公民參與公共預(yù)算制度構(gòu)建

　　【摘要】政治參與是政治文明的重要內(nèi)容，政治參與的“有效性”涉及政治參與的“組織性”和“結(jié)構(gòu)性”兩個(gè)變量，提高政治參與的結(jié)構(gòu)性分析變量的數(shù)值，必將成為我國政治體制改革的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。在公共預(yù)算領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的結(jié)構(gòu)性突破，應(yīng)是公民參與政治最直接、最廣泛的途徑。
　　【關(guān)鍵詞】公共預(yù)算 公民 參與 制度化
　　
　　政治參與是指公民通過合法的途徑和方式，對國家的政治構(gòu)成、政治運(yùn)作、政治決策、政治結(jié)果的關(guān)心、利益表達(dá)和施加影響的行為及過程。它是政治關(guān)系中公民政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式，反映著公民在社會政治生活中的地位和作用，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。
　　政治參與的有效性
　　討論政治參與對政治系統(tǒng)的影響，涉及一個(gè)重要問題，即政治參與的“有效性”。對政治參與有效性的分析有助于理解當(dāng)代中國政治體制結(jié)構(gòu)的基本特性，也可在一定程度上幫助判斷預(yù)測政治參與的未來前景。在復(fù)雜多變的中國政治生態(tài)環(huán)境中，影響政治參與有效性的因素極為復(fù)雜。在眾多的影響因素中有兩個(gè)主要變量加以重點(diǎn)考察，并以此構(gòu)建政治參與的理論模式。第一個(gè)變量是“組織性”，“組織性”是公民社會理論分析中的重要概念。組織性反映了公民自組織的程度與政治表達(dá)的整合程度。它包括兩方面：個(gè)體表達(dá)在多大程度上被表達(dá)主體提取過濾、整合組織成為連貫一致的公眾整體表達(dá)；表達(dá)內(nèi)容的組織性，簡言之是指具有較高組織性的集體表述。
　　“政治參與”有效性的第二個(gè)分析變量是“結(jié)構(gòu)性”，結(jié)構(gòu)性反映了公民參與的力度與強(qiáng)度，它涉及政治參與與政治系統(tǒng)的關(guān)系，主要指在現(xiàn)存的正式、公開、制度化的程序和專門機(jī)構(gòu)的架構(gòu)里，特定的政治利益表達(dá)內(nèi)容及方式是否能為政治系統(tǒng)的既定結(jié)構(gòu)所接納，轉(zhuǎn)化為政策議題并形成相應(yīng)的政策。
　　對網(wǎng)絡(luò)社會參與活動的有效性的變量分析
　　網(wǎng)絡(luò)平臺提高了公民網(wǎng)絡(luò)社會參與活動的自組織性。巴納德認(rèn)為任何組織都包含三個(gè)要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。近年來，隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，尤其是上世紀(jì)70年代自組織網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起，由于網(wǎng)絡(luò)平臺的支撐，信息聯(lián)系在網(wǎng)絡(luò)自組織群體中變得非常便利而快捷。
　　協(xié)同理論指出，系統(tǒng)各要素間通過非線性相互作用而產(chǎn)生某種協(xié)同與競爭，從而推動系統(tǒng)自組織的不斷演進(jìn)。系統(tǒng)從無序到有序的嬗變，正是由于系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間由無協(xié)同向高度協(xié)同的轉(zhuǎn)變所致。序參量的形成是系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)協(xié)同與競爭的結(jié)果，在協(xié)同與競爭的相互作用下，系統(tǒng)運(yùn)動中的某些模式得到加強(qiáng)，把更多的子系統(tǒng)吸引到自己的影響下來，從而不斷壯大，另一些模式則失去了原有支持者，逐漸走向衰敗，最后一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)模式就會戰(zhàn)勝其他模式，取得支配地位，成為序參量，并使子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)系統(tǒng)的不斷演化。公民在網(wǎng)絡(luò)平臺上可經(jīng)由無序走向有序的過程，通過自組織系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間的競爭與協(xié)同使有協(xié)作意愿的個(gè)體形成群體并達(dá)成組織的價(jià)值認(rèn)同。
