完善高校財(cái)會(huì)監(jiān)督體系的相關(guān)思考

薛雨石 北京科技大學(xué)

引言

目前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。教育事業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，更要以高質(zhì)量發(fā)展為根本要求，深化教育領(lǐng)域綜合改革，著力形成有利于高質(zhì)量發(fā)展的教育體制機(jī)制。根據(jù)2021年4月教育部發(fā)布的“2020年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況”，2020年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為53014億元，比2019年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入首次超過的5萬億元，又進(jìn)一步增長了5.65%。其中，2020年全國高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13999億元，比上年增長了3.99%。如何完善高校財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要課題。

一、高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的相關(guān)概述

財(cái)會(huì)監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成，它與行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等其他監(jiān)督一起，共同構(gòu)成了黨和國家的監(jiān)督體系，構(gòu)成了一個(gè)單位內(nèi)部的監(jiān)督體系。財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側(cè)重，相互不可替代。

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督的法規(guī)依據(jù)與區(qū)別聯(lián)系

1.法律法規(guī)依據(jù)

我國會(huì)計(jì)法制體系以《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》（主席令第八十一號(hào)，2017年修正）法律為統(tǒng)領(lǐng)，以《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號(hào)，2012年）、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)政部、教育部，2012年）等部門規(guī)章為主干。

其中，《會(huì)計(jì)法》中專門有“會(huì)計(jì)監(jiān)督”一章，內(nèi)容基本圍繞會(huì)計(jì)核算展開。2012年的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》中，首次增設(shè)了“財(cái)務(wù)監(jiān)督”一章，涵蓋了單位所有財(cái)務(wù)活動(dòng)。

2.二者的區(qū)別與聯(lián)系

根據(jù)上述指引可以看出，按照監(jiān)督對(duì)象劃分，會(huì)計(jì)監(jiān)督的對(duì)象是單位會(huì)計(jì)核算工作，是對(duì)資金靜態(tài)的確認(rèn)計(jì)量，側(cè)重于對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)督。財(cái)務(wù)監(jiān)督的對(duì)象涵蓋了單位所有財(cái)務(wù)活動(dòng)，包括資金動(dòng)態(tài)活動(dòng)的全過程。

按照監(jiān)督實(shí)施主體劃分，對(duì)全部經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)督，可以是紀(jì)檢、審計(jì)、稅務(wù)等國家有關(guān)部門，也可以是本單位的內(nèi)部監(jiān)督、第三方中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾。

如果將財(cái)務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督統(tǒng)稱為財(cái)會(huì)監(jiān)督，就是專指單位財(cái)務(wù)部門的自我監(jiān)督，有別于紀(jì)委、巡察、內(nèi)部審計(jì)等監(jiān)督部門對(duì)財(cái)會(huì)主體和行為的監(jiān)督。

綜上，筆者認(rèn)為，財(cái)會(huì)監(jiān)督是單位財(cái)務(wù)部門的自我監(jiān)督，是對(duì)單位資金靜態(tài)及動(dòng)態(tài)的總體監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)代治理的需要，應(yīng)當(dāng)將資金鏈條拓展到業(yè)務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)以內(nèi)部控制為主線、業(yè)財(cái)融合模式下的全過程監(jiān)督。

（二）高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的定義及開展的必要性

高等學(xué)校對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督做出文件上的規(guī)定，是在2013年1月1日起正式投入實(shí)施的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中，明確了高校財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容和形式，同時(shí)也提出了建立健全財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和依法接受外部監(jiān)督的要求。從此，高等學(xué)校實(shí)施財(cái)務(wù)監(jiān)督的制度依據(jù)更加充分，實(shí)施內(nèi)容更為具體，實(shí)施手段也更加明確。

黨的十九大報(bào)告明確提出：“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。新時(shí)代高等教育工作的新定位，賦予了高校財(cái)會(huì)監(jiān)督新內(nèi)涵，提出了新要求：高校財(cái)會(huì)監(jiān)督在貫徹財(cái)經(jīng)法規(guī)，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)校提升內(nèi)部治理能力，保障教育資源優(yōu)化配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益，提高教育改革和發(fā)展質(zhì)量，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了重要作用。高校建立“橫向到邊、縱向到底、合縱連橫”的財(cái)會(huì)監(jiān)督大格局意義重大。

（三）高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的主要內(nèi)容

高校財(cái)會(huì)工作并非簡單的財(cái)務(wù)收支，而是涉及教育、科研、行政、后勤保障、校辦企業(yè)等各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，服務(wù)對(duì)象也涵蓋學(xué)生、教職工、離退休等各類人員。在資金來源方面，很多高校具有“雙一流”建設(shè)、改善基本辦學(xué)條件等專項(xiàng)財(cái)政資金，國家審計(jì)也更加關(guān)注學(xué)校對(duì)國家重大政策措施的落實(shí)情況。

