行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的探究

中國科學(xué)技術(shù)館

引言

行政事業(yè)單位為社會公眾的發(fā)展提供公共物品和服務(wù)，進(jìn)而對政府機(jī)構(gòu)在社會保障、醫(yī)療以及教育方面職能的有效發(fā)揮提供一定的保障作用，是政府職能的基礎(chǔ)。預(yù)算管理活動是行政事業(yè)單位進(jìn)行財務(wù)管理的重要組成部分，預(yù)算績效管理的好壞直接關(guān)系到事業(yè)單位財務(wù)管理水平質(zhì)量的高低，因此預(yù)算績效管理在很長一段時間一直是學(xué)術(shù)界對行政事業(yè)單位研究的熱點話題。資金使用的效益性、規(guī)范性、單位對于資源的配置方式以及外部競爭市場等都對單位預(yù)算績效管理的好壞產(chǎn)生一定的影響。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的含義及特點

（一）含義

預(yù)算績效管理是行政事業(yè)單位在進(jìn)行全面預(yù)算管理過程中必不可少的組成部分，是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的管理方式。選取成本價值作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，其目的就是為了提高行政事業(yè)單位對于財政資金的使用效率，進(jìn)而在有限的財政資金支持下發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益，保障在政府支持下重大民生項目的有效落實。此外，行政事業(yè)單位所開展的預(yù)算績效管理需對績效目標(biāo)進(jìn)行設(shè)置，然后對績效的管理流程進(jìn)行全面跟蹤，最后做出績效評價結(jié)果，這一系列活動的開展有助于提高政府對資金配置的經(jīng)濟(jì)價值，提高政府工作效率。

（二）特點

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理有以下特點：第一，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向。預(yù)算績效管理選取以結(jié)果作為導(dǎo)向，不僅需要對預(yù)算編制的支出是否完成進(jìn)行關(guān)注，還需對預(yù)算編制支出所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益進(jìn)行關(guān)注，判斷支出項目是否有效。第二，強(qiáng)調(diào)全過程預(yù)算管理。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)在事前對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行管理，預(yù)算績效管理過程中強(qiáng)度對預(yù)算控制進(jìn)行有效管理，事后強(qiáng)調(diào)針對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行績效考核評價，以及根據(jù)預(yù)算評價結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用。第三，對評價指標(biāo)量化處理。對績效目標(biāo)進(jìn)行分解，然后運(yùn)用其對目標(biāo)的完成情況進(jìn)行衡量和評價是預(yù)算管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而構(gòu)建一套績效評價指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系可以對行政事業(yè)單位對于資金使用所帶來的經(jīng)濟(jì)效益以及最終使用結(jié)果進(jìn)行充分反映，這是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵部分，根據(jù)該指標(biāo)體系進(jìn)而制定出合理的評價標(biāo)準(zhǔn)以及選取相應(yīng)的計量方法。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的政策研究

我國關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理政策的演進(jìn)大致可以分為三個階段，分別為2001—2010年的初步探索階段、2011—2016年的重點推進(jìn)階段以及2017—至今的全面實施階段。在初步探索時期，2005年財政部出臺了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》，該政策的出臺首先在中央部門進(jìn)行試點性工作檢驗，2007年開始面向全國進(jìn)行推廣。2009年針對地方政府績效評價工作出臺相關(guān)的政策規(guī)定。在重點推進(jìn)的階段，2011年由財政部再次頒發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，該暫行辦法將之前的指導(dǎo)性文件進(jìn)行合并處理，對績效評價的對象、內(nèi)容以及相關(guān)管理程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，同時在該暫行辦法中對績效評價的內(nèi)涵進(jìn)行延伸，構(gòu)成關(guān)于績效評價的全過程。2012年在黨的十八大報告會上，又進(jìn)一步提出推進(jìn)政府績效管理工作，明確四項任務(wù)，即“建立一個機(jī)制”“對體系進(jìn)行完善”“健全三個智庫”以及“對四個工程實施”。2015年伴隨新預(yù)算法對績效評價的逐步關(guān)注，開始將績效評價逐步納入法制化發(fā)展的軌道，預(yù)算績效也是首次被定位到最高的法律地位。在對預(yù)算績效管理進(jìn)行全面實施的階段，2017年，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會針對績效評價機(jī)制提出建議進(jìn)行完善。同年，在黨的十九大報告中，對預(yù)算制度進(jìn)行明確規(guī)定，主張建立全面透明、規(guī)范化、科學(xué)化的預(yù)算制度，從而全面實施績效管理。2018年國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確指出預(yù)算績效管理是對財稅體制所進(jìn)行的深化改革，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化社會發(fā)展財政制度的重要環(huán)節(jié)。因此，全面實施預(yù)算績效管理有助于推進(jìn)我國國家治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展，通過從全方位、全覆蓋的角度出發(fā)構(gòu)建預(yù)算績效管理體系，進(jìn)而對單位的財政資源進(jìn)行優(yōu)化配置，不斷提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量。在新時期的背景下，行政事業(yè)單位需堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為單位發(fā)展的主線，重視成本效益，對單位內(nèi)部人員的責(zé)任進(jìn)行約束，堅持科學(xué)規(guī)范管理以及信息公開透明相結(jié)合的原則，針對行政事業(yè)單位運(yùn)作的全過程構(gòu)建一套預(yù)算績效管理體系，建立行政事業(yè)單位政策和項目，政府、部門以及單位全方位的預(yù)算績效管理格局，進(jìn)而確保預(yù)算績效管理體系可以全面開展。

