特約審計(jì)員制度的歷史演變、現(xiàn)狀分析與完善路徑

賀鵬皓 宋煜

研究闡釋黨的二十大精神專題——統(tǒng)一戰(zhàn)線與中國式現(xiàn)代化研究

特約審計(jì)員制度的歷史演變、現(xiàn)狀分析與完善路徑

賀鵬皓1宋煜2

（1．南京審計(jì)大學(xué) 政府審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211899；2．中國社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732）

30多年來，特約審計(jì)員制度經(jīng)歷了初創(chuàng)探索、發(fā)展完善和改革創(chuàng)新三個(gè)階段，相關(guān)政策法規(guī)不斷豐富和完善。本文以審計(jì)署聘請(qǐng)的五屆61位特約審計(jì)員為樣本，通過實(shí)地調(diào)研、座談交流、個(gè)別訪談等形式，分析和研究了特約審計(jì)員在反映工作問題、履行民主監(jiān)督、參與審計(jì)項(xiàng)目、開展專題調(diào)研、提供咨詢參謀、宣傳審計(jì)工作等方面的重要作用，也發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行特約審計(jì)員制度中存在的諸如監(jiān)督職能理解有偏差、界別和規(guī)模偏少、監(jiān)督實(shí)效不足、管理機(jī)制不完善、協(xié)同配合不暢等問題。本文從強(qiáng)化履職責(zé)任保障、適度擴(kuò)大界別范圍和規(guī)模、推動(dòng)特約審計(jì)員工作落實(shí)、完善管理機(jī)制、優(yōu)化協(xié)調(diào)配合五個(gè)方面，對(duì)進(jìn)一步完善特約審計(jì)員制度提出了建議。

特約審計(jì)員；黨和國家監(jiān)督體系；新型政黨制度；民主監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督

一、問題的提出

監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，在治國理政中居于重要地位。黨的二十大報(bào)告要求：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！保?］國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，通過經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能來實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約，發(fā)揮著“治已病、防未病”的重要作用。然而，任何一種權(quán)力的效用都是雙重性的，既能造福于民也能禍亂蒼生。國家審計(jì)本身也是一種權(quán)力，需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

特約審計(jì)員制度是通過聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督的制度，已經(jīng)成為國家審計(jì)制度的微觀組成，也是黨和國家監(jiān)督體系中將民主監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的創(chuàng)新性成果，更是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。特約審計(jì)員通過參與重大審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)工作調(diào)研，參加審計(jì)執(zhí)法巡回檢查、專業(yè)性會(huì)議和其他重要的審計(jì)活動(dòng)，提出對(duì)審計(jì)工作的意見和建議。2021年4月29日，審計(jì)署召開第五屆特約審計(jì)員聘任會(huì)議，來自各民主黨派、全國工商聯(lián)、無黨派等社會(huì)各界的13名代表分別接受聘書，正式上崗履職。

自1989年中共中央提出要聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任政府有關(guān)部門特邀工作人員的意見以來，理論界就開始從多個(gè)角度關(guān)注特約人員這一領(lǐng)域，形成一些理論觀點(diǎn)。從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的完善來看，特約人員制度以維護(hù)和鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位為目的和歸宿［2］，是民主權(quán)利、民主形式和民主渠道的體現(xiàn)［3］。從統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治文明的辯證關(guān)系來看，特約人員制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)我國監(jiān)督機(jī)制的一項(xiàng)創(chuàng)新和貢獻(xiàn)［4］，在社會(huì)主義政治文明建設(shè)中發(fā)揮積極作用［5］。從依法治國與民主政治法治化進(jìn)程來看，特約人員制度是中國共產(chǎn)黨反腐敗斗爭法制化、加強(qiáng)黨外民主監(jiān)督制度的產(chǎn)物［6］，其法治形態(tài)是典型的“軟法之治”［7］。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)來看，特約人員的參政能力是國家治理能力的重要組成部分［8］，其政治資源配置仍處在“量”的擴(kuò)張階段，不能滿足國家治理的需求［9］。從發(fā)展全過程人民民主的要求來看，必須健全民主監(jiān)督制度體系，完善特約人員工作制度［10］。

總體來看，學(xué)界對(duì)特約人員的研究已形成了較為豐富的成果，但專門針對(duì)特約審計(jì)員制度的研究較少，僅有少數(shù)文獻(xiàn)從審計(jì)事業(yè)發(fā)展［11］、審計(jì)工作實(shí)踐［12］等角度有所涉及，缺乏系統(tǒng)性分析與理論深度探討。本研究通過回顧特約審計(jì)員制度的演變歷程，以審計(jì)署聘請(qǐng)的五屆61位特約審計(jì)員為樣本，通過實(shí)地調(diào)研、座談交流、個(gè)別訪談等形式廣泛獲取相關(guān)信息，分析其總體成效，審視其不足，探尋其完善路徑。

二、特約審計(jì)員制度的歷史沿革

特約審計(jì)員制度自1991年創(chuàng)立至今，已走過30多年的歷程。以《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》提出的特約人員制度為邏輯起點(diǎn)，其制度演變大致經(jīng)歷了初創(chuàng)探索、鞏固完善、改革創(chuàng)新三個(gè)階段。

（一）初創(chuàng)探索階段（1991—1995年）

特約審計(jì)員制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代末90年代初，正值我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)時(shí)期。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已被打破，但新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并未完全建立，社會(huì)上出現(xiàn)了一些不正之風(fēng)和違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的問題，也出現(xiàn)了一些黨員干部官僚主義嚴(yán)重、失職瀆職的問題。新形勢(shì)下黨中央開始探索黨風(fēng)廉政建設(shè)的新思路。1989年1月2日，鄧小平在批閱《北京市部分民主黨派成員和無黨派人士對(duì)“多黨合作”問題的看法和意見》時(shí)指出：“可組織一個(gè)專門小組（成員要有民主黨派的），專門擬定民主黨派成員參政和履行監(jiān)督職責(zé)的方案，并在一年內(nèi)完成，明年開始實(shí)行?！保?3］1月27日通過的《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》指出：“人民政協(xié)的主要職能是對(duì)國家的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系等問題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過提出建議和批評(píng)，發(fā)揮民主監(jiān)督作用?！?989年5月，國家監(jiān)察部聘請(qǐng)了第一批“特邀監(jiān)察員”，成為首個(gè)聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約人員的部門。1989年12月30日，中共中央頒布的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)〔1989〕14號(hào)）中明確提到了“聘請(qǐng)一批符合條件和有專門知識(shí)的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員等”，首次以中共中央文件的形式明確了要開展特約審計(jì)員工作。

