“線上”和“線下”融合：數(shù)據(jù)時代防返貧機(jī)制構(gòu)建

陳思蘭 植子倫

（1.廣西貧困地區(qū)干部培訓(xùn)中心，廣西 南寧530022；2.南寧師范大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，廣西 南寧530001）

1 問題的提出

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上發(fā)表重要講話，莊嚴(yán)宣告中國脫貧攻堅取得全面勝利，如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性地解決了困擾中國千百年的絕對貧困問題。雖然脫貧攻堅已經(jīng)全面勝利，但鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)依然艱巨。相對貧困問題具有一定的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，決定了仍然需要持續(xù)關(guān)注和防止返貧致貧[1]。一是現(xiàn)有的一些脫貧戶脫貧基礎(chǔ)還比較薄弱。因病、因災(zāi)、因殘、突發(fā)性事故等不可預(yù)見性原因會出現(xiàn)返貧風(fēng)險。二是脫貧地區(qū)特別是原深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)還比較薄弱，容易發(fā)生返貧致貧現(xiàn)象?！笆奈濉睍r期，需在全面解決絕對貧困問題的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，這就需要建立健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，從制度上預(yù)防和解決返貧問題。收集健全的潛在返貧風(fēng)險農(nóng)戶信息是建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測機(jī)制的第一步。脫貧攻堅初期，“精準(zhǔn)識別”主要是通過傳統(tǒng)單一的人工地毯式方法排查搜集農(nóng)戶數(shù)據(jù)，這一方式對早期建立從無到有的“精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)庫”發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。經(jīng)過脫貧攻堅后，脫貧農(nóng)戶信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)比較完善，并形成了信息化和數(shù)據(jù)化的特征。為此，在大數(shù)據(jù)信息化時代下，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和大數(shù)據(jù)環(huán)境能夠為貧困治理提供全面和可持續(xù)的信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這是推進(jìn)貧困治理的重要資源[2]。“十四五”時期，如何利用脫貧大數(shù)據(jù)，構(gòu)建“部門線上排查+線下網(wǎng)格監(jiān)控”數(shù)據(jù)化模式進(jìn)行返貧監(jiān)測，是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興亟待解決的問題。

2 有關(guān)防貧返貧監(jiān)測的文獻(xiàn)綜述

在中國知網(wǎng)上以關(guān)鍵詞“防止返貧”進(jìn)行搜索，自1992年至今共計205篇學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。其中1992—2016年，該領(lǐng)域的發(fā)文量只有1篇，關(guān)注度較低。自2018年起該領(lǐng)域的發(fā)文量急劇增加，至2020年發(fā)文量達(dá)到112篇。原因為2018年臨近脫貧攻堅決勝時期，如何防止返貧監(jiān)測，解決一邊脫貧一邊返貧或新增致貧的現(xiàn)象，鞏固提升脫貧攻堅戰(zhàn)成果，成為學(xué)術(shù)界研究的重要內(nèi)容。學(xué)術(shù)界對“防止返貧”監(jiān)測的研究基礎(chǔ)大致分為以下三個方面。

2.1 有關(guān)構(gòu)建防止返貧的長效機(jī)制研究

蔣和勝等認(rèn)為防止返貧的長效機(jī)制應(yīng)從宏觀視角著手，主要包括監(jiān)測機(jī)制、相應(yīng)幫扶機(jī)制和動態(tài)回溯機(jī)制的三位一體長效體系[3]。同時，他們還從動態(tài)監(jiān)測的角度闡述了“動態(tài)識別→市場化助推→戰(zhàn)略聯(lián)動”的三向閉環(huán)路徑[4]。黃海棠等針對返貧現(xiàn)狀的特征進(jìn)行分析，探索了風(fēng)險辨識、暴露評估、強(qiáng)度評估和風(fēng)險評價四步評估方法，并構(gòu)建了防病、保護(hù)生態(tài)、非義務(wù)教育救學(xué)、新農(nóng)村養(yǎng)老和人文鄉(xiāng)村模式[5]。張詩瑤從社會保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾內(nèi)生動力和多方參與等路徑搭建防貧機(jī)制[6]。

2.2 有關(guān)防止返貧風(fēng)險的預(yù)防策略研究

部分學(xué)者從治理角度或可持續(xù)視角對脫貧戶返貧風(fēng)險進(jìn)行分析。徐觀琴剖析了后脫貧時代農(nóng)戶的返貧風(fēng)險，并從協(xié)同治理視閾以政策銜接、提升公共資源配置、因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)、吸收非政府組織協(xié)同參與防止返貧、激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力等路徑防止返貧[7]。蔡磊以某村為例，利用數(shù)理統(tǒng)計方法分析返貧人口原因并進(jìn)行可持續(xù)視角的路徑探索[8]。楊靜鳳對貴州三個民族村的428戶農(nóng)戶進(jìn)行實地走訪，針對性地建構(gòu)阻斷農(nóng)戶返貧風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展生計的預(yù)防機(jī)制[9]。

