長三角一體化的發(fā)展脈絡(luò)與未來走向

陳雯

2018年是推進(jìn)長三角一體化深入發(fā)展的重要年份。今年4月，習(xí)近平總書記對長三角一體化發(fā)展作出重要指示，要求上海發(fā)揮龍頭帶動作用，凝心聚力，推動長三角實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展，更好引領(lǐng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，更好服務(wù)國家發(fā)展大局。隨后，韓正副總理對長三角一體化調(diào)研報告進(jìn)行批示，要求三省一市拿出更具體的舉措。6月1日，長三角地區(qū)三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會在上海舉行，會議以“聚焦高質(zhì)量，聚力一體化”為主題，對長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展進(jìn)行再謀劃、再深化，取得了豐碩而務(wù)實的成果?？梢哉f，長三角一體化和區(qū)域合作正在翻開一個更高質(zhì)量發(fā)展的新篇章。

不斷深化：長三角一體化的進(jìn)展脈絡(luò)

長三角城市群作為中國的經(jīng)濟(jì)中心地區(qū)，一體化發(fā)展舉足輕重。由于地域相鄰、文化相通，長三角地區(qū)在歷史上經(jīng)歷了漫長的分分合合過程后，經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)形成了天然的聯(lián)系。新中國成立初期，城市之間的聯(lián)系以國家計劃調(diào)撥為主，城市間自發(fā)性合作較少。1961年，華東局在上海設(shè)立，作為長三角省市合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，當(dāng)時實質(zhì)上形成了上海領(lǐng)導(dǎo)江蘇、浙江的局面。

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域合作需求不斷增強。1983年國務(wù)院成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)，協(xié)調(diào)江蘇、浙江、安徽、江西、福建等五省區(qū)域合作；1992年，國務(wù)院召開“長三角及沿江地區(qū)規(guī)劃座談會”；同年，長三角城市協(xié)作部門（經(jīng)協(xié)委）主任聯(lián)席會議召開，開展城市間合作的商討與初步實踐；1996年上海發(fā)起成立“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會”；1997年召開第一次長三角城市市長聯(lián)席會，以城市間合作先行開展的長三角區(qū)域一體化序幕就此拉開；2003年長三角16個城市市長峰會召開，并發(fā)表了以“城市聯(lián)動發(fā)展”為主題的《南京宣言》。

2007年，長三角一體化發(fā)展第一次上升為國家戰(zhàn)略，國務(wù)院召開“長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展專題座談會”，長三角一體化由此進(jìn)入發(fā)展的“快車道”。僅僅一年之后，國務(wù)院就正式出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》。2010年，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》頒布實施，明確提出建設(shè)具有較強國際競爭力的世界級城市群，城市政府間合作向“泛長三角”拓展。2014年，習(xí)近平總書記明確要求長三角率先、一體化發(fā)展，同年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》首次明確了安徽作為長三角城市群的一部分，參與長三角一體化發(fā)展。2016年，《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》正式頒布實施，并提出到2030年全面建成具有全球影響力的世界級城市群的目標(biāo)，要求長三角率先建立一體化發(fā)展體制機制，創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的“長三角模式”。

梳理長三角一體化演進(jìn)的脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，過去十多年，長三角各省市黨委政府十分重視并主動推進(jìn)一體化，已經(jīng)具有較好的合作基礎(chǔ)，初步形成了“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”三級聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合的合作運行機制，構(gòu)建起以專題合作組為基礎(chǔ)、輪值方牽頭落實、聯(lián)席辦協(xié)調(diào)的工作網(wǎng)絡(luò)，在區(qū)域旅游合作、環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治、交通基礎(chǔ)設(shè)施共建、服務(wù)及貿(mào)易合作等領(lǐng)域的一體化取得了顯著成效。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段。長三角肩負(fù)著建設(shè)全球一流品質(zhì)世界級城市群的使命，需要以更高質(zhì)量的一體化塑造發(fā)展新動能，提升國際競爭力，展現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國實力，同時也為其他區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展探索路徑、積累經(jīng)驗、提供示范。

要素流動：長三角一體化的內(nèi)在動力

區(qū)域一體化過程，是流動的生產(chǎn)要素按照市場動力形成有效率的集聚規(guī)模并分工合作，進(jìn)而提升整體競爭力的過程。資源和要素在自由流動和配置過程中獲取的超額收益，就是一體化的紅利，也是推動一體化發(fā)展的內(nèi)在動力。