為了貫徹中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，審計(jì)署與中央統(tǒng)戰(zhàn)部就關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員的制度進(jìn)行研究。經(jīng)各民主黨派中央和全國工商聯(lián)積極推薦人選，征得本人同意后，1991年3月7日，首屆特約審計(jì)員聘用大會(huì)召開，審計(jì)署共聘請(qǐng)13名同志擔(dān)任首屆特約審計(jì)員。1991年3月15日，中央統(tǒng)戰(zhàn)部與審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》（審辦發(fā)〔1991〕89號(hào)），特約審計(jì)員制度正式確立?！兑庖姟芬蟾骷?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在本地區(qū)、同級(jí)民主黨派組織向統(tǒng)戰(zhàn)部門推薦的人選中聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員，并對(duì)聘請(qǐng)范圍及數(shù)額、受聘條件、工作任務(wù)、權(quán)利義務(wù)、聘請(qǐng)程序和聘任期限等進(jìn)行了具體規(guī)定。

截至1995年，北京、上海、天津、遼寧、江蘇、湖北、四川等22個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和哈爾濱、長春、南京等12個(gè)大中城市的審計(jì)廳（局）聘請(qǐng)了443位特約審計(jì)員。特約審計(jì)員參加了工交、商貿(mào)、基建、財(cái)政、金融等行業(yè)135個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，參加審計(jì)事項(xiàng)的研究、咨詢和審計(jì)調(diào)查310余項(xiàng)。此外，特約審計(jì)員還參加了審計(jì)執(zhí)法檢查與《中外合資、合作企業(yè)審計(jì)暫行辦法》《中華人民共和國審計(jì)法》等審計(jì)法律法規(guī)的起草［14］。

（二）發(fā)展完善階段（1995—2012年）

隨著特約審計(jì)員工作在全國范圍內(nèi)的開展，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化相應(yīng)的管理與考核機(jī)制。審計(jì)署于1995年制定了《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》（審辦發(fā)〔1995〕292號(hào)），對(duì)特約審計(jì)員的工作職責(zé)、工作聯(lián)系制度和會(huì)議制度等作出了具體規(guī)定。1995年6月22日，審計(jì)署聘請(qǐng)了第二屆共13名特約審計(jì)員。1999年11月20日，時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長劉延?xùn)|在審計(jì)署特約審計(jì)員座談會(huì)上的講話中指出：“實(shí)踐充分證明，特約人員工作是我國民主監(jiān)督機(jī)制的有機(jī)組成部分，是黨和政府密切聯(lián)系人民群眾的有效渠道，是發(fā)揮民主黨派和無黨派人士參政議政、民主監(jiān)督作用的重要途徑，是堅(jiān)持、完善和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的生動(dòng)體現(xiàn)?！?/p>

2005年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)〔2005〕5號(hào)）提出，要“進(jìn)一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機(jī)關(guān)聘任特約人員的領(lǐng)域，明確特約人員的職責(zé)和權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮他們的作用”。2006年，《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》（中發(fā)〔2006〕15號(hào)）第十三條明確提出：“政府有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)，凡是有條件的，都可在黨外人士中開展聘請(qǐng)?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用。支持民主黨派根據(jù)各自章程規(guī)定的參政黨建設(shè)目標(biāo)和原則，全面加強(qiáng)參政黨建設(shè)，推動(dòng)執(zhí)政黨建設(shè)和參政黨建設(shè)互相促進(jìn)?！?006年9月，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、最高人民檢察院、教育部、監(jiān)察部、國土資源部、審計(jì)署、國家稅務(wù)總局共同制定并印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》（統(tǒng)發(fā)〔2006〕11號(hào)），對(duì)特約人員工作進(jìn)行了全面具體的規(guī)定。

審計(jì)署積極貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于完善特約人員工作的要求，在總結(jié)了聘請(qǐng)前兩屆特約審計(jì)員工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2007年進(jìn)一步修訂了《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》，就加強(qiáng)與特約審計(jì)員的溝通聯(lián)系，安排和落實(shí)特約審計(jì)員參與有關(guān)審計(jì)工作、審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議或業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及調(diào)研和召開座談會(huì)等方面做了更加具體的規(guī)定。2007年6月，審計(jì)署對(duì)政協(xié)十屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議第1409號(hào)提案中關(guān)于規(guī)范和健全特約審計(jì)員工作機(jī)制的提案進(jìn)行了答復(fù)（審函〔2007〕122號(hào)），提出將進(jìn)一步完善特約審計(jì)員工作機(jī)制，不斷推進(jìn)特約審計(jì)員工作的制度化。

（三）改革創(chuàng)新階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視發(fā)揮黨外人士的民主監(jiān)督作用，對(duì)新時(shí)期民主監(jiān)督提出了許多新要求，特約審計(jì)員工作也迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

一是將民主監(jiān)督的內(nèi)涵、方式、形式納入法治化軌道?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》將民主黨派基本職能歸納為“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”，并明確規(guī)定了民主監(jiān)督的內(nèi)涵，即中國共產(chǎn)黨和各民主黨派實(shí)行互相監(jiān)督。民主黨派民主監(jiān)督的對(duì)象是明確的，即中國共產(chǎn)黨；民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況、中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況、黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和為政清廉等方面的情況。民主監(jiān)督的方式包括提出意見、批評(píng)、建議。特約審計(jì)員制度是民主監(jiān)督的具體形式?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第四十五條明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院和政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)黨外代表人士擔(dān)任特約人員。”這表明特約審計(jì)員制度在新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。此外，2015年12月8日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58號(hào)）及相關(guān)配套文件，其中第二部分第八條強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！晟破刚?qǐng)民主黨派和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員制度?！睘檫M(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理，審計(jì)署組織專題工作組對(duì)現(xiàn)行《審計(jì)署制度》進(jìn)行了全面修訂，涉及黨的建設(shè)、工作規(guī)則、綜合監(jiān)督、人事管理、行政事務(wù)、審計(jì)業(yè)務(wù)、信息化建設(shè)七大類，對(duì)行政事務(wù)類中《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理規(guī)定》的相關(guān)條款作了進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

二是進(jìn)一步拓展民主監(jiān)督的實(shí)施領(lǐng)域。在2016年7月25日中共中央召開的黨外人士座談會(huì)上，習(xí)近平總書記就打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出了總體部署，并請(qǐng)各民主黨派與8個(gè)省份對(duì)接，對(duì)脫貧攻堅(jiān)開展民主監(jiān)督工作。審計(jì)機(jī)關(guān)積極發(fā)揮特約審計(jì)員在脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督中的重要作用，組織特約審計(jì)員深入扶貧一線，赴貴州省黔東南州丹寨縣、銅仁市石阡縣，走訪調(diào)研審計(jì)署定點(diǎn)扶貧工作和扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。各地方審計(jì)機(jī)關(guān)也組織特約審計(jì)員深入扶貧審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)開展調(diào)研、建言獻(xiàn)策。從2021年6月開始，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部和國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部共同牽頭，支持各民主黨派中央、無黨派人士開展為期5年的長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督工作。這是中共中央首次在中央層面安排無黨派人士參與，擴(kuò)大了黨外人士參與范圍，充分體現(xiàn)了黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作事業(yè)的高度重視。審計(jì)署在2018年3月就沿江11個(gè)省份貫徹落實(shí)“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”等中央決策部署情況開展資源環(huán)境審計(jì)，并出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告［15］。特約審計(jì)員也積極參與到項(xiàng)目中來，就審計(jì)助力長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提出了多項(xiàng)意見和建議。

