保障性安居工程政策跟蹤審計實(shí)踐思考

張祖慧，田富軍

（中國人民解放軍陸軍勤務(wù)學(xué)院，重慶 401331）

1 保障性安居工程政策跟蹤審計的相關(guān)背景

黨的十九大會議上，習(xí)近平總書記立足百姓最關(guān)切、最實(shí)際、最直接利益的角度，將保障與優(yōu)化民生定位為最重要的問題。為了改善城鎮(zhèn)中低收入群體的住房條件，國家出臺了保障性安居工程這一關(guān)系民生領(lǐng)域的重大政策。在相應(yīng)實(shí)施方案出臺后，全國正式啟動保障性安居工程，目的是幫助收入低的群體，尤其是家庭窮困和特困的群體改善住房條件。2007 年之后，審計署啟動保障性安居工程政策跟蹤審計，審計范圍在2012 年拓展至全國，目的是通過有效的監(jiān)督審查保證保障性安居工程得到貫徹與有序運(yùn)作［1］。由于持續(xù)拓展審查保障性安居工程的范圍，同時持續(xù)引入更多審查內(nèi)容，跟蹤審計方面始終存在技術(shù)和理論上的難題，針對這一課題展開研究是一項十分艱巨的任務(wù)。

2 保障性安居工程政策跟蹤審計實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 保障性安居工程政策相關(guān)法律體系不完善

頻頻出現(xiàn)保障性安居工程政策跟蹤審計難題的原因在于未形成健全的配套立法規(guī)范。現(xiàn)階段，國內(nèi)出臺的涉及保障性安居工程這一保障性政策的規(guī)章制度幾乎都是與政策實(shí)施有關(guān)的指導(dǎo)性和通知性文件，而未能確定在政策實(shí)施過程中會產(chǎn)生各種違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處措施，因此如果出現(xiàn)該情況，審計員在實(shí)際處理中將缺乏可靠依據(jù)。審計署10 年來有關(guān)保障性安居工程政策的跟蹤審計報告顯示：針對大部分不公平配置保障性住房、違反既定標(biāo)準(zhǔn)不合理建設(shè)項目、騙取套取資金、違規(guī)挪用資金等情況，通常僅作出將套用或挪用的資金歸還、責(zé)令整改的要求，盡管揭露出重大問題，但僅僅懲處有關(guān)部門的員工，若未出現(xiàn)嚴(yán)重情況，通常不會對違規(guī)的部門或家庭采取懲罰措施［2］。然而，從根本上說，追蹤審查保障性安居工程政策執(zhí)行情況旨在真正貫徹該項政策，而非持續(xù)揭露問題、解決問題。頻頻出錯改錯勢必會阻礙保障性安居工程政策執(zhí)行跟蹤審計的進(jìn)程。

2.2 “跟蹤”審計模式未能落實(shí)

2012 年之后，審計署通過有關(guān)審計報告，用“保障性安居工程跟蹤審計”的表述替代原來的“保障性安居工程審計”。該種審計模式產(chǎn)生自前些年保障性安居工程的審計實(shí)踐，既尋求當(dāng)下問題的應(yīng)對策略，更關(guān)鍵的是力圖徹底規(guī)避問題出現(xiàn)。跟蹤審計可以同時滿足審計與整改的需要，切實(shí)達(dá)到防御目的。然而，跟蹤審計模式通常未能落實(shí)，盡管審計人員按照事件發(fā)生的前中后不同階段展開了審查，但審查工作繁重且時間不足，致使很多審查活動在事后審查過程中累積，使得工作只是流于形式。如果出現(xiàn)問題，事后審查的作用是事后彌補(bǔ)，而一些有關(guān)保障性安居工程的問題，如不達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施無法入住使用，以及建設(shè)項目過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象等都是不可逆的，單純的事后改正是無法挽回的。

2.3 審計資源相對有限

審查保障性安居工程的工作繁重，需要在有限的時間內(nèi)完成，且其涉及較多內(nèi)容與諸多重點(diǎn)問題。審查員不能兼顧全部審查重點(diǎn)，如此將在一定程度上面臨更多的審計風(fēng)險?，F(xiàn)階段，大部分審計部門的審計員通常具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，具備審計知識、財務(wù)會計知識，然而審查保障性安居工程的工作與工程及其他領(lǐng)域相關(guān)，政府審計從業(yè)人員中恰恰缺少了解工程、計算機(jī)及其他領(lǐng)域知識的人才，如此將使審查保障性安居工程的人員在實(shí)踐操作中面臨一些困難［3］。因此，審計人員的人數(shù)與素質(zhì)不足在某種意義上成為監(jiān)督審查保障性安居工程的阻礙。

