新形勢下陜西省推進體育協(xié)會實體化研究

陳德鵬 李天英 朱夢迪 王麗麗 張彩紅*

(1.西安體育學院研究生部;2.西安體育學院馬克思主義學院 陜西西安 710068)

體育協(xié)會作為社會組織的重要組成部分，在全民健身、體育公共服務等方面發(fā)揮著重要作用。陜西省積極推進體育協(xié)會實體化工作，在加強體育協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織能力建設、參與全民健身、提供體育公共服務等方面取得了一定成效。但與我國較發(fā)達地區(qū)相比，陜西省在貫徹落實國家政策精神方面需要進一步加大步伐。2020年2月，陜西省出臺《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于加快建設體育強省的實施意見》，為協(xié)會實體化推進和改革提供了有力的政策保障；2021年即將召開的十四運會給陜西體育事業(yè)帶來重大發(fā)展機遇。目前，陜西省體育協(xié)會管理體制政事分離的職能轉(zhuǎn)換正在逐步進行中，但與自我管理、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的理想目標還存在一定差距。因此，在新形勢下，陜西省抓住歷史機遇積極推進陜西省省級單項體育協(xié)會實體化改革和發(fā)展，進而促進體育協(xié)會的規(guī)范化、社會化和法治化，為陜西體育事業(yè)做出應有貢獻。

1 陜西省推進體育協(xié)會實體化建設的政策保障

1.1 國家層面的政策保障

作為社會組織重要組成部分的社會團體，黨和國家一直重視其在社會治理方面作用的發(fā)揮。2007年5月，國務院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，為行業(yè)協(xié)會更好地適應新形勢發(fā)展需要提供了依據(jù)。2012年，黨的十八大報告明確提出要加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制[1]，為行業(yè)協(xié)會的組織建設指明方向。2015年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，正式啟動了行業(yè)協(xié)會商會的脫鉤工作。2017年10月，黨的十九大報告指出“加強社會治理制度建設，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[2]。2019年6月，國家十部委出臺《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤改革的實施意見》，要求2020年底前基本完成行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革。2019年8月10日，《體育強國建設綱要》中將體育社會組織建設工程列為重大工程，“穩(wěn)步推進各級運動項目協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤等改革，推進協(xié)會依法依規(guī)獨立”[3]。這為體育協(xié)會實體化改革提供了重要的政策支持和保障。

1.2 地方層面的政策保障

陜西體育協(xié)會的改革和發(fā)展在遵循國家政策法規(guī)下也結(jié)合陜西省自身的實際情況積極推進實體化改革。經(jīng)過陜西省全省人民的努力，2015年陜西省獲得2021年第十四屆全國運動會的承辦權(quán)，這是陜西省體育事業(yè)發(fā)展的大好機遇。2016年，《陜西省“十三五”體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：推動單項體育協(xié)會在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財務、人員等方面與行政機關(guān)、事業(yè)單位脫鉤，推動各級各類體育協(xié)會改革。2018年7月，陜西省體育系統(tǒng)制定了“1155”體育發(fā)展戰(zhàn)略，提出實施協(xié)會引領工程。2020年2月，《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于加快建設體育強省的實施意見》中指出“深化體育類社會組織改革，推動體育領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]。這為陜西推進體育協(xié)會實體化提供了有力的地方政策保障，體育相關(guān)部門要積極推進協(xié)會實體化工作，分類分批推進實體化改革，積極引導體育協(xié)會向獨立法人組織轉(zhuǎn)變。

2 陜西省體育協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 陜西省體育協(xié)會發(fā)展概況

根據(jù)陜西省體育事業(yè)“十三五”規(guī)劃、陜西省相關(guān)體育協(xié)會的年度報告書及陜西省體育局網(wǎng)站相關(guān)內(nèi)容等資料，并通過對部分體育協(xié)會進行實地調(diào)研，對陜西省省級體育協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析和歸納。