三是進(jìn)一步促進(jìn)各類監(jiān)督貫通融合。黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！边@是我們黨首次把“四個(gè)監(jiān)督”作為一套完整的監(jiān)督體系明確提出。黨的十九大報(bào)告提出：“健全黨和國家監(jiān)督體系。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！边@為新時(shí)代完善黨和國家監(jiān)督體系指明了方向。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”［1］這一論述與黨的十八大、十九大報(bào)告中健全監(jiān)督體系的部署一脈相承。特約審計(jì)員既可以作為審計(jì)項(xiàng)目組的成員開展審計(jì)工作，代表審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)；同時(shí)也作為外部人員深入審計(jì)一線了解實(shí)情，代表社會(huì)公眾履行對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，具有雙重監(jiān)督的特征，起到了民主監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的紐帶與橋梁作用。

三、特約審計(jì)員政策法規(guī)演變及其特征分析

特約審計(jì)員本質(zhì)上屬于特約人員的一種，其工作開展兼顧政治性與專業(yè)性的統(tǒng)一。通過對(duì)相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行梳理，我們大致可以將這些政策法規(guī)按照對(duì)象的不同劃分為針對(duì)特約人員管理的政策法規(guī)和專門針對(duì)特約審計(jì)員的政策法規(guī)。其中由選聘主體——審計(jì)機(jī)關(guān)制定的對(duì)特約審計(jì)員進(jìn)行規(guī)范的文件是核心制度，包括《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》（審辦發(fā)〔1991〕89號(hào)）、《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》（審辦發(fā)〔1995〕292號(hào)）、《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)特約審計(jì)員組織管理辦法的通知》（審發(fā)〔2007〕74號(hào)）和《中共審計(jì)署黨組關(guān)于印發(fā)〈審計(jì)署制度〉的通知》（審黨發(fā)〔2018〕74號(hào)）。

（一）選聘條件：“政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、熱愛審計(jì)工作”

從特約審計(jì)員的選聘范圍來看，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》中規(guī)定“在本地區(qū)有一定影響和代表性的層次較高的民主黨派成員和無黨派人士”，體現(xiàn)出明顯的統(tǒng)戰(zhàn)工作特點(diǎn)。《審計(jì)署制度》則增加了“熱愛審計(jì)工作”這一條，體現(xiàn)了聘任要兼顧民主黨派成員和無黨派人士的意愿。從專業(yè)要求來看，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》要求“從事過較長時(shí)間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作，一般應(yīng)具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱”?！秾徲?jì)署制度》則在“具有較高政策理論水平、科學(xué)文化知識(shí)和有關(guān)法律知識(shí)水平”之外，強(qiáng)調(diào)了特約審計(jì)員要具有一定的影響力，如“有較強(qiáng)的參政議政、民主監(jiān)督能力”，具備“高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱或副廳（司、局）級(jí)以上行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。從任職年齡來看，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》要求一般在65周歲以下，而《審計(jì)署制度》考慮到了審計(jì)工作的特點(diǎn)，提出“一般不超過60周歲”的要求，使任職年齡與國家法定退休年齡保持一致。在任期方面，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》提出兩年任期的要求，《審計(jì)署制度》將任期調(diào)整為五年?！蛾P(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定一般不超過兩屆，到期未續(xù)聘即自動(dòng)解聘?！秾徲?jì)署制度》刪除了不超過兩屆的規(guī)定，調(diào)整為“任期屆滿，要及時(shí)聘任新一屆特約審計(jì)員，對(duì)上一屆特約審計(jì)員可根據(jù)情況續(xù)聘或解聘”。此外，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定“對(duì)違反法律、紀(jì)律和規(guī)定的特約審計(jì)員應(yīng)予解聘，并轉(zhuǎn)請(qǐng)有關(guān)部門處理”。《審計(jì)署制度》新增了“因工作調(diào)整、健康狀況等原因不宜繼續(xù)擔(dān)任特約審計(jì)員”“無故或長期不參加特約審計(jì)員工作”“其他原因不宜繼續(xù)擔(dān)任特約審計(jì)員”的處理規(guī)定。

（二）工作制度：“強(qiáng)化溝通、定期會(huì)議、保證履職”

從《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》開始，新增了特約審計(jì)員工作聯(lián)系制度與會(huì)議制度，明確了由審計(jì)署辦公廳負(fù)責(zé)特約審計(jì)員的組織管理，負(fù)責(zé)與中央統(tǒng)戰(zhàn)部、各民主黨派、全國工商聯(lián)，以及特約審計(jì)員所在單位的聯(lián)系工作?！秾徲?jì)署關(guān)于印發(fā)特約審計(jì)員組織管理辦法的通知》對(duì)有關(guān)司負(fù)責(zé)特約審計(jì)員的日常工作安排作了明確規(guī)定，每位特約審計(jì)員相對(duì)固定地參加一個(gè)司的業(yè)務(wù)活動(dòng)。各有關(guān)司要有一位領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)特約審計(jì)員的工作，每季度至少與特約審計(jì)員聯(lián)系一次?！秾徲?jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》和《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)特約審計(jì)員組織管理辦法的通知》中規(guī)定，辦公廳要協(xié)調(diào)相關(guān)出版單位向特約審計(jì)員按期寄送審計(jì)方面重要期刊報(bào)紙，并不定期介紹特約審計(jì)員工作情況和工作經(jīng)驗(yàn)。在會(huì)議組織方面，《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)特約審計(jì)員組織管理辦法的通知》將《審計(jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》規(guī)定的每半年召開一次特約審計(jì)員座談會(huì)，調(diào)整為每年召開一次特約審計(jì)員座談會(huì)。

（三）權(quán)利與義務(wù)：“責(zé)任心強(qiáng)、一視同仁、嚴(yán)守紀(jì)律”

