轉(zhuǎn)移支付不確定性與地方政府財(cái)政努力

劉思宇 北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人們開(kāi)始重視公平及效率問(wèn)題。針對(duì)各個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，其公共服務(wù)的均等化，將可以反映出公平問(wèn)題，而轉(zhuǎn)移支付均等化將反應(yīng)效率問(wèn)題。在中央政府大力推廣分稅制之后，雖然在一定程度上對(duì)中央及地方政府的財(cái)政利益進(jìn)行了規(guī)范，并扭轉(zhuǎn)了國(guó)家財(cái)政同GDP的占比，不過(guò)伴隨財(cái)權(quán)的上收，再加上事權(quán)的下放，導(dǎo)致地方政府財(cái)力的差異越來(lái)越明顯，同時(shí)各個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)水平也產(chǎn)生了較大的區(qū)別。中央補(bǔ)助通常也被看作地方收入，由此極易依賴于補(bǔ)助，這會(huì)弱化稅收力度，進(jìn)而降低財(cái)政努力，進(jìn)一步影響轉(zhuǎn)移支付效果。

一、轉(zhuǎn)移支付與地方政府財(cái)政努力的關(guān)系

近些年來(lái)，我國(guó)才開(kāi)始研究轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政努力之間的聯(lián)系，由理論研究轉(zhuǎn)為實(shí)證研究，無(wú)論是研究的視角還是研究的方式，都處于起步階段。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政努力關(guān)系而言，也有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為這兩者有著“替代效應(yīng)”，具體而言，地方政府通常會(huì)利用轉(zhuǎn)移支付來(lái)代替地方財(cái)政收入，從而減小其對(duì)本地的征管力度，這也將進(jìn)一步降低稅收努力，使其更依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。還有的人認(rèn)為兩者之間有著“互補(bǔ)效應(yīng)”，具體而言，對(duì)地方財(cái)力而言，中央轉(zhuǎn)移支付是對(duì)它的補(bǔ)充，致力于達(dá)到財(cái)力及事權(quán)的統(tǒng)一。根據(jù)有關(guān)研究結(jié)果顯示，雖然相關(guān)研究文獻(xiàn)較少，但是也有著很多分歧。

(一)基于地方政府財(cái)政努力的分析

1.轉(zhuǎn)移支付總量與地方政府努力的關(guān)系

針對(duì)于轉(zhuǎn)移支付體系以及財(cái)政努力，結(jié)合有關(guān)的數(shù)據(jù)來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的理論模型，可以進(jìn)一步得知，地方財(cái)政努力與轉(zhuǎn)移支付總量存在一定聯(lián)系。具體而言，轉(zhuǎn)移支付越多，就越能降低財(cái)政努力程度。

2.地方政府努力程度的影響因素

(1)積極因素：①進(jìn)一步對(duì)地方財(cái)政努力程度進(jìn)行研究可發(fā)現(xiàn)，存在多個(gè)因素能對(duì)財(cái)政努力度帶來(lái)積極影響，例如財(cái)政自給度。②從政府經(jīng)濟(jì)行為的方面分析，轉(zhuǎn)移支付包括多種類(lèi)型，而多種轉(zhuǎn)移支付所帶來(lái)的作用則相同。在財(cái)政努力方面，大多數(shù)省份的多個(gè)地區(qū)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)ζ鋷?lái)積極影響，而且有著突出的效果。③基于“博弈論”進(jìn)行分析，針對(duì)于某地區(qū)的財(cái)政努力，分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)其帶來(lái)的激勵(lì)效果。在各個(gè)地區(qū)財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付能夠帶來(lái)積極的影響，不過(guò)效果并不是很突出。

(2)消極因素：①對(duì)于財(cái)政依賴度的消極影響而言，越依賴補(bǔ)助的區(qū)域，財(cái)政努力程度就會(huì)更低。結(jié)合上述因素可以得知，在地方財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付體系有著較大的抑制作用。②參考相關(guān)理論模型，并通過(guò)對(duì)縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)的使用，對(duì)兩者之間存在的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)，針對(duì)于地方財(cái)政努力度，轉(zhuǎn)移支付體系會(huì)對(duì)其造成抑制作用。③在參考有關(guān)的GDP值的情況下，針對(duì)多個(gè)省的財(cái)政收入進(jìn)行估算，并建立理論模型開(kāi)展有關(guān)的實(shí)證檢驗(yàn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)，整體角度上分析，在財(cái)政努力方面轉(zhuǎn)移支付體系起到了一定的抑制作用。