因此，高校財(cái)會(huì)監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)提高政治站位，立足于堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向、準(zhǔn)確把握立德樹人根本任務(wù)，著眼于落實(shí)黨和國家重大經(jīng)濟(jì)方針政策和決策部署情況中，高風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督領(lǐng)域主要包括：

1.預(yù)算及績效監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化是提升高校管理治效的內(nèi)在需要。除了關(guān)注傳統(tǒng)意義上的預(yù)算編制、批復(fù)和調(diào)整，是否科學(xué)、合理、合規(guī)，更要深入貫徹落實(shí)《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)），全面實(shí)施預(yù)算績效管理，按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，開展預(yù)算績效日常監(jiān)控，并定期對(duì)績效監(jiān)控信息進(jìn)行收集，分析偏離績效目標(biāo)的原因，并及時(shí)采取糾偏措施。

對(duì)預(yù)算績效的監(jiān)督，主要包括績效目標(biāo)完成情況，產(chǎn)出的完成進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的效果實(shí)現(xiàn)、服務(wù)對(duì)象的滿意度等；預(yù)算資金執(zhí)行情況，預(yù)算資金撥付、實(shí)際支出情況以及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余；對(duì)重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目績效的延伸監(jiān)控、前期可行性研究和實(shí)施計(jì)劃調(diào)整。此外，要注重對(duì)績效監(jiān)控結(jié)果的應(yīng)用，把績效監(jiān)控結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排和政策制定的參考。

只有考核了績效的預(yù)算管理，才能真正發(fā)揮預(yù)算在財(cái)務(wù)管理中的龍頭作用，才能成為優(yōu)化資源配置、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、提高管理效能的重要抓手，確保各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處，確保每一分錢都用在刀刃上。

2.收入監(jiān)督

高校的收入主要包括財(cái)政撥款收入、學(xué)歷教育收入、非學(xué)歷教育收入、科研收入、出租出借國有資產(chǎn)收入、經(jīng)營收入等。

對(duì)收入的監(jiān)督，必須從資金鏈條的源頭入手，每一個(gè)業(yè)務(wù)部門都要落實(shí)主體責(zé)任，確保收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍是否合規(guī)，對(duì)收款合同履行要進(jìn)行全過程跟蹤。財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)關(guān)注收入要全部納入預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，堅(jiān)決杜絕自收自支體外循環(huán)、私自設(shè)立“小金庫”的現(xiàn)象。同時(shí)，還要關(guān)注涉稅業(yè)務(wù)開具稅票，履行依法納稅義務(wù)；非稅業(yè)務(wù)開具非稅票據(jù)，及時(shí)足額上繳國庫或財(cái)政專戶，不滯留在往來款項(xiàng)中。

3.支出監(jiān)督

高校要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“過緊日子”要求和中央八項(xiàng)規(guī)定精神，在服務(wù)保障中集約節(jié)約使用資金。在嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)開支方面，可以大力整合精簡地點(diǎn)相同、對(duì)象重疊、內(nèi)容相近的會(huì)議、培訓(xùn)、調(diào)研等公務(wù)活動(dòng)，優(yōu)先保障重點(diǎn)、剛需、緊急項(xiàng)目支出。中基本支出方面，從精細(xì)化管理上下功夫，在保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展中控制成本。

與收入監(jiān)督一樣，支出監(jiān)督同樣要從資金鏈條的源頭入手。隨著我國營改增的全覆蓋和金稅三期的全面上線，虛假票據(jù)導(dǎo)致資金被套取或浪費(fèi)的可能性降低，因此監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)前移至業(yè)務(wù)層面，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合模式下的財(cái)會(huì)監(jiān)督。

4.其他方面監(jiān)督

除教育教學(xué)外，高校其他業(yè)務(wù)涉及方方面面。高校權(quán)力集中、資源富集，具有“小社會(huì)、大基層”的特點(diǎn)。其中，合作辦學(xué)、獨(dú)立學(xué)院、研究院、校辦產(chǎn)業(yè)、后勤管理、附屬醫(yī)院、附屬中小學(xué)、基金會(huì)捐款、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)出租出借、招投標(biāo)采購管理、招生錄取、職務(wù)職稱評(píng)聘、科研成果轉(zhuǎn)化等，都是資金、資產(chǎn)、資源密集的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，業(yè)務(wù)內(nèi)容也各具特色，煩瑣的報(bào)銷程序也未見提升監(jiān)督效果，而將內(nèi)部控制作為主線，“穿針引線”到各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各監(jiān)督點(diǎn)，是提高財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)效的有效途徑。通過對(duì)主要流程進(jìn)行再梳理，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及等級(jí)進(jìn)行再評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控措施進(jìn)行再完善，從源頭上和過程中提高事前、事中監(jiān)督。