2.3 有關(guān)如何防止返貧的對策研究

關(guān)于防止返貧的研究大多以實證研究為主。學(xué)者們從致貧原因的一個角度出發(fā)，如因病致貧、因災(zāi)致貧等；或?qū)δ骋皇^(qū)、某一縣的脫貧返貧戶進(jìn)行大量的實地調(diào)查?；趯嵶C的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上剖析問題提出防止返貧對策。

2.4 文獻(xiàn)述評

已有研究對防止返貧監(jiān)測從長效機(jī)制、預(yù)警和對策方面進(jìn)行了實證研究以及理論探討和路徑機(jī)制構(gòu)建。學(xué)者們對返貧現(xiàn)象進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)查或深刻的分析，并對返貧監(jiān)測機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了深入探索?，F(xiàn)有研究多以實地調(diào)查基礎(chǔ)上的問題機(jī)制為主，較少出現(xiàn)信息大數(shù)據(jù)機(jī)制構(gòu)建防貧的預(yù)警模式。

3 防止返貧預(yù)警模式框架[1]

大數(shù)據(jù)在貧困治理中能夠發(fā)揮全面性的作用，對可持續(xù)性貧困治理具有重要的工具性作用。為此，通過脫貧信息大數(shù)據(jù)可以從橫向與縱向上搭建預(yù)警框架，實現(xiàn)防貧監(jiān)測和幫扶工作全流程的信息化管理。一是橫向上實現(xiàn)信息化預(yù)警。通過與醫(yī)保、民政、教育、應(yīng)急管理、住建等部門建立預(yù)警信息共享機(jī)制，由部門每個月提供風(fēng)險預(yù)警信息，如醫(yī)保部門提供住院治療自費(fèi)超過1萬元的農(nóng)戶名單、教育部門提供學(xué)費(fèi)超過1萬元的名單等，由鄉(xiāng)村振興部門匯總數(shù)據(jù)后導(dǎo)入防貧監(jiān)測平臺，設(shè)置一套監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，由系統(tǒng)自動進(jìn)行風(fēng)險分級評估，并通過平臺反饋到市、縣、鄉(xiāng)、村，由鄉(xiāng)村進(jìn)行核實。同時，通過在APP上完善風(fēng)險提交，并開發(fā)農(nóng)戶自主申報功能，暢通部門預(yù)警、干部走訪、農(nóng)戶自主申請三個預(yù)警渠道。二是縱向上實現(xiàn)防貧政策落實。將存在返貧致貧風(fēng)險的農(nóng)戶納入監(jiān)測系統(tǒng)后，將脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶名單共享給各部門，各行業(yè)部門通過比對本部門數(shù)據(jù)，跟蹤“兩類人群”政策享受情況，并將落實政策數(shù)據(jù)反饋給鄉(xiāng)村振興部門，由鄉(xiāng)村振興部門導(dǎo)入防貧監(jiān)測平臺，形成幫扶政策庫，縣、鄉(xiāng)、村的干部可以在平臺和APP上查詢、統(tǒng)計、導(dǎo)出政策措施數(shù)據(jù)。為了防止出現(xiàn)政策措施有遺漏的問題，同時在系統(tǒng)上設(shè)置政策組合與推薦功能，即根據(jù)農(nóng)戶返貧致貧風(fēng)險以及家庭基本情況，推薦符合條件的政策措施，例如對于住院自費(fèi)較高的農(nóng)戶，家里沒有勞動力的農(nóng)戶可以推薦“低保+臨時救助+公益崗位”等措施幫助其實現(xiàn)增收，確保政策落實到位。

4 基于大數(shù)據(jù)信息化的“線上”和“線下”融合防返貧路徑

構(gòu)建返貧監(jiān)測和幫扶工作體系，通過“部門線上排查+線下網(wǎng)格監(jiān)控”的方式開展防貧監(jiān)測。線上組織鄉(xiāng)村振興部門、教育、民政、醫(yī)保、住建、衛(wèi)健、殘聯(lián)等有關(guān)部門通過防貧監(jiān)測“大數(shù)據(jù)”信息平臺排查分析并形成重點名單；線下以網(wǎng)格監(jiān)控形式進(jìn)村入戶排查核實，按照隨時發(fā)現(xiàn)隨時納入的原則，不定期開展動態(tài)調(diào)整。網(wǎng)格員由駐村工作隊員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部組成，每人負(fù)責(zé)1～2個屯，通過日常走訪監(jiān)測或者幫扶干部反映有變故的易致貧返貧戶，存在此類戶時，則提交村級評議，按程序報審。

