推動跨境資本流動宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)

文/符林 編輯/章蔓菁

加強宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，既有助于從整體層面監(jiān)測外匯市場和跨境資本流動的運行狀況，又能強化對微觀主體的風(fēng)險防范。

近年來，外匯管理部門統(tǒng)籌平衡促進貿(mào)易投資自由化、便利化與防范跨境資本流動風(fēng)險之間的關(guān)系，在開放的環(huán)境中不斷完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，積極應(yīng)對外匯市場沖擊和跨境資本流動風(fēng)險，有力地維護了國家經(jīng)濟金融安全。作為兩位一體管理框架的兩大支柱，宏觀審慎與微觀監(jiān)管在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，相互之間的協(xié)調(diào)發(fā)展同樣重要。

宏觀審慎與微觀監(jiān)管之間的關(guān)系

宏觀審慎是一種強調(diào)整體、自上而下的監(jiān)管機制，其關(guān)注重點是系統(tǒng)性金融風(fēng)險；微觀監(jiān)管則是一種從個體到整體、自下而上的監(jiān)管機制，關(guān)注的重點是金融機構(gòu)個體的穩(wěn)健性。雖然宏觀審慎與微觀監(jiān)管在政策目標(biāo)、政策工具、實現(xiàn)途徑方面有所區(qū)分和側(cè)重，但同時也有所融合和互補。這一關(guān)系為宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。

一是防控目標(biāo)“和而不同”?？缇迟Y本流動宏觀審慎與微觀監(jiān)管的根本目標(biāo)是一致的，都是防控外匯市場風(fēng)險和跨境資本流動沖擊。但兩者的具體作用層面有所不同：宏觀審慎是通過建立和完善跨境資本流動監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)機制，以市場化方式逆周期調(diào)節(jié)外匯市場的順周期波動，旨在維護外匯市場的基本穩(wěn)定，防范跨境資本流動大幅波動引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險；而微觀監(jiān)管則是通過打擊虛假交易、欺騙性交易和地下錢莊等違法違規(guī)行為，依法維護外匯市場秩序。

二是調(diào)控手段相互融合和滲透。一方面，宏觀審慎調(diào)控手段往往與微觀監(jiān)管的某種機制、方法存在關(guān)聯(lián)，某種程度上可將微觀監(jiān)管工具視為宏觀審慎的微觀基礎(chǔ)。例如，微觀監(jiān)管中收集的單一主體的資本充足率、杠桿率、外匯流動性等數(shù)據(jù)，也是宏觀審慎中系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警的基礎(chǔ)，因而如果微觀數(shù)據(jù)失真，會直接影響對系統(tǒng)性風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性，進而削弱宏觀審慎的效果。另一方面，宏觀審慎工具也會融合微觀監(jiān)管工具，對微觀主體施加影響。例如，在全口徑跨境融資宏觀審慎管理中，就是以“宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)”“跨境融資杠桿率”等宏觀系數(shù)配合“本外幣跨境融資余額”“資本或凈資本”等微觀主體自變量，對微觀主體跨境融資規(guī)模進行逆周期的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控。

三是運行機制優(yōu)勢互補。微觀監(jiān)管與宏觀審慎各有優(yōu)勢，也各有不足。一方面，如果只強調(diào)微觀監(jiān)管而忽視宏觀審慎，就無法把握系統(tǒng)性風(fēng)險的積聚狀況。2008年國際金融危機就是這方面的典型例證。另一方面，如果只強調(diào)宏觀審慎而忽視微觀監(jiān)管，雖然有助于從整體層面監(jiān)測外匯市場和跨境資本流動狀況，但難以保證單一主體的穩(wěn)健經(jīng)營和持續(xù)穩(wěn)定的外匯服務(wù)的提供。而通過宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，外匯管理部門既能從整體層面監(jiān)測外匯市場運行和跨境資本流動的狀況，以及系統(tǒng)性風(fēng)險的積聚程度，進而采取相應(yīng)措施緩解順周期導(dǎo)致的風(fēng)險積累，又能強化對微觀主體的風(fēng)險防范，從多個層面獲取外匯市場運行和跨境資本流動的信息。

宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)的國際實踐

從國際范圍來看，主要經(jīng)濟體在推進金融監(jiān)管改革時，均從不同的角度對宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)進行了諸多探索。筆者認(rèn)為，這些探索既為各國進行國際金融監(jiān)管合作打下了基礎(chǔ)，也可以為我國跨境資本流動宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)框架的設(shè)計提供有益的借鑒。

金融監(jiān)管體系收益最大化是監(jiān)管協(xié)調(diào)的核心要求。宏觀審慎與微觀監(jiān)管既有差異的一面，也有互補的一面。兩者的協(xié)調(diào)就是要通過有效的機制安排，最終實現(xiàn)整個金融監(jiān)管體系收益的最大化。從多個國家金融改革的情況看，宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)一方面體現(xiàn)在機構(gòu)變更上，例如英國將微觀審慎監(jiān)管權(quán)重新賦予英格蘭銀行的附屬機構(gòu)，并明確了英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管的主導(dǎo)者地位，以此將外部監(jiān)管協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)，克服了外部協(xié)調(diào)成本高、效率低、主動性差的缺點。另一方面，宏微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)也體現(xiàn)在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管工具、監(jiān)管范圍、系統(tǒng)重要性機構(gòu)監(jiān)管、國際監(jiān)管合作等全方位制度安排上，例如美國就將美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍擴大到所有具有系統(tǒng)重要性的銀行及非銀行金融機構(gòu)，以及市場基礎(chǔ)設(shè)施等。

數(shù)據(jù)治理是實現(xiàn)監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要前提條件。數(shù)據(jù)治理主要包括兩方面的含義：一是數(shù)據(jù)信息的采集與共享。建立完善的數(shù)據(jù)信息采集與交流共享機制是實施有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)與保障，美國、英國和歐盟在宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)框架下，均以法律形式賦予監(jiān)管主體獲取各類監(jiān)管數(shù)據(jù)信息的權(quán)利，搭建了規(guī)范不同監(jiān)管主體間信息交流和共享機制。二是監(jiān)管指標(biāo)體系的建立。監(jiān)管政策的實施需要與之配套的監(jiān)管指標(biāo)體系作為支撐。歐盟的宏觀審慎數(shù)據(jù)庫和風(fēng)險指示集、美國金融研究所的金融穩(wěn)定監(jiān)測器等，都是監(jiān)管指標(biāo)體系搭建方面的典型實踐。這些監(jiān)管指標(biāo)體系既重視指標(biāo)的覆蓋性，也重視對指標(biāo)的加工使用，同時還重視指標(biāo)的動態(tài)完善，不斷彌補數(shù)據(jù)缺口。

加強跨境監(jiān)管合作是宏微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)的客觀需要。開展國際金融監(jiān)管合作，既是金融監(jiān)管理論自然演進的結(jié)果，也是為防范國際性金融危機爆發(fā)、保持全球經(jīng)濟金融平衡的現(xiàn)實需要。從宏觀審慎角度看，國際金融監(jiān)管合作是2008年國際金融危機后各國宏觀審慎監(jiān)管框架中的重要內(nèi)容；從微觀監(jiān)管角度看，由于海外分支機構(gòu)和子公司的普遍設(shè)立，通過跨境監(jiān)管合作強化微觀審慎監(jiān)管也勢在必行。實踐中，美國和歐盟均高度重視建立金融監(jiān)管的跨國協(xié)調(diào)機制：美國強調(diào)提高金融監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)和改善國際協(xié)作，歐盟則制定了跨國的泛歐金融監(jiān)管方案。不過，由于各國政治經(jīng)濟體制以及監(jiān)管模式存在差異，國際金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和合作仍需經(jīng)歷一個長期磨合的過程。在此過程中，各國不斷提高監(jiān)管共識，并建立相應(yīng)的工作機制，共同推動監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和運行機制的日趨一致。

