加速地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的對策研究

張冬梅，閆利光

（中央民族大學經(jīng)濟學院，北京100081）

為順應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢，建設數(shù)字中國與釋放數(shù)字化活力，自黨的十九屆五中全會以來，我國各地在“十四五”規(guī)劃中積極探索政府數(shù)字治理戰(zhàn)略，為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化與數(shù)字產(chǎn)業(yè)化提供全方位、智能化的公共服務。數(shù)字時代已經(jīng)到來，加速地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是各地的發(fā)展契機，也承擔著各地經(jīng)濟社會發(fā)展的重要使命。

一、數(shù)字時代各地發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟是重要發(fā)展戰(zhàn)略之一

2020年新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件加速了我國經(jīng)濟社會各領域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，同年我國數(shù)字經(jīng)濟增速是GDP增速的三倍多，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模占GDP的比重高達38.6%。就近期國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展形勢而言，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相對最為迅速。過去十年經(jīng)濟發(fā)展實踐已經(jīng)證明是移動互聯(lián)網(wǎng)爆發(fā)階段，美股互聯(lián)網(wǎng)、軟件與服務表現(xiàn)尤其突出，驅(qū)動美股科技股市值占比從21%持續(xù)提升至35%；中國也成長出阿里、騰訊、字節(jié)跳動等為代表的消費互聯(lián)網(wǎng)巨頭，我國數(shù)字經(jīng)濟目前已經(jīng)進入快速發(fā)展期。黨的十九大報告明確提出，要建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，培育新的增長點，形成新動能。隨著我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的推進，如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場優(yōu)化配置，提升數(shù)字政府數(shù)字治理效能，是“十四五”期間我國面臨的重要課題之一。在數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下，各地為搶占發(fā)展先機，加速推動本地政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟提供數(shù)字化基礎設施等公共服務，同時也為轄區(qū)民眾提供智能化民生性的公共服務。

二、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的過程伴隨著地方政府提供數(shù)字化公共服務的過程

在數(shù)字時代，數(shù)字經(jīng)濟這一新形態(tài)應運而生，它是建立在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)字技術基礎上的，突破了固有的時空限制和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)邊界的新經(jīng)濟模式，能大幅減少中間環(huán)節(jié)與降低交易成本，實現(xiàn)各類市場主體的廣泛連接與密切協(xié)作，還能促進市場規(guī)模優(yōu)勢的發(fā)揮與市場需求潛力的釋放。為使各地能夠把握發(fā)展契機，亟需在轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關鍵生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)，通過大數(shù)據(jù)技術引導與實現(xiàn)地方稟賦資源的快速優(yōu)化配置，形成地方具有核心競爭力的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，因此，地方經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型與升級尤為必要，這是從經(jīng)濟發(fā)展思維到技術應用的全部數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是地方實體經(jīng)濟與數(shù)字經(jīng)濟融合化發(fā)展；否則，數(shù)字時代的地方經(jīng)濟競爭優(yōu)勢則難以發(fā)揮。

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展要素主要包括數(shù)字技術、數(shù)字設備，以及其他數(shù)字化中間產(chǎn)品和服務等多項投入；概莫能外，地方政府要為傳統(tǒng)的實體經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供相關公共基礎設施及相應的公共服務，這主要有三：其一是地域內(nèi)固定寬帶網(wǎng)絡和移動寬帶網(wǎng)絡的規(guī)模部署及其系統(tǒng)的演進升級，建成與地域外順利對接的數(shù)據(jù)中心，通過數(shù)據(jù)中心的整合，引導與規(guī)范地方企業(yè)的數(shù)字化建設，引進與支持地域外的企業(yè)進駐或產(chǎn)業(yè)鏈延伸；其二，致力地方政府電子政務平臺建設，同時利用線上線下結(jié)合的方式，為企業(yè)與民眾提供便利、可及的一體化的公共行政服務；其三，在交通運輸、網(wǎng)絡等公共基礎設施上進行數(shù)字化設置，借助人工智能導航技術、傳感技術等提高公共基礎設施的資源在線水平。

三、地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動了地方數(shù)字治理與公共服務供給模式創(chuàng)新

在數(shù)字時代，參與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的企業(yè)、民眾等多元主體對地方數(shù)字治理的訴求越來越多，眾多強烈訴求推動地方政府把改革和發(fā)展的重要結(jié)合點聚焦在建立服務型政府的地方數(shù)字治理與創(chuàng)新公共服務供給模式上來。

