財(cái)政視角下PPP 項(xiàng)目若干財(cái)務(wù)問(wèn)題探討

原思思

（太原市投資和預(yù)算評(píng)審中心，太原 030045）

0 引言

查詢?nèi)珖?guó)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)可知，截至2021年8 月16 日，入庫(kù)項(xiàng)目10 113 個(gè)，項(xiàng)目金額157 445 億元，主要分布在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)及教育等行業(yè)。很明顯，PPP 模式已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，也極大地改善了地方治理水平和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的方式。PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)（一般要求8 年以上）、投資額較大、實(shí)施難度大，又涉及地方政府和社會(huì)資本方以及其他利益相關(guān)方（如咨詢公司、設(shè)計(jì)公司、施工方等），其成功實(shí)施與否不但牽涉利益相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益，也影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)［1］。因此，PPP 項(xiàng)目從立項(xiàng)到最終移交都需要規(guī)范進(jìn)行。在國(guó)家出臺(tái)了系列管理制度的背景下，參與PPP 項(xiàng)目評(píng)價(jià)的財(cái)政部門在此過(guò)程中也發(fā)揮著重要的作用，主要圍繞著PPP 項(xiàng)目所涉及的相關(guān)財(cái)務(wù)問(wèn)題，筆者根據(jù)近幾年來(lái)參與PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，總結(jié)出如下問(wèn)題，以供參考。

1 如何有效預(yù)測(cè)地方財(cái)政支出

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21 號(hào)）的要求，一般情況下，地方政府在項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)就項(xiàng)目所在地的財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，以便保證每一年度全部PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%，既是保證PPP 項(xiàng)目得以通過(guò)審批的需要，更是社會(huì)資本方能夠在項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段及時(shí)獲得財(cái)政資金的基本保證［2］。

現(xiàn)實(shí)工作中，財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)一般委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而中介機(jī)構(gòu)通常按照項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)地方政府過(guò)去近5 年的財(cái)政支出平均增長(zhǎng)率進(jìn)行適度調(diào)整，進(jìn)而測(cè)算PPP 項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)的財(cái)政支出狀況。事后來(lái)看，該種方法雖然簡(jiǎn)單易行、便于操作，但忽略了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)狀況，只考慮財(cái)政支出不符合“收支配比”的原則。同時(shí)，該方法也沒有考慮財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化對(duì)PPP 項(xiàng)目的影響。例如，在2020 年初突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下，部分地方財(cái)政收入和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，再簡(jiǎn)單按照財(cái)政支出增長(zhǎng)率測(cè)算未來(lái)的財(cái)政支出趨勢(shì)很明顯不符合實(shí)際，這也是導(dǎo)致部分PPP 項(xiàng)目中止甚至終止的主要原因之一?；诖耍P者提出以下3 點(diǎn)建議，以改善財(cái)政支出的預(yù)測(cè)方式。

第一，中介機(jī)構(gòu)在預(yù)測(cè)財(cái)政支出時(shí)首先需要熟悉地方財(cái)政收入的模式和結(jié)構(gòu)，在考察國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的背景下，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略預(yù)測(cè)其財(cái)政收入水平，雖然這不是PPP 項(xiàng)目所必需的，但明顯有利于測(cè)算財(cái)政支出。第二，中介機(jī)構(gòu)在考慮地方政府過(guò)去近5 年的一般公共預(yù)算支出時(shí)，需要剔除一些例外因素（如部分國(guó)家專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、因突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的專項(xiàng)醫(yī)療支出等），再考慮用財(cái)政支出變動(dòng)率來(lái)測(cè)算PPP 項(xiàng)目覆蓋周期內(nèi)的財(cái)政支出狀況。第三，對(duì)地方財(cái)政部門而言，其在復(fù)核中介機(jī)構(gòu)的財(cái)政承受能力報(bào)告時(shí)，重點(diǎn)在于審核其邏輯結(jié)構(gòu)，考察其合理性。同時(shí)，在PPP 項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施時(shí)，及時(shí)跟蹤財(cái)政支出的實(shí)際狀況，提示PPP 項(xiàng)目的財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，以便及時(shí)制定防范措施。