在特約審計(jì)員的職責(zé)方面，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定了特約審計(jì)員的工作任務(wù)，如“參加大型企業(yè)和大型建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)、參加重要審計(jì)事項(xiàng)結(jié)論和處理的研究、參與審計(jì)法規(guī)理論等相關(guān)工作的研究咨詢、參與審計(jì)執(zhí)法巡回檢查”等。《審計(jì)署制度》則概括為“特約審計(jì)員參與有關(guān)審計(jì)工作積極發(fā)揮監(jiān)督、咨詢、聯(lián)絡(luò)作用，對(duì)審計(jì)工作方針、政策提出意見和建議”。在權(quán)限方面，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定了特約審計(jì)員具有與審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員同樣的權(quán)力，并有權(quán)向統(tǒng)戰(zhàn)部門和有關(guān)單位反映工作情況和問題。《審計(jì)署制度》更加細(xì)化，一是賦予了特約審計(jì)員調(diào)查研究的權(quán)限，如“特約審計(jì)員在與審計(jì)署辦公廳溝通后，可到各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查研究，了解有關(guān)審計(jì)工作情況”；二是可以向?qū)徲?jì)署報(bào)告的權(quán)限，如“特約審計(jì)員得到反映審計(jì)等方面的材料、情況，可及時(shí)轉(zhuǎn)送（告）給審計(jì)署辦公廳”。這為特約審計(jì)員與審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)溝通交流提供了保障。

在待遇方面，《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》規(guī)定：“特約審計(jì)員不脫離原工作單位和工作崗位，其行政關(guān)系和工資、福利等仍由原單位負(fù)責(zé)。參加審計(jì)工作時(shí)的差旅費(fèi)、出差補(bǔ)助等，由審計(jì)機(jī)關(guān)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)開支；對(duì)重要審計(jì)事項(xiàng)的咨詢，有的可酌情給予一定報(bào)酬?！薄秾徲?jì)署特約審計(jì)員組織管理辦法》則指出差旅費(fèi)按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由有關(guān)司填報(bào)，送機(jī)關(guān)服務(wù)局審核報(bào)銷。而《審計(jì)署制度》不再涉及待遇要求。一方面，特約審計(jì)員中部分為公職人員且為兼職，應(yīng)嚴(yán)格遵循中央八項(xiàng)規(guī)定“不可兼職取酬”的規(guī)定；另一方面，則突出特約審計(jì)員的獨(dú)立性和奉獻(xiàn)精神，他們“不拿工資、不占編制”，但不是外人，他們參與審計(jì)相關(guān)工作與審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利和待遇相同［16］。

在紀(jì)律方面，修訂后的《審計(jì)署制度》對(duì)特約審計(jì)員在遵守紀(jì)律方面做了進(jìn)一步補(bǔ)充。該制度要求：“特約審計(jì)員要認(rèn)真學(xué)習(xí)并遵守黨的方針、政策和國家法律法規(guī)；接受審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)、遵守審計(jì)署的工作紀(jì)律，保守國家及職務(wù)秘密；在做好本職工作的同時(shí)，積極參加審計(jì)署組織的各項(xiàng)審計(jì)工作；反映人民群眾的意見和建議；堅(jiān)持實(shí)事求是，公正廉潔，盡職盡責(zé)，不謀私利，不徇私情；以特約審計(jì)員身份應(yīng)邀參加其他單位組織的活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先征得審計(jì)署同意，并將有關(guān)情況報(bào)告審計(jì)署辦公廳?！?/p>

四、審計(jì)署特約審計(jì)員工作情況分析

通過對(duì)新聞、報(bào)紙、雜志以及其他公開資料反映的有關(guān)特約審計(jì)員工作情況進(jìn)行匯總整理，我們發(fā)現(xiàn)，廣大特約審計(jì)員認(rèn)真履職盡責(zé)，深入調(diào)查研究、積極建言獻(xiàn)策，不僅提高了審計(jì)工作科學(xué)化、規(guī)范化、法治化水平，而且提升了民主黨派和無黨派人士開展民主監(jiān)督的效能，凝聚起助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極力量。

（一）歷屆特約審計(jì)員總體情況分析

自1991年3月審計(jì)署首次聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員至今，已經(jīng)先后聘請(qǐng)五屆特約審計(jì)員61名。歷屆特約審計(jì)員人數(shù)保持穩(wěn)定，第一屆、第二屆與第五屆均為13名，第三屆為10名，第四屆聘任了12名（表1）。其中，男性48人（占79%），女性13人（占21%）。從界別來看，第一屆與第二屆主要來自民主黨派和工商聯(lián)，第三屆開始增加了臺(tái)盟和無黨派人士界別。從任期來看，61人中有11人連任兩屆。從任職年齡來看，平均在45歲左右，其中最大的為65歲①第一屆特約審計(jì)員章尚錦，系中國人民大學(xué)法律系教授，1926年12月21日出生，1991年8月退休后返聘工作，被聘為審計(jì)署特約審計(jì)員。，最小的僅28歲②第一屆特約審計(jì)員郭國慶，27歲成為中國人民大學(xué)市場(chǎng)營銷學(xué)副教授、碩士研究生導(dǎo)師，28歲被聘為審計(jì)署特約審計(jì)員。。從社會(huì)職務(wù)來看，特約人員來自政府機(jī)關(guān)（20人）、高?？蒲袉挝唬?6人）、國有大中型企業(yè)（10人）、律師會(huì)計(jì)師事務(wù)所（5人）等不同行業(yè)，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。從涉及專業(yè)來看，審計(jì)署特約審計(jì)員專業(yè)覆蓋廣，前兩屆主要集中于財(cái)政金融、經(jīng)濟(jì)管理、法律政治，之后開始擴(kuò)展到計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、資源環(huán)境等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。

表1 審計(jì)署歷屆特約審計(jì)員界別情況

資料來源：根據(jù)《中國審計(jì)年鑒》《中國審計(jì)報(bào)》等公開資料整理

（二）歷屆特約審計(jì)員履職成效

一是反映問題情況，廣泛凝聚共識(shí)。相關(guān)問題建議既緊扣社會(huì)熱點(diǎn)和改革難點(diǎn)，又凸顯民主黨派特色和優(yōu)勢(shì)。在2009年審計(jì)署特約審計(jì)員座談會(huì)上，有的特約審計(jì)員針對(duì)當(dāng)時(shí)銀行信貸規(guī)模的不斷擴(kuò)大，提出了應(yīng)對(duì)貸款使用情況進(jìn)行深入審計(jì)的建議；有的特約審計(jì)員認(rèn)為各地上馬的重大項(xiàng)目不斷增多，有必要開展項(xiàng)目投資審計(jì)，避免重復(fù)建設(shè)和限制高排放、高污染項(xiàng)目；有的特約審計(jì)員針對(duì)近年來臺(tái)資逐步向中部和西部轉(zhuǎn)移，建議審計(jì)署應(yīng)加大對(duì)中、西部地區(qū)土地出讓和土地出租價(jià)格的審計(jì)，防止國有資產(chǎn)流失［17］。這些建議得到了審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并被采納列入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中。