持續(xù)優(yōu)化宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)

近年來，我國在跨境資本流動的宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)方面開展了一系列實踐，通過宏觀審慎工具與微觀監(jiān)管措施協(xié)調(diào)發(fā)力，有效熨平了跨境資本流動對我國金融穩(wěn)定的影響。結(jié)合過往跨境資本流動宏微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)的實踐以及相關(guān)國際經(jīng)驗，未來可從協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)策略以及協(xié)調(diào)機制三個方面進一步優(yōu)化宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)。

協(xié)調(diào)原則

一是尋求整體成本的降低?？缇迟Y本流動的監(jiān)管成本包括監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管行為的成本、監(jiān)管對象遵守監(jiān)管規(guī)定的成本以及監(jiān)管不當(dāng)所產(chǎn)生的監(jiān)管體系效率損失。如果各監(jiān)管部門只追求各自直接監(jiān)管成本的降低，將可能導(dǎo)致監(jiān)管的重疊、遺漏和沖突，降低整體監(jiān)管效率。同時，無論宏觀審慎還是微觀監(jiān)管，其邊界都是有限的，很難不計成本地實現(xiàn)監(jiān)管范圍的無限覆蓋。因此，跨境資本流動的宏微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)立足于以制度化路徑引導(dǎo)和規(guī)范各方參與監(jiān)管協(xié)調(diào)活動，以減少監(jiān)管對象的調(diào)整成本、不同部門之間的監(jiān)管摩擦以及整個監(jiān)管體系的效率損失。

二是避免市場效率損失。旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險的宏觀審慎監(jiān)管措施在穩(wěn)定外匯市場、控制跨境資本異常流動的同時，客觀上也會帶來一定程度的市場效率損失。為保持市場活力、減少市場效率損失，宏觀審慎工具的選擇和政策執(zhí)行力度應(yīng)以不阻礙外匯市場創(chuàng)新和發(fā)展為邊界：在該邊界內(nèi)，主要依靠微觀監(jiān)管來防范和化解風(fēng)險，確保微觀主體的行為是合意和可持續(xù)的；而在該邊界外，則由宏觀審慎監(jiān)管發(fā)揮主導(dǎo)作用，以逆周期調(diào)控手段引導(dǎo)風(fēng)險行為向邊界內(nèi)收斂。

三是把握監(jiān)管協(xié)調(diào)的節(jié)奏和力度。在我國金融市場雙向開放、資本項目可兌換穩(wěn)步推進的背景下，防范外匯市場和跨境資本流動風(fēng)險是一個持續(xù)不斷的過程，因而宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)應(yīng)做好打“持久戰(zhàn)”的準(zhǔn)備，講究節(jié)奏與力度，有重點、有次序，循序漸進。在宏觀審慎監(jiān)管方面，應(yīng)基于對系統(tǒng)性風(fēng)險根源、表現(xiàn)及傳染渠道的全面持續(xù)審慎評估，鎖定時間維度、空間維度的關(guān)鍵性風(fēng)險因素，選準(zhǔn)合適的監(jiān)管節(jié)奏和方法。在微觀監(jiān)管方面，在強調(diào)跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)測性的同時，應(yīng)針對不同風(fēng)險領(lǐng)域?qū)嵤┎町惢O(jiān)管：對相關(guān)惡性違規(guī)違法行為要進行重點打擊，從嚴(yán)、從重處理；對相關(guān)風(fēng)險集中潛藏的業(yè)務(wù)要重點加以管控，有針對性地完善監(jiān)管措施，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法；對真實合規(guī)的跨境貿(mào)易投融資活動要加強統(tǒng)計監(jiān)測與預(yù)期引導(dǎo)，有效控制潛在風(fēng)險；對順周期特征明顯的領(lǐng)域，要加強與宏觀審慎的協(xié)同管理。