2 項(xiàng)目總投資額包含的內(nèi)容

對(duì)PPP 項(xiàng)目而言，項(xiàng)目總投資既包括建設(shè)期投資，還包括運(yùn)營(yíng)期投資。但在實(shí)務(wù)中，仍然可以看到部分PPP 項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將PPP 項(xiàng)目投資總額界定為建設(shè)總投資，即只包括建設(shè)期的投資總額，而未包含運(yùn)營(yíng)期的相關(guān)費(fèi)用。例如，已入庫(kù)的某中學(xué)搬遷PPP 項(xiàng)目的實(shí)施方案中，載有：“根據(jù)《縣第一中學(xué)遷址新建項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》及批復(fù)文件，本項(xiàng)目總投資48 899.65 萬(wàn)元?！痹谄涔_的招投標(biāo)文件中也明確：“本項(xiàng)目估算總投資為48 899.65 萬(wàn)元，其中建設(shè)工程投資為46 517.36萬(wàn)元?！睂?shí)際上，該項(xiàng)目合作期限為12.5年，其中建設(shè)期2.5年，如果考慮到運(yùn)營(yíng)期10 年中地方政府承擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用26 027.75 萬(wàn)元，則項(xiàng)目總投資應(yīng)為74 927.40 萬(wàn)元。很明顯，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目方案編制及審批的相關(guān)人員并未真正理解項(xiàng)目總投資的含義，給后續(xù)項(xiàng)目正式實(shí)施后的財(cái)政支出埋下了隱患。

那么，實(shí)務(wù)中項(xiàng)目總投資額為何出現(xiàn)如此大的偏差呢？難道中介機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門都未發(fā)現(xiàn)該問(wèn)題嗎？究其原因，主要是國(guó)家對(duì)PPP 項(xiàng)目總投資的構(gòu)成至今未發(fā)布比較明確的相關(guān)文件。相對(duì)較新的文件還是中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017 年9 月份公布的《建設(shè)項(xiàng)目總投資費(fèi)用項(xiàng)目組成》（征求意見稿），該文件明確規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目總投資是指為完成工程項(xiàng)目建設(shè)并達(dá)到使用要求或生產(chǎn)條件，在建設(shè)期內(nèi)預(yù)計(jì)或?qū)嶋H投入的總費(fèi)用，包括工程造價(jià)、增值稅、資金籌措費(fèi)和流動(dòng)資金。但是，此文件也僅僅規(guī)定了項(xiàng)目在建設(shè)期的總投資額，并不包括PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的相關(guān)費(fèi)用。

鑒于此，建議國(guó)家盡快明確PPP 項(xiàng)目總投資的范圍和內(nèi)容，以規(guī)范PPP 項(xiàng)目的立項(xiàng)及其實(shí)施。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門不能因循守舊，刻板地照搬國(guó)家不適用的相關(guān)政策，而應(yīng)基于實(shí)際情況編制PPP 項(xiàng)目方案。

3 如何選擇合適的折現(xiàn)率

按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21 號(hào)）的要求，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。實(shí)務(wù)中，如果涉及政府付費(fèi)行為，如何選擇折現(xiàn)率常常成為政府方和社會(huì)資本方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。如果將地方政府發(fā)債的利率作為折現(xiàn)率，其通常較低（3.5%左右），不但影響到社會(huì)資本方未來(lái)的收益，還需要社會(huì)資本方承擔(dān)更多的融資額，社會(huì)資本方往往承擔(dān)較大的壓力。反之，如果采用較高的折現(xiàn)率，則地方政府未來(lái)承擔(dān)著相對(duì)高額的付費(fèi)，對(duì)地方財(cái)政收支造成了較大的壓力。由此可見，折現(xiàn)率合適與否可能決定了PPP 項(xiàng)目的成敗。