　　由于自組織其本身所固有的協(xié)同機(jī)制，組織內(nèi)各序參量之間的競爭和協(xié)同作用使組織產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)。當(dāng)組織處在由一種穩(wěn)態(tài)向另一種穩(wěn)態(tài)躍遷時(shí)，組織要素間的獨(dú)立運(yùn)動和協(xié)同運(yùn)動進(jìn)入均勢階段時(shí)，任何一個(gè)微小的漲落都會迅速被放大為波及整個(gè)系統(tǒng)的巨漲落，推動系統(tǒng)進(jìn)入有序狀態(tài)。漲落是由于組織要素的獨(dú)立運(yùn)動或在局部產(chǎn)生的各種協(xié)同運(yùn)動以及環(huán)境因素的隨機(jī)干擾，組織的實(shí)際狀態(tài)值總會偏離平均值，這種偏離波動大小的幅度就叫漲落（也稱為目標(biāo)）。非平衡是有序之源，但非平衡走向有序的過程是通過自組織系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間的競爭與協(xié)同來實(shí)現(xiàn)的。通過一連串的溝通、辯論、磋商和協(xié)調(diào)的過程與互相提供信息、交流意見、形成共識，從而最終以很快的速度引發(fā)具有巨漲落（共同目標(biāo)）的公眾社會政治意愿的“共振效應(yīng)”。
　　計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以很自然地推動組織的基本三要素的實(shí)現(xiàn)，并且在網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同效應(yīng)的作用下使有相同的政治訴求的個(gè)體迅速能通過網(wǎng)絡(luò)的競爭與協(xié)同成為一個(gè)龐大的具有“自組織”特性的團(tuán)體。這種具有社會影響力的自組織模式的群體，由此展開它們的社會過程并實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)自下而上的治理方式。
　　網(wǎng)絡(luò)政治參與活動提高了政治表達(dá)內(nèi)容的組織性。政治表達(dá)內(nèi)容的一個(gè)重要方面是利益表達(dá)。利益表達(dá)在民主政治研究中占有重要地位。自主組織理論的中心內(nèi)容是研究個(gè)體是如何進(jìn)行理性選擇和利益博弈，形成有效的、能代表群體利益亦即公共利益的利益表達(dá)，以超越集體行動困境。從信息論和系統(tǒng)論的角度看，網(wǎng)絡(luò)自組織系統(tǒng)是由各個(gè)相互聯(lián)系的公民個(gè)體變量組成的，當(dāng)變量之間發(fā)展不平衡時(shí)，權(quán)重大的變量以其絕對優(yōu)勢地位獲取了主導(dǎo)優(yōu)勢，進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)自組織系統(tǒng)空間，系統(tǒng)處于利益表達(dá)輸入狀態(tài)，處于此狀態(tài)下的公民個(gè)體變量不斷地同系統(tǒng)的其它變量進(jìn)行著一系列的信息交換，以獲得一個(gè)允許和穩(wěn)定的利益表達(dá)能量值，當(dāng)這一數(shù)值獲得一個(gè)系統(tǒng)范圍內(nèi)的可行解時(shí)，系統(tǒng)就自行取得相應(yīng)的結(jié)果，這就是網(wǎng)絡(luò)自組織系統(tǒng)的利益表達(dá)輸出并達(dá)到唯一均衡解。
　　在這個(gè)過程中，社會各利益訴求構(gòu)成了利益輸入的變量，它們都在以各種方式爭取以利益輸出系統(tǒng)可辨認(rèn)識別的狀態(tài)進(jìn)入利益表達(dá)窗口，這就是群體利益的形成過程。群體利益形成后，利益相關(guān)方在網(wǎng)絡(luò)平臺上互相進(jìn)行著利益的博弈，任何階層（不論其占有財(cái)產(chǎn)的多少）都有利益表達(dá)的權(quán)利，它們之間的互動最后會形成一個(gè)均衡的狀態(tài)，最終從網(wǎng)絡(luò)平臺輸出，這就是公共利益的確立。
　　網(wǎng)絡(luò)政治參與活動的結(jié)構(gòu)性缺失。在現(xiàn)行體制下，網(wǎng)絡(luò)政治結(jié)社的政治參與存在著結(jié)構(gòu)性缺失。公眾利益缺乏一種正式、公開、制度化的程序，公眾的政治利益表達(dá)內(nèi)容及方式還不能為政治系統(tǒng)的既定結(jié)構(gòu)所接納，轉(zhuǎn)化為政策議題并形成相應(yīng)的政策。
　　在公共預(yù)算領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的結(jié)構(gòu)性突破
　　隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，我們注意到技術(shù)發(fā)展對自組織模式以及利益表達(dá)方法的影響，三者之間事實(shí)上存在著契合。目前我國從政府到公民都需要一種新的預(yù)算方式，即參與式預(yù)算模式。