（一）滿足多元經(jīng)濟主體的數(shù)字化公共需求亟需政府的數(shù)字治理

數(shù)字治理實質(zhì)上是通過數(shù)字技術實現(xiàn)傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)變的一種新手段和新工具，即通過廣泛運用政府網(wǎng)站、社交網(wǎng)站和大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等數(shù)字技術，追求治理手段的“數(shù)字化”“網(wǎng)絡化”“信息化”“智能化”。通過把治理理念融入地方政府治理體系，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術的應用，加速形成數(shù)字化的公共服務運行新機制，實現(xiàn)政企互動、政民互動及多元互動的及時回應，借助技術創(chuàng)新實現(xiàn)體制機制創(chuàng)新，驅(qū)動地方政府將治理與創(chuàng)新有機結(jié)合。

地方數(shù)字政府是數(shù)字政府體系較為基層的組成部分，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要在地方政府（省級）頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃下，進一步深化“放管服”改革，結(jié)合地方建設實際，構(gòu)建“數(shù)云集約共享的數(shù)字化基礎、智慧技術創(chuàng)新的數(shù)字化平臺、政務一網(wǎng)通治的數(shù)字化業(yè)務、賦能應用場景為主線的數(shù)字治理新政府”。數(shù)字化轉(zhuǎn)型后的地方政府在滿足數(shù)字化公共需求方面不僅效率提升更快與行政成本降得更低，而且能在民主參與、公共政策、多元互動合作等方面更好地實現(xiàn)共治的價值目標，進而實現(xiàn)社會治理的精準化和智能化，提升地方政府公共服務能力，切實為企業(yè)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟服務。

（二）數(shù)字政府的數(shù)字治理驅(qū)動了地方公共服務供給模式創(chuàng)新

地方政府的數(shù)字化平臺建設驅(qū)動了公共服務供給與需求兩側(cè)雙向溝通瞬時有效的子平臺系統(tǒng)建設。從“便利、快捷、普惠”的角度出發(fā)，減少公共服務對象辦事所需的材料和流程，建起“通辦、統(tǒng)管、共治”的網(wǎng)絡一體化在線公共服務平臺，企業(yè)與民眾可以通過“掌上”移動互聯(lián)快捷進入到公共服務平臺，發(fā)送或反饋個性化、多樣化的公共服務需求信息，政府通過線上線下能夠及時精準地提供可獲得、立體化、體驗豐富的智慧服務。數(shù)字政府建設驅(qū)動創(chuàng)新公共服務供給模式主要有三：其一是驅(qū)動供給理念的轉(zhuǎn)變與革新，公共服務的供給理念由原來的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺铡?，主動供給，創(chuàng)新供給，提升公共服務能力，把“全心全意為人民服務”貫徹到公共服務供給的全過程，進而驅(qū)動公共服務供給機制創(chuàng)新；其二是驅(qū)動供給內(nèi)容進一步精細與豐富，數(shù)字政府能夠及時準確地獲取企業(yè)與民眾的公共需求信息，在數(shù)字技術的支持下，對相關信息通過系統(tǒng)性地收集、整理、分析、挖掘等，使得公共服務的具體內(nèi)容更加人性化、個性化、均等化與智能化；其三是驅(qū)動供給方式變“一元”參與為“多元”參與的協(xié)同共建方式，數(shù)字政府的建設通過利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府與市場、政府與社會及政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的深刻變革，形成政府、市場與社會等多元主體結(jié)構(gòu)上互動、功能上互補、機制上互聯(lián)的供給體系，在數(shù)字政府的推動下，各主體分工合作，形成政府規(guī)劃布局與宏觀指導、企業(yè)微觀運營與技術支持、社會參與意見表達與監(jiān)督的三方協(xié)作模式。

四、整體性與系統(tǒng)性的地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型策略

在我國多級政府體系中，與中央政府相對的地方政府實行的是“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）—市（地區(qū)、自治州、盟等）—縣（市、旗等）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)等）”的四級地方政府體制。由于我國不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展差異顯著，即各地方的政府管理體制也略有差異，顯然，從中央到地方乃至地方基層垂直一體化的數(shù)字政府建設，無法體現(xiàn)包容差異，也不適宜當下的“放管服”行政管理體制改革。目前，我國已有一些省市在積極探索數(shù)字政府的建設，相對走在前列且地區(qū)經(jīng)驗較為豐富的省、市有廣東、浙江、上海等，要鼓勵各地積極探索契合自身實際的數(shù)字政府建設。在遵循全國數(shù)字政府相關信息技術兼容與數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一的基礎上，為切實保障?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）域內(nèi)“縱向到底及橫向到邊”的地方數(shù)字政府整體建設及信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，各地要進行整體性的戰(zhàn)略部署與本地各級政府的主動合作。

