù)額越來(lái)越大，涉及業(yè)務(wù)越來(lái)越廣泛，需要面對(duì)更多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式已不能完全適用，暴露出了諸多問(wèn)題[2]。預(yù)算管理關(guān)系到行政事業(yè)單位內(nèi)部資源的配置，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)，做好預(yù)算管理工作具有深遠(yuǎn)意義。因此，為規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理，制約財(cái)政預(yù)算收支，應(yīng)針對(duì)工作中面對(duì)的新問(wèn)題，采取管理創(chuàng)新措施。通過(guò)創(chuàng)新預(yù)算管理為企業(yè)降本增效奠定基礎(chǔ)，防范行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的外流。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制粗糙

《審計(jì)法》實(shí)施以來(lái)，雖然行政事業(yè)單位遵循相關(guān)要求，不斷加強(qiáng)預(yù)算管理工作，并取得了一些成績(jī)，但預(yù)算編制質(zhì)量仍差強(qiáng)人意。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在預(yù)算編制前期，準(zhǔn)備時(shí)間較短，沒(méi)有開(kāi)展調(diào)研論證工作，參考資料少。在預(yù)算編制過(guò)程中，各部門(mén)間交流不足，沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況提供相應(yīng)編制建議，使得預(yù)算方案缺乏預(yù)見(jiàn)性、前瞻性。此外，所選編制方法不合理、不科學(xué)。盡管提倡實(shí)施“零基預(yù)算法”，實(shí)際操作卻未嚴(yán)格落實(shí)，仍保持“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的老方法，憑借以往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解開(kāi)展工作，使得編制質(zhì)量粗糙[3]。

（二）預(yù)算執(zhí)行隨意

一些行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制不重視，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有建立相應(yīng)控制機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、約束機(jī)制，更沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行相應(yīng)指導(dǎo)。由于執(zhí)行控制的不足，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏約束力，經(jīng)常出現(xiàn)隨意改變資金用途、不及時(shí)清算壞賬的情況。例如，一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不走預(yù)算，隨意追加預(yù)算，基本經(jīng)費(fèi)及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用，甚至存在無(wú)預(yù)算執(zhí)行情況。再如，結(jié)算階段，未按要求進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，沿用舊的賬務(wù)處理方法，致使盤(pán)盈、盤(pán)虧不能及時(shí)查明原因，造成賬實(shí)不符情況。

（三）監(jiān)督體系缺失

監(jiān)督力度越強(qiáng)，執(zhí)行力越強(qiáng)。預(yù)算編制與執(zhí)行是否規(guī)范，與監(jiān)督力度有直接關(guān)系。然而，諸多行政事業(yè)單位沒(méi)有建立與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。由于監(jiān)管機(jī)制的不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理行為缺乏相應(yīng)約束。從目前監(jiān)管形式來(lái)看，主要是事后監(jiān)管，缺乏動(dòng)態(tài)和連續(xù)的監(jiān)管。顯然，這種監(jiān)管形式較為落后，監(jiān)管時(shí)效性差，很多時(shí)候不能發(fā)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的問(wèn)題。

（四）組織結(jié)構(gòu)建設(shè)滯后

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的財(cái)政壓力、業(yè)務(wù)壓力較小，普遍預(yù)算管理意識(shí)淡薄。預(yù)算機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，人員配合不足。通過(guò)了解發(fā)現(xiàn)，一些單位預(yù)算機(jī)構(gòu)工作人員多是普通財(cái)務(wù)人員兼職。而這些人員僅懂傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算方法，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單數(shù)字核算，并不具備預(yù)算分析能力，無(wú)法進(jìn)行高效預(yù)算管理，無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中的影響因素，崗位適應(yīng)性差。

三、對(duì)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理創(chuàng)新的思考

（一）提升預(yù)算編制質(zhì)量

在預(yù)算編制前期，行政事業(yè)單位要合理規(guī)劃編制周期，可適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，開(kāi)展調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測(cè)、協(xié)調(diào)平衡等工作。并對(duì)企業(yè)各項(xiàng)財(cái)物進(jìn)行全面清查登記，對(duì)債權(quán)債務(wù)進(jìn)行核實(shí)，理清其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而為預(yù)算編制奠定基礎(chǔ)，提供可靠會(huì)計(jì)信息。此外，應(yīng)根據(jù)新政策要求，調(diào)整財(cái)政預(yù)算收支科目的分類(lèi)，細(xì)化預(yù)算科目，擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，使科目設(shè)置適用于行政事業(yè)單位的預(yù)算管理。在預(yù)算編制過(guò)程中，要考慮到財(cái)政收支的年度需求、未來(lái)需求、短期需求，合理確定收支范圍、標(biāo)準(zhǔn)。并且根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目層次、等級(jí)和次序，合理設(shè)定階段性預(yù)算管理目標(biāo)，確保預(yù)算編制工作有序開(kāi)展。最后，要科學(xué)選擇編制方法，落實(shí)“零基預(yù)算”，在編制中不考慮以往費(fèi)用項(xiàng)目和費(fèi)用數(shù)額，而是要根據(jù)實(shí)際需求編制，通過(guò)精打細(xì)算來(lái)減少不必要經(jīng)費(fèi)支出。通過(guò)采取“二上二下，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的預(yù)算編制程序，助推零基預(yù)算的落實(shí)[4]。