(二)基于轉(zhuǎn)移支付的分析

1.稅收返還與轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)有關(guān)的調(diào)查研究表明，常見(jiàn)的轉(zhuǎn)移支付方式較多，比如稅收返還，針對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這些支付方式對(duì)其財(cái)政努力都有一定的積極作用，其中稅收返還同財(cái)政努力度之間的關(guān)系還是正向的，換句話來(lái)講，若是其得到的稅收返還很多，則說(shuō)明地方政府付出了很多努力；針對(duì)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，這二者對(duì)其財(cái)政努力都有著一定的消極作用，具體而言，若這兩種轉(zhuǎn)移支付越多，則說(shuō)明財(cái)政努力就更低。通過(guò)上述分析可以看出，多種轉(zhuǎn)移支付都可以對(duì)財(cái)政努力造成積極影響。但是根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)說(shuō)，稅收返還的正向影響是非常明顯的，這也就是說(shuō)稅收返還的數(shù)額越多，財(cái)政努力度越大，而其它轉(zhuǎn)移支付的效果并不是很突出。

但是需要注意的是，稅收返還的性質(zhì)，同樣會(huì)對(duì)其與轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系造成影響。針對(duì)于稅收返還，若將其當(dāng)作條件性支付，則會(huì)對(duì)財(cái)政努力帶來(lái)正向的影響，而針對(duì)非條件性轉(zhuǎn)移來(lái)說(shuō)，會(huì)在多種程度上對(duì)財(cái)政努力帶來(lái)負(fù)影響。

2.稅收返還比例與轉(zhuǎn)移支付

稅收返還可代替條件轉(zhuǎn)移支付，稅收返還的比例，會(huì)對(duì)地方財(cái)政努力造成一定的消極影響，這也在一定程度上反映出中央政府若是提高稅收返還比重，對(duì)地方政府而言，將減少其財(cái)政努力；無(wú)論是地區(qū)富裕度，還是人口規(guī)模，兩者的變量都會(huì)給財(cái)政努力帶來(lái)負(fù)影響，這也充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平越高，且市場(chǎng)規(guī)模越大的地區(qū)，其政府很難提高動(dòng)力去征收財(cái)政稅收；針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，將地方政府同其他地區(qū)的政府進(jìn)行對(duì)比，還是有一定動(dòng)力去增加財(cái)政努力度的。

3.不同類(lèi)型轉(zhuǎn)移支付與稅收

不同的轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)財(cái)政努力造成不同的影響，得知財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)財(cái)政努力造成的影響較為突出，特別是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不但有消極影響，還存在一定的積極影響；對(duì)部分區(qū)域而言，稅收返還對(duì)其財(cái)政努力帶來(lái)的正向影響，要比我國(guó)別的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的低，所以均等化效果并不十分顯著。這幾種轉(zhuǎn)移支付形式，也會(huì)對(duì)縣級(jí)地方稅收體系造成的影響，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有著十分顯著的積極影響，也可以推動(dòng)地方稅收，而對(duì)于其余轉(zhuǎn)移支付來(lái)講，會(huì)對(duì)稅收收入帶來(lái)負(fù)影響，不利于稅收收入的提高。

二、降低轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政努力影響的建議

針對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于怎樣降低其對(duì)財(cái)政努力的影響，本文主要從設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度以及轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化等方面進(jìn)行探討，以供參考。

(一)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，它可借助完善轉(zhuǎn)移支付制度的方式，降低其對(duì)地方財(cái)政努力造成的負(fù)面影響。比如印度政府，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，它就明確指出若是其財(cái)政努力偏高，那么其轉(zhuǎn)移支付數(shù)量就會(huì)很多；而韓國(guó)政府則是先明確了標(biāo)準(zhǔn)稅率，指出若是地方實(shí)際稅率偏低，那么對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，其轉(zhuǎn)移支付也會(huì)相對(duì)較低。