（一）省級政府完善本地的數(shù)字政府整體聯(lián)動機制

省級政府對實現(xiàn)中央政府的執(zhí)行性職能與體現(xiàn)地方政府的管理性職能均具有信息與治理能力的雙重優(yōu)勢，能夠兼顧前瞻性與系統(tǒng)性，因此，理所當然地由省級政府組織并實施本地數(shù)字政府建設的整體設計。顯然，這是位于地方政府體系頂級的省級、直轄市級與自治區(qū)級政府（全文統(tǒng)稱為省級政府）必然要承擔的重要使命。

1.集思廣益的地方數(shù)字政府頂層制度設計

首先，要結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際與地方政府體系實際，構(gòu)建從省級到縣級甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的信息化管理體制與聯(lián)動機制，整體設計要按照垂直一體化原則實現(xiàn)省級、市級、縣級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的整體布局，切實保障創(chuàng)建與運行中的數(shù)字技術兼容與數(shù)據(jù)信息共享。其次，以法律制度的形式明晰界定地方各層級政府的權責分工，從根本上破除因縱向權力結(jié)構(gòu)、地方屬地管理、部門條塊分割引起的數(shù)字政府規(guī)劃碎片化局面，在數(shù)字化操作運行順暢及安全保障方面完善制度規(guī)范，尤其是數(shù)據(jù)安全保密機制，要保障多維聯(lián)動的網(wǎng)絡安全，建立立體防護的網(wǎng)絡安全體系。第三，從地方政府體系的頂層上構(gòu)架引導市場、社會參與的多元共治模式，如為充分發(fā)揮多元主體各自專長，可以采用政府管理、企業(yè)運營、社會互動與監(jiān)督的數(shù)字政府運行體系，學習借鑒“數(shù)字廣東”的“管運分離”模式與“3+3+3”建設模式。各地要充分發(fā)揮龍頭地區(qū)地方政府的帶動作用，結(jié)合本地治理特色，創(chuàng)新創(chuàng)建適宜的數(shù)字政府建設方案。

2.省級政府在轄區(qū)內(nèi)優(yōu)化配置數(shù)字資源與有效激勵下級政府

一方面，在地方政府系統(tǒng)中，一般是省級政府具有更高的資源配置能力，在競爭激烈的市場中選擇對本地數(shù)字政府建設最適宜、最契合的數(shù)字技術運營合作伙伴（即企業(yè)），指引下屬各級政府與企業(yè)協(xié)作、共商建立本轄區(qū)統(tǒng)一的建設模式，包括大數(shù)據(jù)管理池、數(shù)據(jù)清洗處理機制、數(shù)據(jù)共享機制、數(shù)據(jù)使用反饋機制等。省級政府可根據(jù)轄區(qū)不同的發(fā)展水平合理規(guī)劃，實現(xiàn)數(shù)字資源的優(yōu)化配置，穩(wěn)妥有序地推進本地數(shù)字政府建設。另一方面，數(shù)字政府的數(shù)字化運行全過程留痕，省級政府對下級政府績效管理指標設計要包括對地方各級政府數(shù)字平臺運行全過程數(shù)據(jù)留痕的科學考核，確實實現(xiàn)陽光政府的決策可信度，并實行領導責任（終身）追究機制與安全監(jiān)管機制，激勵與約束地方各級政府領導決策的客觀公允。

（二）省域內(nèi)各級數(shù)字政府建設的協(xié)作配合與互助互促

1.省域內(nèi)各級政府須協(xié)作配合，加速地方數(shù)字政府的一體化建設

省級政府積極促進轄區(qū)內(nèi)各級政府進行現(xiàn)有各項業(yè)務的數(shù)字對接，互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)共享，加速具有整體性與系統(tǒng)性的地方數(shù)字政府一體化建設。首先，是轄區(qū)內(nèi)“一網(wǎng)通辦”的電子政務服務，即推進省域轄區(qū)內(nèi)的政務服務數(shù)字化，地方各級政府包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的政務服務由線下轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化的線上，只有省以下各級政府積極協(xié)作配合，才能加速省域數(shù)字政府的建設進程。其次，是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的“智慧省域”建設，即在省域轄區(qū)內(nèi)運用人工智能等先進數(shù)字技術服務于省域各項服務的“智慧化”運行，包括物聯(lián)管控便利的觸覺可及、智能深入分析的聽覺可及、場景視頻管理的視覺可及等數(shù)字平臺建設，提供智能化的公共服務。第三，是“一網(wǎng)共治”的多元協(xié)同數(shù)字治理，即以數(shù)據(jù)驅(qū)動、多元參與互動的方式形成政府治理科學決策，運用數(shù)據(jù)思維，融合數(shù)字化業(yè)務，把數(shù)字治理的范圍拓展到生產(chǎn)生活的各個方面。