4.1 “線上”功能模塊

4.1.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐 夯實數(shù)據(jù)及信息化基礎(chǔ)是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點環(huán)節(jié)，是數(shù)據(jù)和信息化整合轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要契機(jī)?；A(chǔ)信息數(shù)據(jù)方面，主要是抓好鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)庫、中間庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)工作，同時抓好信息數(shù)據(jù)規(guī)范化管理，完善相關(guān)工作機(jī)制；基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)維保障方面，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)測管理相關(guān)工作，擴(kuò)大必要的物理監(jiān)測平臺或中心場所，提高數(shù)據(jù)監(jiān)測指揮水平；人員力量方面，充實和整合人員力量，完善組織機(jī)構(gòu)職能，逐步形成強(qiáng)有力的專業(yè)隊伍。

4.1.2 基礎(chǔ)應(yīng)用平臺 鄉(xiāng)村振興涉及面較廣，涉及的數(shù)據(jù)和部門較多，系統(tǒng)建設(shè)的重點應(yīng)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和基礎(chǔ)應(yīng)用平臺建設(shè)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫既要整合原有脫貧攻堅的數(shù)據(jù)，也要整合好防貧監(jiān)測數(shù)據(jù)，加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興涉及的主要部門之間的數(shù)據(jù)對接?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫和平臺建設(shè)分步驟走：第一步先把原脫貧攻堅的數(shù)據(jù)整合；第二步建設(shè)防貧監(jiān)測平臺和數(shù)據(jù)整合同步；第三步整合其他部門數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐個部門進(jìn)行整合，例如水利部門整合安全飲水?dāng)?shù)據(jù)，住建部門整合所有農(nóng)戶住房數(shù)據(jù)，民政部門整合低保、特困供養(yǎng)以及低收入人群數(shù)據(jù)，醫(yī)保部門整合農(nóng)戶參保和報銷數(shù)據(jù)，教育部門整合教學(xué)數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部門整合各類產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)等。

4.1.3 部門風(fēng)險數(shù)據(jù)管理 該模塊主要是從各部門導(dǎo)入風(fēng)險數(shù)據(jù)，作為風(fēng)險指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行存放。通過共享民政、醫(yī)保、殘聯(lián)等單位數(shù)據(jù)，利用系統(tǒng)開展指標(biāo)分析、數(shù)據(jù)對比、阻貧預(yù)警監(jiān)測、數(shù)據(jù)檢索等，對處于貧困臨界邊緣的非貧困戶，以及因災(zāi)、因病、因突發(fā)事故等出現(xiàn)返貧風(fēng)險的脫貧戶，按照重點突出、分類管理的原則進(jìn)行實時監(jiān)測及動態(tài)管理，重點監(jiān)測其家庭收入、支出等情況。同時，通過設(shè)置風(fēng)險臨界指標(biāo)值，建立定期評估機(jī)制，對出現(xiàn)返貧致貧風(fēng)險警報的農(nóng)戶，即時進(jìn)行實地核實和啟動干預(yù)。

4.1.4 風(fēng)險指標(biāo)管理 用戶可以根據(jù)農(nóng)戶的指標(biāo)項制定風(fēng)險指標(biāo)，風(fēng)險指標(biāo)包括戶預(yù)警指標(biāo)和部門預(yù)警指標(biāo)，戶預(yù)警指標(biāo)來源于戶的各項指標(biāo)信息，如家庭年人均純收入、是否危房戶、住房結(jié)構(gòu)、住房面積等預(yù)警信息；而部門預(yù)警指標(biāo)來源于部門提供的風(fēng)險數(shù)據(jù)各項指標(biāo)。通過綜合這些指標(biāo)，制定指標(biāo)范圍，可以得出等級指標(biāo)，用于體檢風(fēng)險戶。

4.1.5 防貧對象跟蹤管理 根據(jù)“線下”采集和“風(fēng)險指標(biāo)管理”庫中預(yù)警信息，對風(fēng)險對象進(jìn)行管理，且在此模塊，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣需要對風(fēng)險戶進(jìn)行逐級審核。對于體檢指標(biāo)體檢出的風(fēng)險戶，由村級信息員進(jìn)行風(fēng)險判斷后，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息員進(jìn)行初審，再由縣一級信息員審定確定為防貧監(jiān)測對象。對于確定為防貧對象后，則進(jìn)行監(jiān)測人員結(jié)對，由監(jiān)測人員對風(fēng)險戶安排相關(guān)措施，并每月或者不定時對監(jiān)測戶的情況進(jìn)行監(jiān)測登記，直至風(fēng)險戶解除風(fēng)險，還可以查看到每一戶的監(jiān)測狀態(tài)情況。