三、目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算管理監(jiān)督管理工作被忽視

執(zhí)行力在全面預(yù)算管理制度的有效落實中發(fā)揮關(guān)鍵作用。當(dāng)下，行政事業(yè)單位對于預(yù)算監(jiān)督工作不到位，未構(gòu)建完整的預(yù)算監(jiān)督管理體系，從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度執(zhí)行力低下的問題。有些單位在開展預(yù)算監(jiān)督時，由單位內(nèi)部的管理層以及財務(wù)管理人員組成監(jiān)督主體。當(dāng)行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督時，在預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)督工作的負(fù)責(zé)人員也均為財務(wù)管理人員，從而對于預(yù)算監(jiān)督的工作質(zhì)量難以有效保證。而當(dāng)管理層人員成為行政事業(yè)單位監(jiān)督主體時，他們會根據(jù)部門發(fā)展需求對預(yù)算管理的監(jiān)督工作進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)而對監(jiān)督質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。

（二）預(yù)算編制的不合理

行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算績效管理過程的基礎(chǔ)是進(jìn)行預(yù)算編制，預(yù)算編制工作對預(yù)算管理后期的執(zhí)行和考評產(chǎn)生直接影響，但對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制力度具有關(guān)鍵性影響，因此對于事業(yè)單位預(yù)算編制工作必須高度重視。預(yù)算編制工作涵蓋行政事業(yè)單位各部門，工作內(nèi)容較為煩瑣，在核算工作量和員工的工作內(nèi)容時易出現(xiàn)紕漏。財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，且沒有其他部門共同處理，但對于事業(yè)單位的所有開支財務(wù)部門不能進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，通常根據(jù)上一年度的開支情況對本年度的收支進(jìn)行預(yù)測，在此基礎(chǔ)之上對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并未結(jié)合部門的實際情況制定相應(yīng)的規(guī)劃以及進(jìn)行績效管理，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理。此外，部分員工缺乏工作積極性，較低的綜合素質(zhì)和責(zé)任意識，嚴(yán)重降低預(yù)算編制工作質(zhì)量，并對行政事業(yè)單位的控制管理水平以及正常運(yùn)作產(chǎn)生一定的阻礙作用。

（三）財務(wù)執(zhí)行方面問題

預(yù)算執(zhí)行在整個預(yù)算管理過程中占據(jù)重要地位，而預(yù)算執(zhí)行一定程度上更多體現(xiàn)財務(wù)執(zhí)行，即對預(yù)算資金的流動狀況進(jìn)行反映，該環(huán)節(jié)決定預(yù)算管理的成功與否。由此可見，行政事業(yè)單位要想做好預(yù)算管理工作首先需做好預(yù)算執(zhí)行工作。但目前隨意性的預(yù)算執(zhí)行是行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算管理過程中普遍存在的問題。預(yù)算編制過程中無法對資源進(jìn)行合理配置以及在對工作細(xì)節(jié)不明確的問題影響之下，導(dǎo)致在實際的預(yù)算執(zhí)行中與預(yù)期的預(yù)算執(zhí)行方案相脫節(jié)。此外，有些行政事業(yè)單位對于資金賬目管理不清晰，在資金應(yīng)用方面過于零散，且受人為操縱的影響較大。也就是說行政事業(yè)單位在財務(wù)執(zhí)行方面的力度不到位，執(zhí)行過程中較為散漫，不僅降低預(yù)算執(zhí)行過程中的權(quán)威性，一定程度上還會產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

（四）財務(wù)預(yù)算缺少透明

行政事業(yè)單位一直以來缺乏對預(yù)算決算進(jìn)行公開的意識，有些行政事業(yè)單位對預(yù)算決算公開的認(rèn)識不足，或者認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對預(yù)算進(jìn)行決算公開。此外，一些行政事業(yè)單位雖是獨立核算的法人，但也只是負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)管理的二級機(jī)構(gòu)，進(jìn)行編制的也是單位內(nèi)部的二級預(yù)算，并未將預(yù)算決算進(jìn)行公開透明化處理。