(二)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。通常情況下，條件性轉(zhuǎn)移支付一般都是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)中上級(jí)政府來(lái)說(shuō)，他們幾乎都不能很好地控制支付數(shù)額，因而他們經(jīng)常會(huì)給下級(jí)政府提供超出他們實(shí)際需要的數(shù)額，這將會(huì)導(dǎo)致其財(cái)政努力程度偏低。但實(shí)際上，不管是該轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)作用，還是約束機(jī)制的設(shè)計(jì)都是非常方便的，一般都能直接對(duì)這一轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行條件設(shè)置，以便對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行限制或是激勵(lì)。在這一過(guò)程中，對(duì)下級(jí)政府而言，需提供所需的資金，這樣想要得到該轉(zhuǎn)移支付資金，他就會(huì)利用自身的努力去獲得配套的部分，進(jìn)而發(fā)揮激勵(lì)的作用。當(dāng)然該激勵(lì)方式的作用，和對(duì)總額的控制情況有著很大的聯(lián)系，同時(shí)也和監(jiān)督程度有聯(lián)系。若是可以有效判斷這一項(xiàng)支出的實(shí)際需求，同時(shí)合理明確配套比例，則這一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠帶來(lái)積極的影響；反之亦然，則會(huì)產(chǎn)生消極作用。以日本為例，其國(guó)庫(kù)支出金制度的構(gòu)建，就在其中結(jié)合了地方分擔(dān)比例，對(duì)數(shù)百種項(xiàng)目進(jìn)行了分析，并對(duì)其制定了相應(yīng)的分擔(dān)比例，然后為下級(jí)政府撥付相應(yīng)的資金補(bǔ)助，其補(bǔ)助率通常在60%左右；對(duì)于美國(guó)這一國(guó)家來(lái)說(shuō)，實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然有著撥付百分之一百資金的項(xiàng)目，但是很多項(xiàng)目資金源于下級(jí)政府，聯(lián)邦補(bǔ)助約為一半。

(三)轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化。沒(méi)有條件的轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于約束以及激勵(lì)機(jī)制而言，兩者的設(shè)計(jì)較為復(fù)雜而且隱蔽，每一個(gè)國(guó)家的情況存在很大的差異。從整體上來(lái)看，一般主要包括兩種方式，具體而言，針對(duì)于轉(zhuǎn)移支付公式，以直接的形式，向其中添加有關(guān)的財(cái)政努力因素；基于財(cái)政努力的努力，設(shè)置一種可以自動(dòng)彰顯的公式。①基于相關(guān)的分配依據(jù)，以直接的形式，添加相關(guān)的財(cái)政努力因素。以法國(guó)這個(gè)國(guó)家來(lái)分析，在所有的轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比例超過(guò)了90%，其中包含很多類(lèi)的轉(zhuǎn)移支付，例如地方分權(quán)支付。對(duì)于這些資金的分配，包含了一系列的因素，比如有財(cái)政努力因素，對(duì)于某一地區(qū)的財(cái)政努力來(lái)講，就是指多種稅收合計(jì)額，所占財(cái)力的比重，這一數(shù)值越高，則表明稅收努力越大，獲取的支付數(shù)額就更多。②設(shè)計(jì)可以彰顯財(cái)政努力積極影響的公式。使用該方式的國(guó)家有日、韓及英國(guó)等。他們?cè)谶\(yùn)用公式對(duì)常規(guī)型轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分配時(shí)，針對(duì)公式的設(shè)計(jì)都會(huì)全面分析影響下級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政努力的原因。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在地方財(cái)政努力方面，轉(zhuǎn)移支付總量會(huì)帶來(lái)負(fù)向的影響，即轉(zhuǎn)移支付越多，就越能降低財(cái)政努力程度；在稅收收入方面，轉(zhuǎn)移支付能夠帶來(lái)積極的影響，但是效果并不顯著；稅收返還的正向影響是非常明顯的，換句話來(lái)講，稅收返還的數(shù)額越多，則地方財(cái)政努力就會(huì)越高；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠帶來(lái)正向影響，能夠推動(dòng)地方稅收的提高，而剩余兩種轉(zhuǎn)移支付，在稅收收入方面會(huì)造成負(fù)影響，有礙于提高稅收收入；可以通過(guò)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付條件、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度、轉(zhuǎn)移支付公式的優(yōu)化等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政努力影響的降低?！?/p>