（二）嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行控制力薄弱，是滋生腐敗、發(fā)生超預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題的根本原因之一。因此，行政事業(yè)單位要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行各階段的工作重點(diǎn)，制定剛性約束機(jī)制，監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，約束預(yù)算執(zhí)行行為。首先，要對(duì)支出進(jìn)行控制。例如，建立經(jīng)費(fèi)支出管理辦法，明確經(jīng)費(fèi)支出細(xì)則和指標(biāo)，對(duì)辦公費(fèi)、電話費(fèi)、差路費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。另如，建立資產(chǎn)管理制度，對(duì)辦公用品、設(shè)備的申購(gòu)進(jìn)行限制，在申購(gòu)、領(lǐng)用中，要求“以舊換新”，每項(xiàng)支出審批后方可報(bào)銷(xiāo)，防止經(jīng)費(fèi)支出中發(fā)生“跑、冒、滴、漏”等問(wèn)題的發(fā)生。其次，要根據(jù)預(yù)算編制方案，制定配套的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算支出的前瞻性、計(jì)劃性。在具體的計(jì)劃制定過(guò)程中，要采取動(dòng)態(tài)控制模式，按輕重緩急對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行合理安排，保障物盡其用。最后，要建立預(yù)算執(zhí)行問(wèn)責(zé)機(jī)制，落實(shí)崗位職責(zé)要求，遏制經(jīng)費(fèi)揮霍浪費(fèi)。問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立要以崗位職責(zé)作為導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是，客觀評(píng)價(jià)其職責(zé)過(guò)失。通過(guò)確認(rèn)相關(guān)工作人員在預(yù)算執(zhí)行階段是否存在不履行、不正確履行職責(zé)的情況，檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行效益，對(duì)違規(guī)違紀(jì)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)、處罰。

（三）建立相應(yīng)監(jiān)督體系

建立監(jiān)督體系，不僅是新《政府會(huì)計(jì)制度》的要求，更是當(dāng)前行政事業(yè)單位發(fā)展建設(shè)的需要。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)走出“重分配、輕管理”老思路，建立預(yù)算管理配套的監(jiān)督體系。首先，要建立審批制度，組建預(yù)算委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)文件審核與申請(qǐng)表格審批。審批流程建設(shè)中，要以申請(qǐng)人填寫(xiě)經(jīng)費(fèi)支出表、主管審批、財(cái)務(wù)審批、預(yù)算委員會(huì)審批作為主線。在實(shí)際的審批過(guò)程中，要求所填寫(xiě)的經(jīng)費(fèi)支出表，注明資金用途、金額、時(shí)間。而審批人則要核實(shí)申請(qǐng)是否符合實(shí)際需求，是否具有正當(dāng)性。對(duì)于不符合條件的申請(qǐng)，要提出相應(yīng)的拒絕理由，提出整改建議。其次，要加強(qiáng)對(duì)信息監(jiān)管技術(shù)的應(yīng)用。傳統(tǒng)監(jiān)管手段時(shí)效性差，很多時(shí)候無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，不符合當(dāng)前預(yù)算管理需要。因此，行政事業(yè)單位可根據(jù)實(shí)際情況，組建自己的財(cái)務(wù)共享中心，推進(jìn)預(yù)算管理信息化進(jìn)程。通過(guò)財(cái)務(wù)共享平臺(tái)，全程監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)采集、分析、整理經(jīng)濟(jì)資料和票據(jù)，從而幫助企業(yè)從事后監(jiān)管向全過(guò)程監(jiān)管過(guò)渡。若單位自身不具備信息平臺(tái)組建能力，可借助第三方力量。例如，利用云服務(wù)商建立信息平臺(tái)，并提供信息系統(tǒng)運(yùn)維服務(wù)。此外，為強(qiáng)化監(jiān)管的權(quán)威性，可引入外部審計(jì)機(jī)制，與會(huì)計(jì)師事務(wù)所建立合作，開(kāi)展更加權(quán)威的外部監(jiān)管。最后，要對(duì)預(yù)算執(zhí)行效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立相應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，將預(yù)算的執(zhí)行情況與工作人員的績(jī)效掛鉤，使相關(guān)人員重視預(yù)算管理，配合預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管工作的開(kāi)展，提高監(jiān)管的主動(dòng)性。

（四）加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)

為適應(yīng)新政策環(huán)境，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，并做好人才培養(yǎng)與引進(jìn)工作。在組織結(jié)構(gòu)建設(shè)方面，要設(shè)置具有獨(dú)立性的預(yù)算管理計(jì)劃部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)工作的管理與協(xié)調(diào)。通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃，對(duì)財(cái)政收支做出具體的安排，構(gòu)建“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的預(yù)算管理機(jī)制。在人才引進(jìn)方面，要遵循“公開(kāi)、公正、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的基本原則，實(shí)行崗位公開(kāi)、自愿申報(bào)、擇優(yōu)選拔的機(jī)制。而且要組織專(zhuān)家評(píng)審團(tuán)，對(duì)應(yīng)征者職業(yè)技能進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保其符合崗位要求，具備崗位勝任力。另外，在現(xiàn)有人員培養(yǎng)方面，要定期組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)。可根據(jù)預(yù)算管理的工作目標(biāo)和崗位需求，制定配套的年度、季度，以及臨時(shí)培訓(xùn)計(jì)劃。可采取研討會(huì)、會(huì)議宣導(dǎo)、授課、視聽(tīng)等方式，圍繞管理職責(zé)、專(zhuān)業(yè)技能、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，并做好培訓(xùn)記錄，開(kāi)展培訓(xùn)考核。

結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)預(yù)算管理有利于行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，有助于營(yíng)私舞弊的遏制，有助于財(cái)政收支的控制。通過(guò)正文分析可知道，目前部分單位預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行隨意，監(jiān)督體系缺失，相關(guān)管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督。