二是履行監(jiān)督職能，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)公信力。2008年審計(jì)署開展了汶川地震抗震救災(zāi)資金物資專項(xiàng)審計(jì)，多名特約審計(jì)員參與到抗震救災(zāi)審計(jì)項(xiàng)目中來，不僅加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)款物的監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)審計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督，有力地推動(dòng)了抗震救災(zāi)工作順利進(jìn)行［18］。自2011年開始，審計(jì)署商請(qǐng)監(jiān)察部同意，組成由駐署監(jiān)察局牽頭，由中央統(tǒng)戰(zhàn)部推薦、審計(jì)署聘任的特約審計(jì)員和相關(guān)人員參加的檢查組，開展由外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查自身預(yù)算執(zhí)行情況［19］。部分特約審計(jì)員全程參與了對(duì)審計(jì)署的財(cái)務(wù)檢查工作，為審計(jì)署加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作提出了重要的意見和建議［20］。

三是參與審計(jì)項(xiàng)目，了解“一線實(shí)情”。部分特約審計(jì)員赴北京、上海等地金融審計(jì)項(xiàng)目點(diǎn)，與審計(jì)人員面對(duì)面交流，了解金融審計(jì)揭露重大違規(guī)問題和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)情況。還有的特約審計(jì)員參加機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，深入現(xiàn)場(chǎng)20余天，發(fā)現(xiàn)重大問題線索，為國家節(jié)約數(shù)千萬建設(shè)資金［14］。

四是開展專題調(diào)研，解決實(shí)際問題。有的特約審計(jì)員對(duì)長江三峽工程竣工決算審計(jì)進(jìn)行專題調(diào)研，了解了三峽工程建設(shè)、管理、綜合效益等情況［21］。還有的特約審計(jì)員來到審計(jì)署的定點(diǎn)扶貧村進(jìn)行調(diào)研，不僅對(duì)審計(jì)署定點(diǎn)幫扶工作進(jìn)行監(jiān)督，還形成了《加大各類財(cái)政專項(xiàng)資金整合力度》的專項(xiàng)提案［22］。

五是提供咨詢參謀，服務(wù)工作大局。有的特約審計(jì)員參與了《中華人民共和國審計(jì)法（草案）》《中外合資合作企業(yè)審計(jì)暫行辦法》的起草和論證工作［14］。還有的特約審計(jì)員發(fā)揮自身研究特長，為推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的建立貢獻(xiàn)了專業(yè)智慧。

六是充分利用自身影響力，宣傳審計(jì)工作。特約審計(jì)員充分利用其黨外人士的特殊身份，向社會(huì)不同群體積極介紹審計(jì)政策、宣傳審計(jì)成果。如有的特約審計(jì)員提交了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計(jì)工作的提案》（提案號(hào)2315），被中國人民政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國委員會(huì)列為優(yōu)秀提案［23］。有的特約審計(jì)員接受了中央電視臺(tái)的專訪，對(duì)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》進(jìn)行了深入淺出的分析［24］，讓更多的社會(huì)公眾了解國家審計(jì)［25］。

五、現(xiàn)行特約審計(jì)員制度存在的不足

通過采用實(shí)地調(diào)研、座談交流、個(gè)別訪談等形式，筆者聽取了部分市縣審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員、特約審計(jì)員以及民主黨派成員對(duì)特約審計(jì)員制度的意見和建議。經(jīng)歸納整理，筆者認(rèn)為現(xiàn)行的特約審計(jì)員制度主要存在以下不足。

（一）監(jiān)督職能理解有偏差

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)民主監(jiān)督職能認(rèn)知如何，往往決定著特約審計(jì)員工作的成效。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特約審計(jì)員的職責(zé)更側(cè)重于發(fā)揮特約審計(jì)員的專業(yè)咨詢功能和社會(huì)影響力，而非監(jiān)督功能。有的人提出：“專業(yè)人做專業(yè)事，審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)在尤其需要聘請(qǐng)大數(shù)據(jù)、資源、環(huán)境、法律等領(lǐng)域的專家為我們傳經(jīng)送寶?！蓖瑫r(shí)，特約審計(jì)員的民主黨派成員和政協(xié)委員身份有利于擴(kuò)大審計(jì)機(jī)關(guān)影響力，推動(dòng)審計(jì)職業(yè)化、審計(jì)一級(jí)學(xué)科建設(shè)、國家審計(jì)與社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)資源整合等工作的開展［26］。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特約審計(jì)員畢竟是“外人”，其定位應(yīng)是“幫忙不添亂”［27］。此外，極個(gè)別基層審計(jì)機(jī)關(guān)仍未真正理解特約審計(jì)員的“黨外”身份。有的以“特約審計(jì)監(jiān)督員”的形式來替代特約審計(jì)員，承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)的大部分是審計(jì)機(jī)關(guān)外其他部門的公職人員或返聘審計(jì)機(jī)關(guān)已退休的領(lǐng)導(dǎo)干部，并未突出民主黨派成員和無黨派人士代表的民主監(jiān)督性質(zhì)。

（二）界別與規(guī)模偏少

從界別組成來看，大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)特約審計(jì)員選聘范圍仍局限于民主黨派組織推薦。在新的歷史條件下，以非公有制經(jīng)濟(jì)人士和自由擇業(yè)知識(shí)分子等為主體，廣泛分布在新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織中的新的社會(huì)階層已經(jīng)形成。如何提高社會(huì)整合能力，不斷擴(kuò)大和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，成為我們黨面臨的新考驗(yàn)［28］?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》規(guī)定，新的社會(huì)階層人士是統(tǒng)戰(zhàn)工作12個(gè)方面對(duì)象之一。這也為今后一段時(shí)期審計(jì)機(jī)關(guān)特約審計(jì)員工作提供了新的思路。

從人員規(guī)模來看，曾有學(xué)者指出：“特約審計(jì)員聘請(qǐng)，不宜過多，也不宜太少，省、市審計(jì)機(jī)關(guān)一般聘請(qǐng)5至7人為宜，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一般聘請(qǐng)3至5人為宜?！保?9］但隨著我國民主政治的發(fā)展，這一建議已不符合現(xiàn)實(shí)的需要。相較其他部門的特約人員，審計(jì)機(jī)關(guān)特約審計(jì)員規(guī)模偏小。原監(jiān)察部特邀監(jiān)察員從成立最初1989第一屆的21人擴(kuò)大到2013年第六屆的40人，累計(jì)210人［30］。2018年8月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委制定印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，決定建立特約監(jiān)察員制度。12月，國家監(jiān)察委員會(huì)召開第一屆特約監(jiān)察員聘請(qǐng)會(huì)議，共聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)察員50名，聘請(qǐng)人數(shù)進(jìn)一步增加。2018年10月，最高人民法院聘任了第三屆共189位特約監(jiān)督員，聘任人數(shù)創(chuàng)歷史新高。2019年修訂的《海關(guān)特約監(jiān)督員工作辦法》（署政發(fā)〔2019〕139號(hào)）也在條款中明確了要適當(dāng)增加特約人員的聘任數(shù)量，直屬海關(guān)聘任特約監(jiān)督員從2009年不超過20名或25名，修改為2019年的不超過30名；隸屬海關(guān)聘任特約監(jiān)督員從2009年的不超過10名或15名，修改為2019年的不超過20名。