2.1.1 組織機構(gòu)情況

體育協(xié)會根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和章程均設立了理事會或委員會，大部分協(xié)會未設立監(jiān)事會或監(jiān)事，極少數(shù)協(xié)會設立了監(jiān)事會，如陜西省臺球協(xié)會。少數(shù)體育協(xié)會單獨或聯(lián)合建立黨組織，大多數(shù)體育協(xié)會尚未建立黨組織。理事會方面嚴格按照章程和法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進行，但會員大會并未按時召開。具體到體育協(xié)會內(nèi)部機構(gòu)的設置和管理方面，一些體育協(xié)會設置了財務部門、競賽組織部門、事務運行管理及裁判員管理等部門，對體育協(xié)會開展體育活動進行組織和管理。大多數(shù)協(xié)會在理念、能力等方面未積極進行轉(zhuǎn)型，不能適應市場需求。

2.1.2 人力資源情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，協(xié)會負責人是來自行政部門、事業(yè)單位、社會組織、公司企業(yè)的人員，但來自行政部門或事業(yè)單位的人員占多數(shù)。絕大多數(shù)體育協(xié)會秘書長為兼職人員，極少數(shù)體育協(xié)會的秘書長為專職，如陜西省田徑協(xié)會。大多數(shù)協(xié)會的工作人員總數(shù)在10～50人，在50人以上的協(xié)會數(shù)量較少，這些人員中專職人員較少，兼職人員較多。有的協(xié)會人員總數(shù)為52人，而42人為兼職，甚至有的協(xié)會人員總數(shù)為49人，全部為兼職人員。

2.1.3 內(nèi)部制度建設情況

協(xié)會內(nèi)部制度建設是體育協(xié)會健康發(fā)展的重要保障。一般來說，協(xié)會內(nèi)部制度主要包括民主選舉制度、會議制度、會員代表產(chǎn)生制度、人員聘用制度、獎懲制度、信息披露制度、重大事項報告制度等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)體育協(xié)會內(nèi)部制度完整，如陜西省農(nóng)民體育協(xié)會；而絕大多數(shù)協(xié)會在內(nèi)部制度建設方面缺少獎懲制度、人員聘用制度、會員代表產(chǎn)生制度，如陜西省殘疾人體育協(xié)會；少數(shù)體育協(xié)會沒有建立重大事項報告制度，如陜西省田徑協(xié)會；少數(shù)體育協(xié)會沒有建立接受捐贈公示制度，如陜西省射擊射箭協(xié)會。這說明大多數(shù)體育協(xié)會對內(nèi)部制度建設較為重視，而少部分體育協(xié)會對內(nèi)部制度建設的重要性缺乏認識。

2.1.4 財務制度情況

體育協(xié)會均有專職財會人員，均制定了財務管理制度。部分協(xié)會有稅務登記，部分協(xié)會沒有，部分協(xié)會使用了《民間非營利組織財務會計軟件》。在收支情況記錄方面，大多數(shù)體育協(xié)會都未能明確顯示收入或支出明細，有的體育協(xié)會并未標明費用支出明細，有的體育協(xié)會費用顯示全部為管理費用。關(guān)于會費收入，陜西省殘疾人體育協(xié)會、陜西省特殊奧林匹克運動委員會、陜西省農(nóng)民體育協(xié)會不收取會費，其他協(xié)會均收取會費，但在收入中卻未顯示。這說明體育協(xié)會盡管設立了財務制度，但在實際工作中未完全按照相關(guān)財務制度進行財務收支記錄。另外，也說明協(xié)會的籌資能力較弱，除了與奧運會相關(guān)項目的部分協(xié)會有提供服務收入，協(xié)會承接政府購買體育服務、自身創(chuàng)收能力都很弱。

2.1.5 開展業(yè)務情況

與奧運會項目相關(guān)的體育協(xié)會的業(yè)務內(nèi)容多樣，且形式豐富，主要包括開展各種單項比賽、人員培訓及社會公益活動。在開展比賽方面，陜西臺球協(xié)會舉辦了多次比賽，如陜西省“百姓”杯中式臺球公開賽（蒲城站）、陜西省第二屆老年人體育健身大會競賽臺球項目比賽等；陜西省農(nóng)民體育協(xié)會舉辦了陜西“美麗鄉(xiāng)村”籃球聯(lián)賽等。在開展培訓方面，主要是開辦培訓班，如陜西省排球協(xié)會開辦了中小學排球教師教練員裁判培訓班。