　　理論依據(jù)。科學(xué)社會穩(wěn)定觀認(rèn)為社會穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)是社會調(diào)節(jié)沖突、維持各種力量動態(tài)平衡的一種能力。這正是以需求為導(dǎo)向的社會穩(wěn)定理論體系的邏輯起點(diǎn)，其理論框架為：社會穩(wěn)定說到底是人的穩(wěn)定，而需求及其滿足狀況是人類行為的決定性因素。具有一定規(guī)模的同質(zhì)性群體的合理需求長期得不到滿足或者需求層次出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)是社會不穩(wěn)定情緒和事件產(chǎn)生的根本原因。
　　呼吁機(jī)制理論認(rèn)為，對呼吁機(jī)制在民主制度下的特性的回答直接牽涉到民主對發(fā)展穩(wěn)定性產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素，那就是民主制度下呼吁的有效性。呼吁機(jī)制能使國家具有發(fā)展穩(wěn)定性，之所以如此，原因就在于民主制度下的投票等機(jī)制和多數(shù)原則不僅保證了多數(shù)人可以選擇呼吁，而且呼吁能夠?qū)覍用娴臎Q策產(chǎn)生直接影響，形成對政策制定者以及政府官員的有力制約。民主制度下的呼吁由此獲得了比Hirschman原意所指更為強(qiáng)大的、決定性的影響力。從這個(gè)意義上來說，呼吁機(jī)制的功用就不止于使國家具有發(fā)展穩(wěn)定性，而且能夠發(fā)揮治理“政府失靈”的作用。
　　“新公共服務(wù)”理論認(rèn)為政府日益重要的角色就是幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發(fā)展。服務(wù)、民主、公平與效率相對于滿足社會需求來說，只是手段和方式，只是社會需求是否被滿足的一種表現(xiàn)和尺度。而公共預(yù)算的核心是利益之權(quán)威分配的政治過程，其公共性主要體現(xiàn)為：公共預(yù)算是為了實(shí)現(xiàn)廣大人民的社會需求，回應(yīng)社會需求應(yīng)成為公共預(yù)算的主要導(dǎo)向。群體只有通過民主的政治程序才能達(dá)到對基本需要和滿足程度的集體共識。公眾的共同利益需要全體一致同意的程序。所以公共性的實(shí)現(xiàn)依賴于政府與公民在公共預(yù)算領(lǐng)域的協(xié)同治理。目前，在技術(shù)條件已經(jīng)成熟的情況下，提高在公共預(yù)算領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)政治參與的結(jié)構(gòu)性分析變量的數(shù)值，應(yīng)是政府治理模式革新的一個(gè)重點(diǎn)。
　　在公共預(yù)算領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的路徑安排建議。對于公共預(yù)算領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)政治參與的結(jié)構(gòu)性，在解決了技術(shù)上可行、理論上可行、時(shí)間與環(huán)境決定其可行的問題后。公共預(yù)算領(lǐng)域中提高網(wǎng)絡(luò)政治參與的結(jié)構(gòu)性分析變量的數(shù)值這一目標(biāo)如何推進(jìn)就成了關(guān)鍵。
　　第一，從法律層面確立公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的權(quán)利。在具體的實(shí)施中，首先要明確政府支出是由公眾需要決定的，即公共需要決定公共供給。其次，完善我國參與和表達(dá)權(quán)利憲法權(quán)利，使公民憲法權(quán)利的“實(shí)現(xiàn)”及其“界限”的問題，能在憲法的最高理念及拘束力的影響下，在法律制度內(nèi)盡可能完善地運(yùn)作。另一方面，在修改《預(yù)算法》時(shí)，有必要將公眾參與原則寫進(jìn)該法，并就參與式預(yù)算加以明確規(guī)定。如此一來，公民改變了以往的權(quán)力附庸的地位，轉(zhuǎn)而成為具有一定自由裁量權(quán)的權(quán)力主體擁有決定資源分配的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。
　　第二，從管理層面推動網(wǎng)絡(luò)平臺中社會公眾參與對公共預(yù)算中日常支出的審查。近年來，我國政府部門財(cái)政支出日益升高，存在著嚴(yán)重的效率危機(jī)，同時(shí)還面臨著一個(gè)由于信息不對稱而不可能通過激勵(lì)來解決的“縱向兩難困境”。一個(gè)有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容，因此，就管理層面而言，我國目前以網(wǎng)絡(luò)平臺中社會公眾參與對公共預(yù)算中日常支出的審查為突破口破解政府效率危機(jī)應(yīng)是適宜而明智的選擇。（作者單位：北京師范大學(xué)）