筆者建議基于PPP 項(xiàng)目全生命周期來(lái)考慮折現(xiàn)率如何確定，借鑒財(cái)務(wù)管理中加權(quán)平均資本成本的概念，可以考慮PPP項(xiàng)目中股權(quán)融資和債務(wù)融資的比例及其相應(yīng)的資金成本。對(duì)于股權(quán)融資，可以參照同期地方政府債券收益率；對(duì)于債務(wù)融資，則采用同期商業(yè)銀行貸款利率來(lái)確定。舉例來(lái)說(shuō)，某PPP項(xiàng)目規(guī)定，股本占投資總額的20%，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)債務(wù)融資的80%，當(dāng)?shù)亟谡畟找媛蕿?.5%，而社會(huì)資本方通過(guò)與商業(yè)銀行接洽，10 年期貸款利率為5.5%。那么該P(yáng)PP 項(xiàng)目的加權(quán)平均資金成本計(jì)算為5.1%（3.5%×20%+5.5%×80%）。這樣，折現(xiàn)率綜合平衡了社會(huì)資本方和地方政府的利益，更多地保證了社會(huì)資本方的利益，有利于地方政府積極開展PPP 項(xiàng)目。但是，較高的折現(xiàn)率也加大了地方政府未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終如何確定折現(xiàn)率，本質(zhì)上還是取決于地方政府和社會(huì)資本方談判的結(jié)果。

4 如何參與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

PPP 項(xiàng)目無(wú)論是在實(shí)施過(guò)程中還是項(xiàng)目移交后都需要評(píng)價(jià)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的評(píng)價(jià)主要是為了推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度和支付款項(xiàng)；而項(xiàng)目移交后的評(píng)價(jià)可以稱為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，其主要目的是總體評(píng)價(jià)項(xiàng)目的得失，汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

一般而言，PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案和招標(biāo)文件以及項(xiàng)目合同中都對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，也得到了地方政府和社會(huì)資本方的認(rèn)可。但是，由于項(xiàng)目涉及政府方、社會(huì)資本方和其他第三方，各方利益訴求不同，需要適當(dāng)平衡［3］。同時(shí)，由于項(xiàng)目實(shí)施周期比較長(zhǎng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)外環(huán)境可能發(fā)生變化，項(xiàng)目進(jìn)度和成效就存在變化的可能性。這些都對(duì)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)生了重要的影響，需要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作。

首先，在項(xiàng)目方案編制階段，明確項(xiàng)目的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵里程碑。這是項(xiàng)目績(jī)效考核的源頭，也為后續(xù)項(xiàng)目招投標(biāo)及項(xiàng)目合同簽署奠定了良好的基礎(chǔ)。財(cái)政部門作為地方政府實(shí)施PPP 項(xiàng)目的重要職能部門之一，以維護(hù)地方公共利益為主，是PPP 項(xiàng)目實(shí)施的重要基礎(chǔ)。

其次，在項(xiàng)目合同簽署階段，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案的績(jī)效考核體系。必要時(shí)，可以請(qǐng)外部專家參與擬訂合同條款。當(dāng)然，在PPP 項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，如果出現(xiàn)了重大變化，合同各方基于事實(shí)可以友好協(xié)商解決，但PPP 合同中的核心條款不得變更［4］，否則就成了變相新簽合同，動(dòng)搖了原來(lái)各方合作的基礎(chǔ)。

再次，財(cái)政部門在支付項(xiàng)目進(jìn)度款項(xiàng)時(shí)，既要基于合同約定，還要尊重項(xiàng)目實(shí)際情況，這一點(diǎn)需要綜合項(xiàng)目監(jiān)理、跟蹤審計(jì)單位以及政府審計(jì)方的意見而定。這樣既保證了政府方的利益，也維護(hù)了社會(huì)資本方和其他第三方的合法權(quán)益。

最后，各方的績(jī)效評(píng)價(jià)要經(jīng)得起第三方檢查。在PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，地方政府及其上級(jí)單位以及國(guó)家相關(guān)部門會(huì)不定期檢查項(xiàng)目的實(shí)施狀況，財(cái)政部門既要熟悉國(guó)家政策和項(xiàng)目狀況，還要保留好完整、準(zhǔn)確、及時(shí)的記錄，以便應(yīng)對(duì)相關(guān)方的檢查［5］。當(dāng)然，完整的檔案管理也有利于PPP 項(xiàng)目移交后的最終評(píng)價(jià)。