二、高校財(cái)會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀分析

隨著近年來中央對(duì)高校的巡視、審計(jì)工作不斷深入，高校經(jīng)費(fèi)使用情況逐年規(guī)范，財(cái)務(wù)管理水平持續(xù)向好，高校反腐持續(xù)發(fā)力，始終保持高壓態(tài)勢，但個(gè)別貪腐現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生。2020年中紀(jì)委曾發(fā)表《觀察 破解高校一把手監(jiān)督難》一文指出，“一把手”腐敗成為當(dāng)前高校腐敗案件的顯著特征，重要根源在于監(jiān)督不力。有人形容其中的困境為“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太軟、下級(jí)監(jiān)督太難”。只有深刻剖析現(xiàn)有監(jiān)督體系中的問題，才能為高校筑牢“防腐墻”。

目前高校財(cái)會(huì)監(jiān)督存在的主要問題有：

（一）缺乏頂層設(shè)計(jì)

在學(xué)校整體層面普遍缺乏頂層設(shè)計(jì)，未能將財(cái)會(huì)監(jiān)督職能融入本單位內(nèi)部控制制度中，財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督職責(zé)分工也不明確，造成各自為政、重復(fù)監(jiān)督、監(jiān)督效率低下等問題。缺乏頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致了未能建立起系統(tǒng)化的長效機(jī)制，重監(jiān)督輕整改，屢審屢犯的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督認(rèn)識(shí)不足

認(rèn)為監(jiān)督工作只是紀(jì)委、巡察、內(nèi)部審計(jì)的責(zé)任，財(cái)務(wù)部門沒有設(shè)置專人專崗進(jìn)行財(cái)會(huì)監(jiān)督工作，而是更加注重會(huì)計(jì)核算工作，往往忽視財(cái)會(huì)監(jiān)督職能。

（三）邊界與尺度不好把握

一方面，目前財(cái)務(wù)部門主要集中在對(duì)財(cái)務(wù)收支合規(guī)性的審核上，更加關(guān)注報(bào)銷材料是否完整，手續(xù)是否齊全，而忽視對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和資金鏈條科學(xué)性、合理性的把握，監(jiān)督點(diǎn)掌握不準(zhǔn)確。另一方面，由于過于強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)信息的合規(guī)性和財(cái)務(wù)制度的嚴(yán)肅性，造成了一定程度的業(yè)財(cái)分割，有些業(yè)務(wù)人員甚至為了滿足財(cái)務(wù)部門的報(bào)銷要求而去編造原始資料，造成一管就緊，一放全松的局面。

（四）個(gè)別制度有待補(bǔ)充完善

財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的質(zhì)效取決于完整可行的規(guī)章制度。然而，很多高校制度存在漏洞，個(gè)別制度無具體目標(biāo)和措施，操作性不強(qiáng)，對(duì)全部經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)也未進(jìn)行有效整合，文件之間存在沖突，造成監(jiān)督盲點(diǎn)、監(jiān)督效果不佳等現(xiàn)象。

（五）財(cái)會(huì)監(jiān)督方法技術(shù)落后

各業(yè)務(wù)部門還未構(gòu)建統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，存在信息孤島，原始業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)還停留在手工階段，未實(shí)現(xiàn)信息共享，這些大大影響了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，加大了監(jiān)督難度。例如學(xué)生退宿未能實(shí)現(xiàn)退部分住宿費(fèi)的及時(shí)處理，科研經(jīng)費(fèi)到賬未能及時(shí)通知相關(guān)人員辦理入賬手續(xù)等。

（六）監(jiān)督重事后，輕事前、事中

財(cái)會(huì)監(jiān)督相較于內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，一個(gè)很重要的優(yōu)勢就在于財(cái)會(huì)監(jiān)督在支付款項(xiàng)之前，內(nèi)部審計(jì)在支付款項(xiàng)之后。如果未能充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督作用，只是起到了二次復(fù)核的作用，就會(huì)導(dǎo)致很多事情出現(xiàn)了后果，才去想辦法解決，即使存在違規(guī)行為，也不能及時(shí)制止。