（五）績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

大多數(shù)行政事業(yè)單位對于預(yù)算績效進(jìn)行管理時僅停留在指標(biāo)設(shè)定層面，未對績效目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定與審核，并且對績效管理過程中的批復(fù)、監(jiān)控以及對績效管理進(jìn)行評價方面未形成一個完整的績效管理體系。此外，未根據(jù)各單位實際情況進(jìn)行績效指標(biāo)的設(shè)定，而是將同一套績效指標(biāo)對所有單位進(jìn)行考核，對考核指標(biāo)進(jìn)行設(shè)定時無法從多角度、多層次出發(fā)，從而導(dǎo)致考核效果不理想，且不能體現(xiàn)財政資金利用的經(jīng)濟(jì)價值。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的應(yīng)對措施

（一）強(qiáng)化項目頂層設(shè)計工作

對行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算績效管理首先需強(qiáng)化頂層設(shè)計工作，對項目預(yù)算績效管理的任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和分解。對于中長期的項目發(fā)展，應(yīng)制定年度目標(biāo)以及階段性的發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)項目總體規(guī)劃將總體工作任務(wù)有效分解落實到各年度項目工作中，各年度績效目標(biāo)設(shè)置應(yīng)具有層次性、遞進(jìn)性，通過年度工作任務(wù)分解明確各年度工作重點，減少工作承接臨時性。同時，定期組織各級管理者以及各部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人對預(yù)算績效管理的知識進(jìn)行學(xué)習(xí)，并在財務(wù)部門的幫助下了解相關(guān)規(guī)章制度要求，從而結(jié)合經(jīng)營管理現(xiàn)狀制定相應(yīng)的預(yù)算績效管理決策。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理工作的監(jiān)督

要對預(yù)算管理的監(jiān)督工作進(jìn)行強(qiáng)化，必須提升監(jiān)督部門的獨立性，保持預(yù)算監(jiān)督部門有效獨立于行政事業(yè)單位內(nèi)部的其他部門，保障預(yù)算監(jiān)督管理工作的實施質(zhì)量，確保監(jiān)督數(shù)據(jù)的可靠性。此外，單位還需對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度進(jìn)行強(qiáng)化，一方面，通過構(gòu)建預(yù)算績效公開機(jī)制確保單位內(nèi)部以及單位上一級主管部門有效落實監(jiān)督職能。另一方面，對于預(yù)算監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行。通過對平衡計分卡和預(yù)算績效的獎懲措施進(jìn)行嚴(yán)格落實，進(jìn)而根據(jù)預(yù)算績效進(jìn)行單位內(nèi)部人員及時獎勵。例如，行政事業(yè)單位利用平衡計分卡對財務(wù)、學(xué)習(xí)和發(fā)展、內(nèi)部管理指標(biāo)進(jìn)行具體考察，明確三者所占比重應(yīng)合理。此外，采用平衡計分卡進(jìn)行評分的過程中側(cè)重于對預(yù)算執(zhí)行的積極性進(jìn)行提升。

（三）預(yù)算編制占比科學(xué)

在開展預(yù)算管理工作時，基于對內(nèi)部控制基本原理進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步提高事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理方面的科學(xué)性。提高預(yù)算管理科學(xué)性的占比需要從以下三個方面出發(fā)：第一，各單位在開展預(yù)算編制工作時需切實從本單位的實際情況出發(fā)，對單位的內(nèi)部資源進(jìn)行充分整合，激發(fā)單位內(nèi)部各員工的潛能是提高事業(yè)單位資源利用率的前提，因此需要將財政部門、業(yè)務(wù)部門以及后勤部門的員工進(jìn)行充分調(diào)動，鼓勵各部門積極參與，明確各部門的責(zé)任。第二，做到具體問題具體分析，在制定預(yù)算編制的相關(guān)制度以及對預(yù)算編制進(jìn)行執(zhí)行時應(yīng)結(jié)合單位的特殊情況，在對任務(wù)進(jìn)行分配時要分清主次，突出重點任務(wù)。在進(jìn)行預(yù)算編制工作時各部門要積極配合管理層的工作安排，共同為實現(xiàn)預(yù)算編制目標(biāo)出謀獻(xiàn)策。第三，加強(qiáng)對內(nèi)部工作人員在預(yù)算編制方面的培訓(xùn)。對預(yù)算編制的強(qiáng)化需從基層單位人員著手，加強(qiáng)基層人員對預(yù)算編制重要性的認(rèn)識。使基層人員意識到自身職責(zé)，嚴(yán)格按照培訓(xùn)內(nèi)容對每一項業(yè)務(wù)進(jìn)行辦理。同時，利用培訓(xùn)知識使預(yù)算編制工作人員意識到預(yù)算經(jīng)費(fèi)不能列支，應(yīng)配合財務(wù)人員的管理工作，對于自己負(fù)責(zé)的項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行明確，從而保證預(yù)算的全面性和科學(xué)性。例如，泰安市水文局在對2019年的內(nèi)部控制報告編制工作進(jìn)行匯報時指出，對業(yè)務(wù)層面進(jìn)行管理時，將單位內(nèi)部的六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行涵蓋，同時財政部門與組織人事科以及辦公室部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，共同致力于對內(nèi)部控制報告編制工作的順利進(jìn)行。