協(xié)調(diào)策略

其一，明確政策目標(biāo)定位。宏觀風(fēng)險會對所有微觀主體行為產(chǎn)生影響，而只有部分微觀主體風(fēng)險會傳染到宏觀系統(tǒng)。鑒于此，宏觀審慎在監(jiān)管協(xié)調(diào)框架中應(yīng)處于導(dǎo)向地位，市場穩(wěn)定和跨境資本均衡流動應(yīng)作為首要的政策目標(biāo)。微觀監(jiān)管則處于基礎(chǔ)性地位，單一主體穩(wěn)定應(yīng)作為監(jiān)管協(xié)調(diào)框架的次要政策目標(biāo)。

其二，把握防控重點。宏觀審慎應(yīng)將風(fēng)險防控重點放在外匯市場和跨境資本流動上，這樣既能防范“跨境資本異常流動-外匯儲備波動-人民幣升/貶值壓力增大”負(fù)向螺旋的出現(xiàn)，也能對微觀主體風(fēng)險行為進行有效調(diào)控。微觀監(jiān)管在配合宏觀審慎實施時，風(fēng)險防控重點則應(yīng)放在銀行的風(fēng)險治理架構(gòu)、展業(yè)原則落實和貿(mào)易投資真實性上，以微觀主體自身經(jīng)營的穩(wěn)定性為保證，避免其內(nèi)生性地產(chǎn)生風(fēng)險并向外部傳染。

其三，加強政策改革的協(xié)同。宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)不僅需要體現(xiàn)在現(xiàn)有政策的“存量”協(xié)同上，還應(yīng)在某項宏觀審慎或微觀監(jiān)管政策發(fā)生調(diào)整時，就“增量”部分進行兩者的協(xié)同調(diào)整，在政策改革層面做好配合與協(xié)調(diào)。面對國際收支長期性、趨勢性變化帶來的機遇與挑戰(zhàn)，未來宏觀審慎要在價格型、稅收型調(diào)控工具的運用，以及指導(dǎo)微觀監(jiān)管方面加大改革力度。相應(yīng)地，微觀監(jiān)管也需要加快向原則監(jiān)管、行為監(jiān)管和穿透式監(jiān)管轉(zhuǎn)變，以最優(yōu)的改革方案組合應(yīng)對各類風(fēng)險。

最后，強化對外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)的宏觀審慎和微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)。對于那些外匯資產(chǎn)負(fù)債、跨境業(yè)務(wù)規(guī)模大、對跨境資金流動和外匯市場穩(wěn)定具有顯著影響的外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)，外匯管理部門一方面應(yīng)督促其在外匯自律機制中履行更多職責(zé)，規(guī)范其自身的經(jīng)營行為，增強合規(guī)意識；另一方面，也需要將對外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)的識別、風(fēng)險督導(dǎo)、核查檢查、考核評估等審慎監(jiān)管提到日程上來，對外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)提出更高的監(jiān)管要求。

協(xié)調(diào)機制

完善信息共享機制。信息共享機制是宏觀審慎與微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)的基石。要準(zhǔn)確預(yù)測跨境資本流動的特點和趨勢、對異常情況實施前瞻性干預(yù)，需要多個部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)互為驗證和補充，不斷完善現(xiàn)有的信息共享機制。而要實現(xiàn)這一點，可從以下三方面入手：一是將信息共享牽頭人與參與方的權(quán)利、義務(wù)以法律形式確定下來，以克服信息共享不完整、不可持續(xù)、不可追責(zé)的弊端。二是要求信息共享機制必須以防范跨境資本流動風(fēng)險為統(tǒng)一目標(biāo)，促進各方提供有利于跨境資本宏觀審慎與微觀監(jiān)管的數(shù)據(jù)和分析。三是要求共享信息必須由法定權(quán)利方在法定范圍內(nèi)，以法律允許的方式，依照保密原則進行共享使用。此外，在完善信息共享機制的過程中，還應(yīng)注重發(fā)揮區(qū)塊鏈在促進數(shù)據(jù)共享、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、降低運營成本、提高協(xié)同效率、建立可信體系等方面的優(yōu)勢，以此提高信息共享效率。