2.1.6 信息化管理和建設情況

關(guān)于體育協(xié)會在信息化方面的管理與建設，部分體育協(xié)會沒有自己的官方網(wǎng)站，如陜西省農(nóng)民體育協(xié)會。陜西省體操協(xié)會、跆拳道協(xié)會、臺球協(xié)會等有官方網(wǎng)站，但存在建設的水平較低、數(shù)據(jù)信息存儲量不大、實用性和易用性普通、交互性及新聞報道的及時性差、欄目設置較少等問題，這些問題削弱了社會對協(xié)會的認知，降低協(xié)會的影響，也影響了協(xié)會信息的公開。

2.2 陜西體育協(xié)會存在的問題

2.2.1 政府與協(xié)會尚未完全樹立現(xiàn)代治理理念

體育協(xié)會實體化改革，需要政府積極轉(zhuǎn)變觀念，樹立治理、法治理念，改變長期以來協(xié)會依賴政府的局面，政府要積極采取相應措施給協(xié)會自治創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。而體育協(xié)會也要適應新的環(huán)境、新的發(fā)展，在管理方面要向著規(guī)范化、法治化、專業(yè)化的運作模式努力。

2.2.2 體育協(xié)會自身獨立發(fā)展能力弱

大多數(shù)體育協(xié)會盡管在法律上的身份是獨立的，但實際上在協(xié)會負責人任職、財務制度、業(yè)務活動等方面并未真正獨立，其自身獨立發(fā)展能力較弱，主要表現(xiàn)在體育協(xié)會專業(yè)化水平低，缺乏體育賽事方面的人才，盡管政府出臺了購買公共體育服務方面的政策法規(guī)，支持協(xié)會的發(fā)展，但是體育協(xié)會沒有能力承接，政府多交給了體育公司承接。這些情況表明體育協(xié)會在自我發(fā)展、自我管理、自我完善等方面能力有限，其自我生存能力弱小。

2.2.3 體育協(xié)會內(nèi)部管理缺乏規(guī)范化

體育協(xié)會自我監(jiān)督重視程度不夠，協(xié)會“使命感”與責任意識不強，缺乏自覺精神，協(xié)會的內(nèi)部監(jiān)督工作僅僅是為了應對相關(guān)部門的檢查工作，沒有形成自我約束的意識。而財務制度是體育協(xié)會獲得社會公信力和樹立其公益形象的重要方面，但是根據(jù)課題組對陜西省體育協(xié)會的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)陜西省體育協(xié)會的財務管理情況仍不盡完善，協(xié)會的財務制度不明晰，缺乏透明度，財務信息是否對外公開由協(xié)會自身決定。另外，體育協(xié)會制定了財務制度，但是在財務程序處理、財務人員的聘任和職責等執(zhí)行過程中隨意性較大。

3 陜西省推進體育協(xié)會實體化發(fā)展對策

3.1 深化體育行政改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能

政社分開、權(quán)責明確是進行體育改革的重要前提。體育行政部門主要從監(jiān)管、支持、合作三方面努力，形成包括體育協(xié)會的登記制度、備案制度、分類監(jiān)管制度和行為管理制度[5]。貫徹落實黨和國家有關(guān)國家治理和社會治理方面的戰(zhàn)略，以實現(xiàn)體育強國、體育強省為目標，實現(xiàn)體育領域治理的現(xiàn)代化，積極推進政府對體育協(xié)會管理體制的改革，推進“管辦分離”，尤其是要加快單項協(xié)會實體化改革的進程[6]，形成既保障體育協(xié)會的自治，又能對協(xié)會適度監(jiān)督的良性監(jiān)管體制。體育協(xié)會實體化改革，要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府職能理念，樹立政府與社會組織合作共治的理念，也是政府簡政放權(quán)及切實轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求[7]。