2.4 缺少信息共享平臺

跟蹤審計、稽核保障性安居工程的工作涉及諸多部門單位與大量數(shù)據(jù)信息，需要審查員收集多部門信息材料。實(shí)際操作中，部分政府機(jī)關(guān)開始使用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，但不同機(jī)關(guān)引進(jìn)的是不同的信息系統(tǒng)，在呈現(xiàn)和排列數(shù)據(jù)信息方面存在不同，因此對于收集到的原始信息還需要審計員展開預(yù)處理，如此將嚴(yán)重阻礙審查稽核活動快速進(jìn)行。若信息能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門共享，就不需要審計員反復(fù)到各個部門進(jìn)行信息采集，大大減少了處理信息的時間，也可以防止審計員在信息處理過程中出現(xiàn)紕漏［4］。在國內(nèi)，眾多省市級審計部門間并未構(gòu)建起共享信息的平臺，不能盡快宣傳推廣部分優(yōu)秀省市地區(qū)貫徹保障性安居工程政策跟蹤審計的典型做法，無法發(fā)揮對其他審計部門的示范作用，因此在某種意義上會成為跟蹤審計保障性安居工程工作協(xié)調(diào)運(yùn)行的障礙。

2.5 對審計意見不夠重視

盡管在保障性安居工程政策落實(shí)中審計處罰處理決定發(fā)揮著重要的糾錯功能，但審計意見在優(yōu)化保障性安居工程政策、有序推進(jìn)該政策的跟蹤審計工作方面始終發(fā)揮著無法替代的作用。對于實(shí)施保障性安居工程這一保障性政策的部門機(jī)構(gòu)，審計意見有助于其繼續(xù)優(yōu)化、健全配套制度，可以預(yù)防容易出現(xiàn)的問題，而審計處理處罰則不具備這項功能。然而從實(shí)踐情況來看，跟蹤審計保障性安居工程政策的工作繁重且時間有限，審計部門在承擔(dān)較大工作壓力時會忽視工作質(zhì)量，因此就存在較為嚴(yán)重的“關(guān)注審計決定而忽視審計意見”的情況［5］?；蚴遣糠謱徲嫴块T會出具有關(guān)審計意見，但由于沒有給予關(guān)注，導(dǎo)致意見太過表面化，增加了審計對象具體執(zhí)行的難度。

3 保障性安居工程政策跟蹤審計問題的解決措施

3.1 完善相關(guān)法律機(jī)制

首先，要針對保障性安居工程政策建立健全配套立法制度?，F(xiàn)行的與該政策相關(guān)的指導(dǎo)性文件、通知性文件、辦法、條例等在政策實(shí)施中缺乏約束力，因此需要針對未能遵守規(guī)定落實(shí)保障性安居工程政策的情況持續(xù)出臺相應(yīng)的處罰性、制約性立法規(guī)范。以遵守中國現(xiàn)行立法為前提，針對投建和管理安居項目、籌措和應(yīng)用保障性資金、配置與管理保障性住房等工作發(fā)布單獨(dú)的立法性文件。

其次，要針對保障性安居工程政策的跟蹤審計建立健全配套立法制度。國內(nèi)現(xiàn)行審計立法體系缺少有關(guān)該政策審計的具體立法。作為中央推出的惠民類關(guān)鍵政策，保障性安居工程同樣需要與對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一樣擁有單獨(dú)且詳細(xì)的審計立法文件。在建立健全配套立法制度的過程中可以借鑒我國各級審計部門與審計員在實(shí)踐中沉淀的工作經(jīng)驗與意見。

3.2 調(diào)整跟蹤審計時間

首先，應(yīng)確保不同審計過程在時間上的合理性。為切實(shí)貫徹對保障性安居工程的跟蹤審計工作，應(yīng)當(dāng)針對前中后3 個持續(xù)階段依次展開審查，積極監(jiān)控、評點(diǎn)實(shí)施該項政策的所有環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段，盡管部分審計部門啟動了事前審計與事中審計，可多數(shù)審查活動一直在事件發(fā)生后進(jìn)行。這就需要審計部門對不同審計階段的工作做出合理部署，以實(shí)現(xiàn)在分配住房、工程項目、保障性資金、福利政策等多方面將計劃至執(zhí)行的全過程納入監(jiān)督審查的范疇。