（三）監(jiān)督實(shí)效不足

有的審計(jì)人員指出現(xiàn)行特約審計(jì)員的作用不夠顯著，有表面化、空泛化傾向，缺乏對(duì)審計(jì)工作實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)和幫助，導(dǎo)致特約審計(jì)員的監(jiān)督工作流于形式。一是重視程度不夠。上級(jí)并未將特約審計(jì)員工作列入審計(jì)機(jī)關(guān)工作考核中，基層并未對(duì)此予以足夠關(guān)注并付諸實(shí)施。二是任務(wù)安排不明。部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)雖然聘請(qǐng)了特約審計(jì)員，任期內(nèi)并未對(duì)特約審計(jì)員作出具體的任務(wù)安排。三是形式載體單一。一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)主要以開會(huì)的形式來開展工作，如每年邀請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員參與轄區(qū)內(nèi)的審計(jì)工作會(huì)議、開展特約審計(jì)員座談會(huì)等，對(duì)諸如撰寫調(diào)研報(bào)告、參與審計(jì)項(xiàng)目、提交建議、廉政回訪等形式涉及較少。四是履職時(shí)間未能保障。某些特約審計(jì)員履職意愿不強(qiáng)，溝通聯(lián)系不夠。許多特約審計(jì)員身兼數(shù)職，有的還是其他部門的特約人員，精力有限。

（四）管理機(jī)制不完善

一是獎(jiǎng)懲退出機(jī)制不完善。考慮到特約人員身份特殊性，部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)特約審計(jì)員存在“說不得、惹不得”的心態(tài)，未制定或嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的特約人員考核機(jī)制，導(dǎo)致特約工作“干多干少”一個(gè)樣。某些審計(jì)機(jī)關(guān)出現(xiàn)特約人員聘請(qǐng)“人情化”“私封化”“一聘到底”等不規(guī)范現(xiàn)象，對(duì)特約人員僅要求其“不求有功，但求無過”。此外，作為“三高”（高學(xué)歷、高技術(shù)、高影響）、“三外”（體制外、黨外、不少人有海外經(jīng)歷）群體，個(gè)別特約審計(jì)員具有思想多元、自我標(biāo)榜、標(biāo)新立異的特點(diǎn)，行為或言論如果不恰當(dāng)，會(huì)給審計(jì)機(jī)關(guān)帶來負(fù)面影響。

二是存在回避、保密等方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，中辦、國辦《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。國家機(jī)關(guān)、政黨組織、人民團(tuán)體、國家的事業(yè)組織、國有企業(yè)、國有金融機(jī)構(gòu)和國有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)，其他管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位要納入審計(jì)全覆蓋范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)民主黨派開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、民主黨派領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，不應(yīng)安排特約審計(jì)員參與與其自身黨派相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目，接觸相關(guān)資料等，以防止“跑風(fēng)漏氣”“為人說情”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，由于審計(jì)工作的專業(yè)性，特約審計(jì)員與審計(jì)機(jī)關(guān)人員共同開展審計(jì)工作時(shí)，將會(huì)不可避免地涉及被審計(jì)單位的秘密。實(shí)踐中如果不加留意，就有可能造成執(zhí)法“泄密”風(fēng)險(xiǎn)。如果特約審計(jì)員缺乏保密意識(shí)，無意中透露了審計(jì)相關(guān)計(jì)劃安排，將會(huì)使審計(jì)工作效果大打折扣。

（五）協(xié)同配合不暢

一是在選聘環(huán)節(jié)，未考慮“雙重身份”特質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派、所在單位的信息不對(duì)稱。某些基層審計(jì)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)民主黨派成員擔(dān)任特約審計(jì)員，并沒有征詢民主黨派組織意見，更傾向于與民主黨派成員和無黨派人士代表的個(gè)人聯(lián)系，或從本單位的需要出發(fā)選擇人大代表、政協(xié)委員或者社會(huì)知名人士，甚至通過“一個(gè)召集電話、會(huì)議、一本聘書”就確定了特約人員。民主黨派組織甚至事后才知道具體哪一位成員是特約審計(jì)員，存在聘請(qǐng)無建議權(quán)、知情權(quán)滯后等問題。這也導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在聘請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員時(shí)對(duì)其任職情況往往不太了解。

二是在后續(xù)管理環(huán)節(jié)，存在銜接不暢。部分基層統(tǒng)戰(zhàn)部門或民主黨派組織在完成特約人員推薦工作后，后續(xù)管理缺失，對(duì)特約審計(jì)員的履職情況和工作困難等問題不關(guān)心不了解。一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)也沒有定期將該特約審計(jì)員的履職工作形成書面材料匯報(bào)給統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派組織與所在單位。由于特約審計(jì)員是兼職，所在單位對(duì)這項(xiàng)工作了解不深，如支持意愿不夠也會(huì)進(jìn)一步影響特約審計(jì)員的履職成效。

六、新時(shí)代進(jìn)一步完善特約審計(jì)員制度的路徑

黨的十九大作出了改革審計(jì)管理體制的決策部署。黨的十九屆三中全會(huì)決定，組建中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，尤其是由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平同志親自任中央審計(jì)委員會(huì)主任，體現(xiàn)了黨對(duì)審計(jì)事業(yè)的高度重視［31］。2018年5月23日，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出：“要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)，以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信。”審計(jì)機(jī)關(guān)選聘的特約審計(jì)員對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，不僅是對(duì)“誰來監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)”的回應(yīng)，也是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)的需要，還是“構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”的內(nèi)在要求，更是健全黨和國家監(jiān)督體系的題中應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為應(yīng)從強(qiáng)化履職責(zé)任保障、適度擴(kuò)大界別范圍和規(guī)模、推動(dòng)工作落實(shí)、完善管理機(jī)制、優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制等五個(gè)方面，進(jìn)一步完善特約審計(jì)員制度。