3.2 建立健全協(xié)會內(nèi)部的管理體制和運行機制

體育協(xié)會社團法人的自治權(quán)來源于我國憲法規(guī)定的結(jié)社權(quán)。體育協(xié)會通過制訂和頒布行業(yè)行為準則，能夠?qū)υ撔袠I(yè)進行自我引導與規(guī)范，從而實現(xiàn)體育協(xié)會的自我約束、自我管理、自我規(guī)范，這樣有利于體育協(xié)會的健康有序發(fā)展。長期以來，在對體育協(xié)會進行法律規(guī)范中比較重視對體育協(xié)會實施社會活動行為等外部行為規(guī)范，而對體育協(xié)會的內(nèi)部治理的規(guī)定較少。例如，大部分體育協(xié)會未設立監(jiān)事會或監(jiān)事，協(xié)會內(nèi)部獨立監(jiān)督權(quán)喪失[8]。體育協(xié)會行使自治權(quán)必須符合國家憲法和法律，符合自身章程的目的和宗旨。因此，體育協(xié)會要重視自身能力的建設，如加強體育協(xié)會的財務和信息披露制度等，也需要政府引導體育協(xié)會加強內(nèi)部運行機制。

3.3 增強體育協(xié)會的籌資能力

增強體育協(xié)會的籌資能力，對于協(xié)會提供高水平的體育服務工作，提升體育協(xié)會的服務質(zhì)量具有關(guān)鍵作用。一是體育協(xié)會擴大社會捐贈的收入來源，積極吸引社會力量對協(xié)會進行援助和捐贈。二是提高協(xié)會業(yè)務能力，積極開拓體育市場進而獲得經(jīng)營收入。例如，體育協(xié)會可以進行以賽事活動為主要內(nèi)容的無形資產(chǎn)開發(fā)[9]。三是增加體育協(xié)會承接委托體育項目的收入來源。體育協(xié)會通過承接政府委托項目收入有所增加，但總量上有待提高。這樣有利于形成以政府、市場、社會3個層面相協(xié)同的多元化籌資模式，從而為陜西省體育協(xié)會的可持續(xù)健康發(fā)展提供物質(zhì)保障。

3.4 加大政府和社會對體育協(xié)會的支持力度

體育協(xié)會在促進我國體育事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但在實體化過程中，政府既要按照國家政策簡政放權(quán)、優(yōu)化服務，又要積極培育扶持體育協(xié)會，這樣體育協(xié)會才能發(fā)揮出其應有的作用。政府要樹立培育理念，在制定有關(guān)體育協(xié)會的政策法規(guī)時，要以有利于體育協(xié)會成長發(fā)展需要為出發(fā)點，承認并尊重體育協(xié)會的自治權(quán)利，相信體育協(xié)會參與體育治理的能力。政府可以通過購買公共體育服務的方式支持體育協(xié)會，適當調(diào)整體育協(xié)會承接購買公共體育服務的要求，提高其參與的積極性[10]；政府還可以通過項目補助、稅收優(yōu)惠等方式有效地支持體育協(xié)會。體育協(xié)會還需要社會力量的支持，如公民的志愿服務、企業(yè)和基金會的捐贈等。

3.5 提高體育協(xié)會的社會公信力

體育協(xié)會的社會公信力是體育協(xié)會獲得社會公眾和政府的認同和信任的影響力。社會公眾對體育協(xié)會認同度高、滿意度高，體育協(xié)會的公信力越強，意味著政府和社會更愿意提高對協(xié)會的支持力度，在政府購買體育公共服務中會優(yōu)先考慮體育協(xié)會，這樣體育協(xié)會與政府的關(guān)系就會形成良性循環(huán)，政府就會愿意培育、支持體育協(xié)會。

陜西省體育協(xié)會實體化改革是一個較為漫長且循序漸進的過程，以社會化和市場化程度為分類依據(jù)，對體育協(xié)會進行分類分批實體化改革，借助“十四運會”及建設體育強省的歷史機遇積極推進體育協(xié)會實體化改革和發(fā)展，為陜西體育事業(yè)做出應有貢獻。