建立自動穩(wěn)定器機制。自動穩(wěn)定器機制是指在微觀監(jiān)管的指標(biāo)和工具中引入宏觀審慎的要求，使這些指標(biāo)和工具在一定范圍和條件下，既發(fā)揮微觀監(jiān)管作用，也服務(wù)于宏觀審慎目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，外匯市場微觀監(jiān)管主要目標(biāo)包括維護可兌換政策框架的穩(wěn)定性和可信度、維護外匯市場競爭秩序、保護外匯消費者合法權(quán)益、防范微觀主體外匯經(jīng)營風(fēng)險，主要工具包括真實性審核、行為監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，建議在微觀監(jiān)管目標(biāo)中加入“配合協(xié)同宏觀審慎管理”，旨在為防止大規(guī)模不穩(wěn)定跨境資本流動營造良好的微觀環(huán)境。此外，還可以將微觀管理與宏觀風(fēng)險度量相結(jié)合，構(gòu)造前瞻性預(yù)測指標(biāo)，從宏觀審慎監(jiān)管的視角對銀行的經(jīng)營方向和經(jīng)營風(fēng)險進行持續(xù)監(jiān)測，識別潛在風(fēng)險。

建立國際監(jiān)管合作機制?？缇辰鹑诨顒訒趸暧^審慎政策的有效性。因此，在國際金融監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，與國際金融監(jiān)管組織、各國宏觀審慎與微觀監(jiān)管部門開展有效的監(jiān)管合作協(xié)調(diào)至關(guān)重要。而要實現(xiàn)這一點，需要建立一個有著共同監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念，能夠協(xié)同行動的國際金融監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機制，在雙邊、區(qū)域和多邊層面，制定、認(rèn)可和實施相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則。

建立科學(xué)的激勵約束機制。在宏觀審慎與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)中引入科學(xué)的激勵約束機制，有助于提高市場主體自覺遵守法律法規(guī)、服務(wù)實體經(jīng)濟的積極性。而要在跨境資本流動管理方面建立這樣的激勵約束機制，一是要明確激勵約束目標(biāo)，包括促進外匯領(lǐng)域改革開放、服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展、保持跨境資金均衡流動等。二是要明確激勵約束方法，包括但不限于：持續(xù)推進貿(mào)易投資自由化、便利化，讓更多的合規(guī)企業(yè)和金融機構(gòu)享受到政策紅利；保持對實質(zhì)性違規(guī)的監(jiān)管處罰力度，對程序性違規(guī)、新興產(chǎn)品和業(yè)務(wù)展業(yè)中所出現(xiàn)的非惡意違規(guī)給予一定的容忍度；強化自律機制作用，鼓勵金融機構(gòu)通過加強產(chǎn)品創(chuàng)新、提升服務(wù)水平、加強定價管理能力以及優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)等方式，提升競爭力，以更有效地平衡經(jīng)濟周期和業(yè)務(wù)波動對金融機構(gòu)盈利能力的影響。

建立風(fēng)險干預(yù)處置機制。歷史經(jīng)驗表明，風(fēng)險發(fā)生時有效的政府干預(yù)可以幫助降低危機的影響和避免更大規(guī)模的傳染。為應(yīng)對外部因素對我國外匯市場乃至整個經(jīng)濟金融體系的沖擊，外匯管理部門應(yīng)做好以下工作：明確風(fēng)險干預(yù)處置的前提；建立跨境資本流動風(fēng)險預(yù)警的等級體系；提前備好分級響應(yīng)干預(yù)的“工具箱”，預(yù)判可能有必要接受風(fēng)險干預(yù)處置的主體與渠道；密切跟蹤政策效果及市場反應(yīng)，既保證政策執(zhí)行到位，也避免降低市場活力與市場主體的積極性。