其次，應(yīng)對跟蹤審查的干預(yù)時間進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)階段，審計部門通常會在本年度末至下一年度第一季度前展開審計活動，本年度末已經(jīng)基本完成或即將完成大多數(shù)安居項目建設(shè)，因此需要審計部門對跟蹤審計該項政策的時間做出調(diào)整，提前干預(yù)，在多數(shù)安居項目投建開始時就啟動審計工作，在此基礎(chǔ)上依據(jù)項目建設(shè)進(jìn)展情況分步驟展開。如此一方面可以幫助審計部門緩解在年中預(yù)算實(shí)施審查與有關(guān)財政收支審查方面的工作壓力，另一方面可以及早發(fā)現(xiàn)在實(shí)施保障性安居工程政策中存在的問題，及早介入并予以糾錯，真正將該項政策落到實(shí)處，同時能夠切實(shí)發(fā)揮政府審計的預(yù)防功能。

3.3 強(qiáng)化審計人才隊伍建設(shè)

首先，要培育高質(zhì)量審計人才。為更好地完成審計工作，需要審計人員在具備審計、財務(wù)會計等專業(yè)知識的同時，擁有審計范疇之外的專業(yè)素質(zhì)。跟蹤審計保障性安居工程執(zhí)行情況的工作要求審計人員具備工程方面、計算機(jī)方面的專業(yè)知識與技能。建議國家進(jìn)一步細(xì)化審計人才的培育方向，開設(shè)有關(guān)工程管理與工程造價等專業(yè)知識的專門課程；或是倡導(dǎo)其他領(lǐng)域的專業(yè)人才增加在審計知識方面的積累。其次，應(yīng)在審計資源分配方面不斷優(yōu)化。跟蹤審計保障性安居工程政策實(shí)施情況的工作十分繁重且時間有限，需要審計部門對跟蹤審計的內(nèi)部資源進(jìn)行了解，在劃分審計小組的過程中合理設(shè)定計算機(jī)審計、工程審計、財務(wù)審計及各類審計人員，必要情況下建議引入社會專業(yè)人士為審計工作提供幫助。

3.4 建立信息共享平臺

首先，要在各級政府機(jī)關(guān)間構(gòu)建起共享信息的平臺。在跟蹤審計保障性安居工程政策實(shí)施情況的工作中，需要收集各部門的信息材料，而借助大數(shù)據(jù)手段在不同政府機(jī)關(guān)間構(gòu)建分享信息的平臺能夠幫助審計人員及時、精準(zhǔn)地收集所需信息，同時借助計算機(jī)手段來梳理、研究所收集到的信息，經(jīng)過提煉，可總結(jié)出該項政策執(zhí)行過程中存在的疑難問題并予以著重審查。其次，應(yīng)在不同審計部門間構(gòu)建分享信息的平臺。通過計算機(jī)系統(tǒng)記錄保存各年度跟蹤審計保障性安居工程中的問題與糾錯狀況，借助大數(shù)據(jù)手段展開剖析，標(biāo)記極易產(chǎn)生問題的地方，在后續(xù)工作中予以關(guān)注。

3.5 重視審計意見

首先，要積極出具審計意見。審計人員一方面要通過跟蹤審計揭示出政策執(zhí)行過程中的缺陷和不足；另一方面也要探究問題成因，對政策執(zhí)行過程中的缺陷與極易產(chǎn)生問題的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，對審計對象出具“優(yōu)化相應(yīng)機(jī)制、政策”的意見。其次，應(yīng)關(guān)注審計意見的質(zhì)量。審計人員需要關(guān)注審計意見的質(zhì)量，評價其是否具備可操作性。若審計意見太過籠統(tǒng)或缺乏可操作性，就無法真正實(shí)施，使得意見出具流于形式。最后，應(yīng)將監(jiān)督審計意見落實(shí)情況貫徹到底。建議審計人員在出具審計意見后的一定期間內(nèi)追蹤考察被審計單位審計意見落實(shí)狀況，被審計單位若對審計意見存有質(zhì)疑或存在實(shí)施阻礙，需要在審計人員的協(xié)助下，合理調(diào)整審計意見的內(nèi)容，同時在后續(xù)執(zhí)行過程中展開追蹤檢查。