三、高校完善財(cái)務(wù)監(jiān)督體系的機(jī)制探究

（一）完善財(cái)會(huì)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)和長效機(jī)制

頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)部環(huán)境的營造是財(cái)會(huì)監(jiān)督體系建立健全的先決條件。以內(nèi)部控制為主線，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的財(cái)會(huì)監(jiān)督模式，上至學(xué)校黨委常委會(huì)、校長辦公會(huì)，中至學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)、機(jī)關(guān)單位處務(wù)會(huì)，下至具體業(yè)務(wù)層面的控制，將監(jiān)督點(diǎn)融入預(yù)決算、收入支出、資產(chǎn)管理、采購管理、合同管理、工程項(xiàng)目、科研項(xiàng)目等方方面面，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全過程、全方位、全覆蓋。此外，還需在學(xué)校整體層面持之以恒地營造“有權(quán)必問效，無效必問責(zé)”的監(jiān)督環(huán)境，壓實(shí)業(yè)務(wù)部門的主體責(zé)任和績效目標(biāo)，從根本上保障行穩(wěn)致遠(yuǎn)的長效監(jiān)督機(jī)制。

（二）加強(qiáng)對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

財(cái)務(wù)部門作為高校全部資金的匯聚地和支付前的最后一道關(guān)口，建立內(nèi)部自我監(jiān)督，正是開展自身權(quán)力控制與制衡的重要舉措。一方面，要在財(cái)務(wù)部門設(shè)置財(cái)會(huì)監(jiān)督專人專崗監(jiān)督其他財(cái)會(huì)崗位，建立重要崗位權(quán)力制衡機(jī)制；另一方面，該崗位對(duì)人員專業(yè)上的要求要高于其他財(cái)會(huì)崗位，體制機(jī)制上也要突出財(cái)會(huì)監(jiān)督人員的地位，因此要注重選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬派先卧搷徫还ぷ?，使?cái)會(huì)監(jiān)督人員“能監(jiān)督、可監(jiān)督、敢監(jiān)督”，最終實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）做好財(cái)會(huì)服務(wù)與監(jiān)督兩不誤

由于財(cái)務(wù)工作相對(duì)專業(yè)，廣大師生和科研人員對(duì)于準(zhǔn)備多項(xiàng)報(bào)銷材料，歷經(jīng)多道審批環(huán)節(jié)普遍感到困難。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)應(yīng)對(duì)新形勢，充分利用信息化手段，開發(fā)科學(xué)、規(guī)范、高效的電子化報(bào)銷平臺(tái)，打造一站式報(bào)銷服務(wù)，做好政策宣講，在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的同時(shí)，落實(shí)好關(guān)于科技領(lǐng)域“放管服”的要求，能放盡放，減輕報(bào)銷人員負(fù)擔(dān)，提高辦事效率，讓財(cái)會(huì)監(jiān)督不錯(cuò)位、不越位、不缺位。

（四）進(jìn)一步補(bǔ)充完善制度漏洞

各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，自下而上對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，完善過時(shí)制度，廢止虛設(shè)制度，修訂缺陷制度，填補(bǔ)制度空白，再自上而下從整體層面對(duì)各部門制度匯編成網(wǎng)絡(luò)，整合相互沖突的條款，理順業(yè)務(wù)流程，形成分工明確、責(zé)任清晰、配合協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，讓財(cái)會(huì)監(jiān)督有章可循。

（五）利用信息化財(cái)會(huì)監(jiān)督手段

建立各業(yè)務(wù)部門之間的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)和信息共享機(jī)制，打造一個(gè)全校大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)教務(wù)、科研、財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)等職能部門數(shù)據(jù)的無縫對(duì)接、實(shí)時(shí)溝通和反饋，這樣既能提高辦事效率，又能提高數(shù)據(jù)在傳遞中的準(zhǔn)確性。財(cái)會(huì)監(jiān)督可通過大數(shù)據(jù)自動(dòng)分析比對(duì)，從數(shù)據(jù)池中選取疑點(diǎn)，再提交人工進(jìn)行核查，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和全覆蓋。

（六）財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督形成監(jiān)督合力

財(cái)會(huì)監(jiān)督可利用紀(jì)檢巡察、內(nèi)部審計(jì)的工作成果，同時(shí)也可成為其他監(jiān)督的線索。財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督各有不同側(cè)重，相互不可替代。財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、巡察、內(nèi)審、法務(wù)等部門要定期開展交流、相互聽取意見、問題線索移送。唯有共同防范，方能形成嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)。

結(jié)語

綜上所述，對(duì)高校財(cái)會(huì)監(jiān)督體系的相關(guān)思考主要按照三個(gè)方面來論述，先是對(duì)定義及開展的必要性進(jìn)行詳細(xì)介紹，再對(duì)高校財(cái)會(huì)監(jiān)督的主要內(nèi)容分成四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行分析，進(jìn)而根據(jù)目前工作的開展，了解到缺乏頂層設(shè)計(jì)、認(rèn)識(shí)不足、邊界與尺度不好把握、個(gè)別制度有待補(bǔ)充完善、方法技術(shù)落后、監(jiān)督重事后，輕事前、事中的六方面現(xiàn)狀，針對(duì)現(xiàn)狀逐條給出完善建議，形成解決問題的機(jī)制探究。