（一）強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任保障

一是審計(jì)機(jī)關(guān)要樹立和表明主動(dòng)接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度，主動(dòng)為特約審計(jì)員履行監(jiān)督職責(zé)創(chuàng)造外在條件。比如，在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各項(xiàng)檢查中邀請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員參加，積極采納特約審計(jì)員在審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排、審計(jì)質(zhì)量控制等方面提出的意見［32］。2019年1月11日，13位特約監(jiān)察員列席了十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)，這是特約監(jiān)察員制度建立以來的首次，也是中央紀(jì)委全會(huì)歷史上的首次［33］。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督的重要舉措［34］。中央審計(jì)委員會(huì)及各級(jí)審計(jì)委員會(huì)成立后，更加凸顯了審計(jì)工作的宏觀性、全面性與重要性。我們認(rèn)為可以參考借鑒特約監(jiān)察員的模式，邀請(qǐng)?zhí)丶s審計(jì)員列席審計(jì)委員會(huì)會(huì)議，展示審計(jì)機(jī)關(guān)主動(dòng)接受外部監(jiān)督的意愿，進(jìn)一步提升對(duì)特約審計(jì)員工作的重視程度。

二是審計(jì)機(jī)關(guān)要有服務(wù)意識(shí)，對(duì)特約審計(jì)員工作給予關(guān)心和支持。各部門要有一位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)具體工作，向特約審計(jì)員按期寄送審計(jì)方面重要期刊報(bào)紙，定期召開會(huì)議，保持聯(lián)系溝通?？梢匝?qǐng)審計(jì)法律、黨建專家來講解授課，強(qiáng)化特約審計(jì)員對(duì)審計(jì)法、黨建法規(guī)等知識(shí)的掌握，提高參政履職能力。

（二）適度擴(kuò)大界別范圍和規(guī)模

一是適度擴(kuò)大界別范圍。新的社會(huì)階層人士對(duì)特約審計(jì)員工作開展的作用不容小覷［35］。例如，新的社會(huì)階層人士中，私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員所管理的民營經(jīng)濟(jì)是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要力量。審計(jì)機(jī)關(guān)可聘請(qǐng)他們中的相關(guān)代表擔(dān)任特約審計(jì)員、聽取他們的意見和建議，以國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目為抓手，助力營造穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二是合理確定人員規(guī)模。由于審計(jì)署《特約審計(jì)員工作辦法》對(duì)特約審計(jì)員聘任數(shù)量沒有做強(qiáng)制性規(guī)定，很多地方在聘任時(shí)存在一定隨意性。應(yīng)結(jié)合各地審計(jì)機(jī)關(guān)數(shù)量、工作人員數(shù)量、民主黨派成員數(shù)量，統(tǒng)籌規(guī)劃，通盤考慮，合理確定。為方便溝通聯(lián)系與業(yè)務(wù)開展，特約審計(jì)員的規(guī)模一般不超過審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量。

（三）推動(dòng)特約審計(jì)員工作落實(shí)

一是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，將特約審計(jì)員工作納入年度工作考核，提高制度的執(zhí)行力?？紤]到地區(qū)情況差異，考核應(yīng)作為加分項(xiàng)，而非強(qiáng)制性要求。

二是審計(jì)機(jī)關(guān)要定目標(biāo)有計(jì)劃。各地審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將特約審計(jì)員工作與審計(jì)機(jī)關(guān)的中心任務(wù)和中長期發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，把工作及任務(wù)安排落在實(shí)處。如將特約審計(jì)員與相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，讓特約審計(jì)員在3至5年任期內(nèi)，聚焦黨和國家事業(yè)發(fā)展的某個(gè)重大方面，參加2至3個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，提交1至2篇高質(zhì)量的調(diào)研報(bào)告，提出3至4條有針對(duì)性的措施建議，必要時(shí)也可以利用新媒體進(jìn)行一次宣傳，甚至作為政協(xié)委員就審計(jì)相關(guān)方面形成一份提案。

三是要突出成果和實(shí)效。特約審計(jì)員工作不求多，但“求精、求真、求實(shí)”。審計(jì)機(jī)關(guān)要突出特約審計(jì)員自身的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，可以征求特約審計(jì)員的工作意向，讓他們圍繞自己感興趣的相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目、調(diào)研主題、審計(jì)方法技術(shù)等領(lǐng)域開展工作。專題內(nèi)容可以各不相同，工作形式可以多種多樣，但哪怕只有一個(gè)成果，取得一點(diǎn)點(diǎn)突破，對(duì)于審計(jì)工作的創(chuàng)新發(fā)展都有著重要意義。

四是重視選聘人員的履職時(shí)間保障。特約審計(jì)員的選聘機(jī)制凸顯了其來源精英化趨勢(shì)，但問題在于作為黨外精英人士，大多身兼數(shù)職，尤其是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的難以有充裕的時(shí)間履職監(jiān)督。因此，應(yīng)適當(dāng)增加各行業(yè)之中非領(lǐng)導(dǎo)崗位人員的遴選，以便有較為充裕的履職時(shí)間保障。

（四）健全特約審計(jì)員管理機(jī)制

一是建立健全獎(jiǎng)懲考核退出機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)，更是政治機(jī)關(guān)。在選聘時(shí)，一定要重視特約審計(jì)員的政治素養(yǎng)，提高對(duì)其個(gè)人言行的關(guān)注度。同時(shí)，對(duì)于特約審計(jì)員參與審計(jì)項(xiàng)目、提供咨詢服務(wù)、撰寫調(diào)研報(bào)告、向社會(huì)公眾宣傳等提供相應(yīng)的激勵(lì)；對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的可以評(píng)為優(yōu)秀特約審計(jì)員，進(jìn)一步激發(fā)特約審計(jì)員的積極性。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)特約審計(jì)員一定聘用時(shí)期內(nèi)的表現(xiàn)進(jìn)行考核，對(duì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的特約審計(jì)員不再予以續(xù)聘或及時(shí)解聘。

二是加強(qiáng)過程控制，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》《審計(jì)法》相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于回避范圍的規(guī)定，特約審計(jì)員涉及利害關(guān)系或其他影響公正執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)予以回避。審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)保密宣傳教育，增強(qiáng)特約審計(jì)員的保密觀念，提高特約審計(jì)員的保密知識(shí)技能水平，防止審計(jì)信息泄露造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（五）優(yōu)化部門間協(xié)調(diào)配合

一是要科學(xué)劃分各部門的職責(zé)權(quán)限。特約審計(jì)員作為民主黨派和無黨派人士現(xiàn)有的唯一從事審計(jì)監(jiān)督工作的群體，身份特殊。特約審計(jì)員工作絕不只是聘任方審計(jì)機(jī)關(guān)的事。實(shí)踐中，統(tǒng)戰(zhàn)部門是特約審計(jì)員的歸口管理部門，負(fù)有對(duì)特約人員工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查職責(zé)。民主黨派、審計(jì)機(jī)關(guān)及其所在單位對(duì)其工作領(lǐng)域也負(fù)有協(xié)管的義務(wù)，建議在涉及組織人事等方面工作時(shí)，以統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)調(diào)為主；在涉及具體審計(jì)工作業(yè)務(wù)時(shí)，以審計(jì)機(jī)關(guān)為主。