區(qū)域一體化的資源和要素的流動并不是無成本的，而是有摩擦和障礙的。消除或降低生產(chǎn)要素和資源流動的摩擦和障礙，是推動區(qū)域一體化發(fā)展的主要政策議題和內(nèi)容。區(qū)域一體化障礙存在著結(jié)構(gòu)性和制度性兩個方面。其中，結(jié)構(gòu)性障礙多指不同地區(qū)客觀存在的自然、社會、文化和經(jīng)濟(jì)技術(shù)差異導(dǎo)致的地區(qū)間合作障礙，包括自然地理因素形成的障礙、價值認(rèn)同的文化影響、經(jīng)濟(jì)技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平因素影響，這受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)影響對一體化形成的客觀制約，需要在發(fā)展中不斷去克服和解決。而制度性障礙，更多是由于地方保護(hù)主義等思維人為設(shè)置門檻和分割的政策、法規(guī)等方面障礙。

通過地區(qū)有效分工、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通共享、制度合作和協(xié)調(diào)性干預(yù)等政策組合，才可能有效地降低合作成本，提升合作收益，從而使一體化進(jìn)程有可持續(xù)的動力。各地區(qū)應(yīng)該從整體出發(fā)，因地制宜，按照各自優(yōu)勢進(jìn)行分工合作，形成整體競爭優(yōu)勢；推動基礎(chǔ)設(shè)施共享，有效降低交易成本；通過制度合作構(gòu)建合作平臺、組織和機制，使各方具有對話、溝通、互饋乃至互動的載體，進(jìn)而解決區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)，培育更大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；統(tǒng)一規(guī)劃、運作和協(xié)商，使得交通線路連通、資源共同利用、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)等事項得以快速有效落實；建立統(tǒng)一市場制度，一定程度上打破行政區(qū)劃藩籬，異地組織產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，使資源流動和配置更加符合市場規(guī)律。不同地區(qū)間模糊其市場邊界，從而能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化的作用，減少行政分割問題，最終實現(xiàn)一體化。

在合作紅利與破除障礙的成本博弈中，合作紅利遠(yuǎn)大于破除合作障礙付出的成本，且通過多元主體成本—紅利識別機制，傳導(dǎo)一體化的推動意愿，合作才有可能成立，一體化才可以推動下去。

未來可期：長三角區(qū)域一體化的方向

未來的長三角區(qū)域合作，首先要突出揚長避短，分工合作，創(chuàng)造更多合作紅利。一體化不是一樣化，高質(zhì)量的一體化是多元化的一體化，在學(xué)習(xí)和創(chuàng)新中塑造趨異的各城市優(yōu)勢和特色，進(jìn)而形成區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)分工，城市與鄉(xiāng)村以及產(chǎn)業(yè)間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)的協(xié)同分工。地區(qū)的趨同只能帶來更多的惡性競爭，為此，要充分利用上海的創(chuàng)新引領(lǐng)和資源配置優(yōu)勢、蘇浙產(chǎn)業(yè)化能力和安徽資源條件，揚長避短，以創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈和政策鏈的深度融合和協(xié)同發(fā)展，增強區(qū)域供給側(cè)改革和創(chuàng)新發(fā)展的新動能。

其次要加強區(qū)域合作的制度創(chuàng)新，降低合作成本。當(dāng)前，長三角一體化要對重大問題實施多部門系統(tǒng)治理，實現(xiàn)由松散柔性的協(xié)商式一體化組織向多層級多主體聯(lián)動決策一體化組織轉(zhuǎn)變，強化激勵、監(jiān)督與仲裁機制，進(jìn)一步完善成本共擔(dān)利益共享的機制，推動長三角科學(xué)、健康、高質(zhì)量的一體化發(fā)展。同時要始終以世界級城市群為核心目標(biāo)組織合作空間，防止次區(qū)域的合作又重新出現(xiàn)邊界的分割。

再次，要在高效率發(fā)展的基礎(chǔ)上，注重可持續(xù)和包容性增長，增強合作紅利。高質(zhì)量的一體化，是可持續(xù)發(fā)展一體化，長期穩(wěn)定的高質(zhì)量增長建立在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境中，要在資源利用效率提升基礎(chǔ)上保護(hù)更多的生態(tài)空間和宜居環(huán)境。高質(zhì)量的一體化，是包容性的一體化，讓區(qū)域內(nèi)更多百姓、更多城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村享有一體化發(fā)展的紅利，合力形成驅(qū)動一體化的強大動能。黨委政府在推動一體化的過程中，一方面要通過改革創(chuàng)新，打破行政分割并形成一個制度性安排，實現(xiàn)物理空間和制度空間的連通和無障礙，促進(jìn)要素集聚和經(jīng)濟(jì)集聚；另一方面也要防止經(jīng)濟(jì)過度集聚帶來的負(fù)面作用，擔(dān)負(fù)起保護(hù)社會生態(tài)和保護(hù)公平的責(zé)任。

（作者系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員）