（四）執(zhí)行力度需要加強(qiáng)

在加強(qiáng)預(yù)算管理工作落實的同時需要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理的約束能力。因此，相關(guān)的監(jiān)督和執(zhí)行部門需要在事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行設(shè)立，以期通過該部門對預(yù)算管理工作的執(zhí)行和監(jiān)督情況進(jìn)行負(fù)責(zé)和管理，進(jìn)而通過一定的約束能力保證預(yù)算管理工作的有效落實。此外，在設(shè)立監(jiān)督部門之后，相應(yīng)的監(jiān)督和評價機(jī)制也應(yīng)進(jìn)一步的完善和加強(qiáng)，對預(yù)算管理執(zhí)行的工作進(jìn)行科學(xué)且詳細(xì)的劃分，同時對預(yù)算績效目標(biāo)的計算和執(zhí)行情況與實現(xiàn)績效進(jìn)行雙向監(jiān)控，建立專門的項目庫，派遣相應(yīng)的人員對項目的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督，針對項目運(yùn)行過程中出現(xiàn)的偏離績效、不能有效完成預(yù)算績效目標(biāo)以及對預(yù)期周期之內(nèi)預(yù)算執(zhí)行的力度不能有效達(dá)到預(yù)期，要詳細(xì)分析造成該問題的原因，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行處理，進(jìn)而保證預(yù)算績效的目標(biāo)可以在預(yù)期之內(nèi)高效完成。

（五）強(qiáng)化預(yù)算的清晰度

按照《預(yù)算法》以及《政府信息公開條例》對政府預(yù)算管理的相關(guān)要求，在財政部門對政府內(nèi)部各部門的預(yù)算決算進(jìn)行批復(fù)之后，政府部門應(yīng)及時在規(guī)定的時間內(nèi)將財務(wù)報表向社會公眾公開，以此接受來自社會各方面的監(jiān)督。同時，政府還需對預(yù)決算過程中的經(jīng)費(fèi)使用的重大事項進(jìn)行說明，對于將預(yù)決算進(jìn)行公開化這一制度事業(yè)單位應(yīng)按照常態(tài)化方式踐行，將政府對于財務(wù)的使用情況進(jìn)行透明化處理，自覺接受來自黨、人民以及媒體的監(jiān)督。

（六）構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系

構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系不僅需要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，還要在指標(biāo)設(shè)計過程中對細(xì)節(jié)進(jìn)行關(guān)注，做到總體設(shè)計與統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合，并將定量和定性相結(jié)合進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計。同時，預(yù)算績效考核的過程需覆蓋評估、結(jié)果以及對績效考核的方法和內(nèi)容也一并納入績效考核過程當(dāng)中，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效考核工作，提高單位辦事效率?？冃гu價指標(biāo)就是將績效的結(jié)果進(jìn)行量化處理或者細(xì)化區(qū)分，一般包括滿意度、過程、效益以及產(chǎn)出方面的指標(biāo)。按照細(xì)化程度可以將績效評價結(jié)果分為一級、二級和三級指標(biāo)。同時根據(jù)指標(biāo)的重要性給予一級指標(biāo)一定的權(quán)重值。產(chǎn)出指標(biāo)賦予的權(quán)重值最大，然后是對效益指標(biāo)賦予權(quán)重值，進(jìn)而對預(yù)算績效管理的結(jié)果處理為導(dǎo)向。

結(jié)語

總之，通過對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下我國在預(yù)算績效管理方面仍存在諸多問題，這些問題對行政事業(yè)單位的運(yùn)行效率產(chǎn)生較大影響，并且在預(yù)算編制以及執(zhí)行力度方面對預(yù)算績效管理體系的完善造成一定影響。預(yù)算績效考核時結(jié)合預(yù)算績效的目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)定，對單位成員的管理意識進(jìn)行強(qiáng)化，針對預(yù)算編制創(chuàng)建相應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)督體系，進(jìn)而提升預(yù)算績效管理的效果，將預(yù)算績效成果進(jìn)行充分利用。