二是重點(diǎn)環(huán)節(jié)與重大事項(xiàng)應(yīng)有制度化保障。如在聘請(qǐng)程序方面，黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門、民主黨派共同協(xié)商醞釀初步人選，根據(jù)一名特約人員原則上只承擔(dān)一個(gè)單位的特約工作的要求，平衡協(xié)調(diào)好各部門人力資源。對(duì)特約人選進(jìn)行考察和研究后，向其所在單位正式推薦。在征求相關(guān)單位及本人意見后，最終進(jìn)行確認(rèn)。對(duì)特約審計(jì)員的聘任信息要及時(shí)向外公布，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督。在后續(xù)管理階段，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)組織特約審計(jì)員參與思想政治、審計(jì)工作紀(jì)律、保密等相關(guān)學(xué)習(xí)，通過定期匯報(bào)相關(guān)材料、召開相關(guān)聯(lián)席會(huì)議等形式加強(qiáng)部門間的溝通交流，積極爭取所在單位的支持。

［1］ 習(xí)近平．高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告（2022 年10 月16 日）［N］．人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26（1）．

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［11］ 張曉蕾．發(fā)揮特約審計(jì)員作用 促進(jìn)審計(jì)事業(yè)發(fā)展［J］．審計(jì)理論與實(shí)踐，1996（2）：19-20．

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［14］ 審計(jì)署聘請(qǐng)第二批特約審計(jì)員［J］．中國審計(jì)，1995（7）：3-4．

［15］ 本刊編輯部．踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想 深入學(xué)習(xí)貫徹長江保護(hù)法——國家審計(jì)助力長江大保護(hù)［J］．審計(jì)觀察，2021（3）：12-13．

［16］ 審計(jì)署新聘任12 名特約審計(jì)員 多數(shù)來自民主黨派［EB/OL］．（2013-10-16）［2022-07-29］．http://politics.people.com.cn/n/2013/1016/c70731-23216837.html．

［17］ 徐梓．“相信特約工作一定不負(fù)眾望”［N］．人民政協(xié)報(bào)，2010-02-05（3）．

［18］ 楊志永，夏明．“災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)發(fā)揮了強(qiáng)大的免疫作用”——審計(jì)署特約審計(jì)員赴四川督導(dǎo)災(zāi)后重建審計(jì)工作側(cè)記［J］．中國審計(jì)，2009（20）：14-16．

［19］ 肖華．“自抄家底”讓審計(jì)更有底氣［J］．中國監(jiān)察，2012（15）：36．

［20］ 劉世昕．12 名特約審計(jì)員受聘審計(jì)署，公眾擔(dān)任起審計(jì)監(jiān)督重任［N］．中國青年報(bào)，2013-10-16（5）．

［21］ 審計(jì)署組織特約審計(jì)員赴三峽工程調(diào)研［EB/OL］．（2011-09-28）［2022-07-29］．https://gov.cn/oldweb/n4/n19/c44307/content.html．

［22］ 審計(jì)署組織特約審計(jì)員和媒體赴貴州審計(jì)扶貧一線開展調(diào)研［J］．中國審計(jì)，2016（22）：21．

［23］ 九三學(xué)社13 件提案被全國政協(xié)評(píng)選為優(yōu)秀提案［EB/OL］．（2017-09-11）［2022-07-29］．http://www.rmzxb.com.cn/c/2017-09-11/1784688.shtml．

［24］ 人民網(wǎng)．國務(wù)院加強(qiáng)審計(jì)工作 強(qiáng)化腐敗高發(fā)領(lǐng)域?qū)徲?jì)力度［EB/OL］．（2014-11-02）［2022-07-29］．http://politics.people.com.cn/n/2014/1102/c70731-25956966.html．

［25］ 謝靚．讓更多老百姓參與和了解審計(jì)工作［N］．人民政協(xié)報(bào)，2010-02-03（3）．

［26］ 李卓．秦榮生：專業(yè)視角履職盡責(zé)［J］．財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2019（4）：10-11．

［27］ 張晴陽．?dāng)[正位置 幫忙而不添亂［J］．協(xié)商論壇，2000（10）：14-15．

［28］ 中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部．以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo) 推進(jìn)新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作［J］．求是，2018（15）：16-18．

［29］ 成浙杭．建立健全監(jiān)督機(jī)制 加強(qiáng)改進(jìn)審計(jì)工作——關(guān)于做好特約審計(jì)員工作的幾點(diǎn)思考［J］．審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，1996（5）：30-33．

［30］ 王冠，任建明．特約（邀）監(jiān)察員制度研究——基于規(guī)范性文件的考察與特邀監(jiān)察員的實(shí)證分析［J］．學(xué)術(shù)界，2019（1）：116-128．

［31］ 孫寶厚．關(guān)于新時(shí)代中國特色社會(huì)主義國家審計(jì)若干問題的思考［J］．審計(jì)研究，2018（4）：3-6．

［32］ 歐陽濤．鄭州市特約審計(jì)員參加審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃聽證會(huì)［J］．理財(cái)，2017（5）：98．

［33］ 國家監(jiān)委特約監(jiān)察員首次列席中央紀(jì)委全會(huì)［N］．中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2019-01-12（1）．

［34］ 王冠，任建明．“誰來監(jiān)督紀(jì)委”：監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)機(jī)制的特征分析［J］．治理現(xiàn)代化研究，2021（6）：28-39．

［35］ 王亞利．新的社會(huì)階層人士對(duì)民主黨派組織發(fā)展的作用不容小覷［C］//進(jìn)一步加強(qiáng)新的社會(huì)階層人士統(tǒng)戰(zhàn)工作——2016 統(tǒng)一戰(zhàn)線前沿問題研究文集，2016：25-30．

F239.62

A

2096-3378（2022）06-0067-14

10.13946/j.cnki.jcqis.2022.06.007

賀鵬皓，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院講師，致公黨黨員，審計(jì)師；宋煜，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所助理研究員，信息系統(tǒng)監(jiān)理工程師。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的百年審計(jì)理論與實(shí)踐研究”（21&ZD027）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用研究”（19JZD027）；致公黨北京市委會(huì)2019年調(diào)研課題“完善特約審計(jì)員制度”

賀鵬皓，宋煜．特約審計(jì)員制度的歷史演變、現(xiàn)狀分析與完善路徑［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（6）：67-80．

責(zé)任編輯：劉洢菡