4.1.6 成果展示設(shè)計 在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和平臺建設(shè)完成的基礎(chǔ)上，圍繞產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、組織振興、文化振興、脫貧成果鞏固拓展等6個方面內(nèi)容，通過一張“地圖”，全景展示鄉(xiāng)村振興推進(jìn)情況。其中，五個振興的內(nèi)容以村為單位，即每個村的產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、組織、文化總體情況；對于脫貧成果鞏固拓展情況，則利用建檔立卡基礎(chǔ)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)到戶到人，重點是防貧監(jiān)測、特色產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、易地搬遷、“三保障”監(jiān)測幾個方面內(nèi)容。

4.1.7 “亮旗”管理“亮旗”管理主要分兩類，一類是預(yù)警普通農(nóng)戶的風(fēng)險信息，即未進(jìn)行監(jiān)測前的普通農(nóng)戶，通過醫(yī)保、教育、住建等部門數(shù)據(jù)共享的信息，體檢這些農(nóng)戶是否存在因病、因災(zāi)、因殘等致返貧風(fēng)險，再將體檢出來的信息標(biāo)注“紅旗”進(jìn)行預(yù)警提醒。另一類是已納入監(jiān)測的對象，整合醫(yī)療報銷、民政低保、臨時救助、殘疾人、危房存量、學(xué)生學(xué)籍、收入等信息，按照突出重點、分類管理的原則，根據(jù)其現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及家庭收支狀況，綜合判斷后，劃分風(fēng)險等級。如指標(biāo)值為住院保險后自付費(fèi)用超過5000元、住房為泥房、家庭勞動力小于1人、有2個以上高中或大學(xué)生的家庭，則列入一級風(fēng)險戶進(jìn)行預(yù)警干預(yù)，亮“紅旗”；就業(yè)不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小的農(nóng)戶，可劃分為二級風(fēng)險，亮“黃旗”等。

“線上”預(yù)警系統(tǒng)建立起來后，要充分發(fā)揮群眾參與作用。脫貧攻堅期間，主要是幫扶干部、扶貧系統(tǒng)干部參與系統(tǒng)使用；在鄉(xiāng)村振興階段，應(yīng)更多讓群眾參與系統(tǒng)的使用，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，農(nóng)戶主動使用APP上傳產(chǎn)業(yè)信息，如農(nóng)作物、家禽等患病情況，由系統(tǒng)對農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分析，提供在線幫助；鄉(xiāng)村治理方面，農(nóng)戶可以通過APP查看本村各類公示公告、資金使用情況等，提高群眾自治和鄉(xiāng)村治理水平。

4.2 “線下”排查監(jiān)測

線下可以采用鄉(xiāng)村、幫扶單位和結(jié)對幫扶人員、常態(tài)化督導(dǎo)等方式，結(jié)合“線上”預(yù)警信息進(jìn)行監(jiān)測。

4.2.1 鄉(xiāng)村干部監(jiān)測 主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署安排，各包村組具體負(fù)責(zé)落實，村第一書記、村委干部和各村民小組長具體抓，由網(wǎng)格員逐戶摸排收集小組內(nèi)可能有風(fēng)險農(nóng)戶的情況，上報村委，并由包村組組織村委初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)研定后上報縣級。

4.2.2 幫扶單位和結(jié)對幫扶人員監(jiān)測 結(jié)對幫扶人員通過實地走訪或電話訪問的方式，了解農(nóng)戶生產(chǎn)生活狀況、家庭收支等情況。認(rèn)為存在風(fēng)險的，將信息上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村組，按程序報審。

4.2.3 常態(tài)化督導(dǎo)監(jiān)測 通過?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣等各級開展的各類督導(dǎo)，對防貧工作等相關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)存在有返致貧風(fēng)險情況的，直接反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行研判。

4.2.4 農(nóng)戶自行申報監(jiān)測 加大防貧宣傳力度，對于家庭存在返致貧風(fēng)險的，引導(dǎo)群眾主動向駐村工作隊、村“兩委”報告，或者通過左鄰右舍幫扶反映，對于確實存在風(fēng)險的，再由工作人員指導(dǎo)申請。

5 結(jié)語

“十四五”期間，我國鄉(xiāng)村振興全面鋪開。從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，涉及的群體面更廣，更需要具備現(xiàn)代信息化手段的防返貧監(jiān)測模式。大數(shù)據(jù)因其全面性和基礎(chǔ)性特點，可以多層次深度監(jiān)測存在返貧風(fēng)險的農(nóng)戶，杜絕了鄉(xiāng)村干部反饋單一的渠道傳達(dá)模式。通過“線上”信息預(yù)警和“線下”線索排查等數(shù)據(jù)信息化手段，借助信息預(yù)警平臺，對存在返貧風(fēng)險的農(nóng)戶數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘與綜合分析，可進(jìn)一步提升防貧監(jiān)測的精準(zhǔn)性。