2.省域內(nèi)各級政府的互助互促加速地方數(shù)字政府的建設成效

我國不平衡不充分發(fā)展的矛盾也存在于同一省域內(nèi)，因此，省域轄區(qū)內(nèi)各級政府在數(shù)字政府建設過程中要相互支持與援助，這樣既節(jié)約成本，又提升建設成效。首先，上級政府對下級政府同樣秉承服務型政府的理念，參與到積極支持與援助下級政府的數(shù)字化業(yè)務中去，積極與現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)對接與模塊化設計的改擴建等。其次，同級政府要相互幫扶與相互促進，各級政府之間統(tǒng)籌謀劃，做好需求分析，共商有無，完全可以通過協(xié)議模式，無償或有償采用軟件轉(zhuǎn)讓，各選所需相應模塊，共建開放平臺，推廣共享個性化應用，降低開發(fā)成本，避免重復投資。第三，下級政府尤其是欠發(fā)達縣市政府實事求是地表達需求與尋求幫助，并考慮開拓資金籌集渠道與創(chuàng)新運營機制，積極探索與社會資本合作，依托信息技術企業(yè)和相關智庫人員提升平臺運營效果。

（三）加速縣域數(shù)字政府的城鄉(xiāng)一體化建設

在地方政府層級結(jié)構(gòu)中，縣域政府是省市政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村政府的中間環(huán)節(jié)，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興負有直接責任的基層政府；而數(shù)字縣域是統(tǒng)籌發(fā)展數(shù)字鄉(xiāng)村與智慧城市的中樞鏈接與結(jié)合橋梁，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局與布局中起著極其關鍵的作用。因此，加速縣域數(shù)字政府的城鄉(xiāng)一體化建設，對加速地方各級政府間的信息共享、快速反應、協(xié)同聯(lián)動起著重要作用。

1.加速數(shù)字鄉(xiāng)村建設，彌合城鄉(xiāng)信息鴻溝

數(shù)字鄉(xiāng)村是伴隨網(wǎng)絡化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的應用，以及農(nóng)民現(xiàn)代信息技能的提高而內(nèi)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型進程。數(shù)字鄉(xiāng)村建設是長期系統(tǒng)工程，在上級政府指引下，地方政府不但要高效執(zhí)行，還要勇于創(chuàng)新。首先，大力提升國家級投資基金與地方財政資金使用效益，加快鄉(xiāng)村信息基礎設施建設，提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡設施水平，完善鄉(xiāng)村信息終端和服務供給，加快鄉(xiāng)村基礎設施數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其次，加強城鄉(xiāng)信息資源共享、整合與利用，統(tǒng)籌整合鄉(xiāng)村已有信息服務站點資源，促進數(shù)字鄉(xiāng)村與國內(nèi)外其他區(qū)域進行廣泛的交流與合作。第三，提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力，提高農(nóng)村經(jīng)濟社會綜合治理精細化、現(xiàn)代化水平，在地方政府大力支持下，推進農(nóng)村信息平臺建設與在線政務服務。

2.縣域數(shù)字政府城鄉(xiāng)一體化建設的細化與拓展

首先，在地方數(shù)字政府建設框架下，就縣域數(shù)字政府運行子系統(tǒng)的設計要厘清不同地方政府的共性與差異，就顯著區(qū)別于其他地方經(jīng)濟社會發(fā)展所需的運行模塊，其設計考慮由本地方政府自行設計或重點考慮其建議。其次，體現(xiàn)縣域政府治理精細化的個性與特性模塊不僅是簡單嵌入而是深刻融入地方數(shù)字政府運行體系中，實現(xiàn)基層城鄉(xiāng)地區(qū)差異性偏好的數(shù)字公共服務全覆蓋。第三，對縣域政府從事數(shù)字治理的專業(yè)人士進行專門培訓，逐漸提升全縣域政府職員的數(shù)字治理能力，為創(chuàng)造數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟的數(shù)字運營環(huán)境及轄區(qū)公眾提供線上線下全方位的服務，提升縣域政府治理效能。