行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量研究

肖文秀 武平縣文物保護服務中心

引言

財政部及行政事業(yè)單位相關管理部門，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的制定標準應制定嚴格的執(zhí)行標準，國家財政部門可以根據(jù)各級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制情況，掌握和了解單位內(nèi)部管理水平和內(nèi)控工作的執(zhí)行效率，并以此為依據(jù)對行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制工作提出相應的指導意見。行政事業(yè)單位根據(jù)上級財政部門下達的指導意見，應調(diào)整內(nèi)部控制工作，完善內(nèi)部控制報告的編制流程，細化編制內(nèi)容，補齊工作短板，降低內(nèi)控風險。

一、內(nèi)部控制報告的概念

根據(jù)當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制的規(guī)定，我國行政事業(yè)單位需要根據(jù)內(nèi)部控制報告的管理制度，結合自身運行效益情況，編制能對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行全面反饋的綜合性文件。內(nèi)部控制報告由國家財政部統(tǒng)一部署，各行政事業(yè)單位要按照單位行政管理關系，由下級內(nèi)控管理部門將內(nèi)部控制報告逐級向上級主管部門報送[1]。

二、內(nèi)部控制報告的主要內(nèi)容

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告覆蓋了單位層面和業(yè)務層面各類經(jīng)濟業(yè)務活動。具體來說，編制內(nèi)部控制報告需要從單位多個層面出發(fā)，對單位內(nèi)部控制系統(tǒng)運行情況和成果具體進行分析。其中，單位層面涉及內(nèi)控機構組成和運行情況，單位內(nèi)部控制工作應根據(jù)組成和運行情況建立權力制衡機制，設立相應的關鍵指標；業(yè)務層面要涉及具體的職責分離執(zhí)行情況、業(yè)務輪崗實施情況、內(nèi)部控制制度落實情況等關鍵指標；信息系統(tǒng)層面需要對涉及系統(tǒng)建設與投入資金規(guī)模情況的仔細摸查，確保覆蓋的完整程度，對單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)改造升級情況和系統(tǒng)模塊聯(lián)通情況，對大數(shù)據(jù)平臺建立等關鍵指標要進行嚴格把控。通過對以上領域的分析與評估，總結單位內(nèi)部控制實踐中取得的成果與經(jīng)驗，并了解單位內(nèi)部控制工作中存在的瓶頸，為編制內(nèi)部控制報告提供合理依據(jù)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量問題分析

（一）內(nèi)部控制報告佐證材料的可靠性無法保證

內(nèi)部控制報告牽涉到單位內(nèi)部多個部門，部分行政事業(yè)單位沒有成立專業(yè)的內(nèi)部控制團隊，內(nèi)部控制報告的編制和執(zhí)行過于依賴單位財務部門，而財務部門中部分人員缺乏相關的專業(yè)培訓，部門之間的溝通存在問題，導致內(nèi)部控制報告佐證材料的可靠性無法保證。不僅如此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的關鍵節(jié)點風險評估不到位，無法針對性設計控制方法，不能找到最佳應對策略。

（二）檔案管理制度缺失造成內(nèi)控資料采集困難

一方面，由于大多數(shù)單位沒有指派專人管理內(nèi)部控制相關檔案，沒有專人收集和整理與內(nèi)部控制實施相關的資料，即便有人收集資料，也存在資料殘缺不完整的現(xiàn)象；另一方面，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作執(zhí)行中缺乏監(jiān)督，未按規(guī)定期限開展內(nèi)控工作。比如單位未進行內(nèi)部控制評價工作，內(nèi)部控制工作人員沒有實行定期輪崗，缺乏專題培訓、資產(chǎn)盤查工作沒有定期開展、財務管理相關資料管理混亂等，導致單位內(nèi)部控制資料無法進行有條理的收集和整理；此外，單位內(nèi)部控制工作缺乏權威性，其他部門缺乏對內(nèi)控工作的重視，因而沒有專人管理內(nèi)部控制資料，也沒有專人負責內(nèi)部控制工作的對接。

（三）內(nèi)部控制報告編制評價機制不完善

由于在制定內(nèi)部控制制度的過程中，對行政事業(yè)單位各業(yè)務部門的關聯(lián)性難以有效把控，在具體設置報告時，編制結果帶有編制人員的主觀性，更傾向于依照上級領導對內(nèi)部控制報告編制的要求來擬定相關編制制度，失去編制的客觀性，導致在內(nèi)部控制報告編制的自我評價方面，缺乏真實性和可靠性，造成報告失真。與此同時，單位內(nèi)部各個職能部門對其內(nèi)控體系的監(jiān)督工作不到位，在內(nèi)部控制制度的實施中，政府職能部門沒有及時介入報告編制的事前風險防控工作，造成內(nèi)部控制報告編制的風險失控[2]。

四、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告質(zhì)量的因素

（一）對內(nèi)部控制重視程度不足

單位對內(nèi)控建設方面重視程度不足，部分行政事業(yè)單位只重視單位的業(yè)務發(fā)展，對單位年底的績效完成情況過于看重，從而對內(nèi)部控制工作過于忽視。單位領導和下級部門都沒有認識到內(nèi)控工作對單位績效的重要性，往往認為內(nèi)部控制是財務人員的職責，一般由財務人員監(jiān)督和反饋內(nèi)部控制工作的實施進度，沒有對其他部門的內(nèi)部控制工作進行統(tǒng)一部署和籌劃，其他業(yè)務部門則缺乏內(nèi)部控制工作的參與意識，導致內(nèi)控報告編制工作執(zhí)行困難，相關溝通不暢，財務工作人員缺乏積極性。最終，使得內(nèi)控制度流于形式，造成內(nèi)部控制報告的編制工作滯后、質(zhì)量不高的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)部控制組織結構分工和責任不明確

盡管一些行政事業(yè)單位成立了相關內(nèi)控機構，但是該組織機構在內(nèi)部控制報告編制過程中人員的分工不明確，職能崗位安排不科學，內(nèi)部控制制度落實不到位，其他科室缺乏參與度，財務部門執(zhí)行乏力，導致內(nèi)部控制報告的編制工作開展受阻。此外，有些行政事業(yè)單位自身人力資源有限，沒有單獨設置內(nèi)部控制職能部門，還有些單位人員沒有正式編制，單位對這部分人員執(zhí)行內(nèi)控工作沒有進行明確分工，在實施過程中，沒有落實不相容職務分離的內(nèi)控制約機制。

（三）牽頭部門缺乏權威性，執(zhí)行層人員參與度不高

首先，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作由財務部門進行牽頭，在開展內(nèi)部控制工作時往往會出現(xiàn)其他平級部門的不配合、不重視，例如不按時提交內(nèi)部控制相關的數(shù)據(jù)資料、對財務部門傳達的內(nèi)部控制工作敷衍了事等，這就造成單位內(nèi)部控制報告編制工作的權威性無法有效發(fā)揮；其次，單位沒有制定明確清晰的內(nèi)部控制報告的具體管理標準，沒有說清如何編制內(nèi)部控制報告，從上至下沒有系統(tǒng)的專業(yè)培訓和考核，即使上級領導對各相關部門配合內(nèi)部控制工作作出指示，其他部門對配合要求也視而不見，缺乏參與度。目前，單位執(zhí)行層人員內(nèi)部控制工作的參與度不高，人大、紀檢、審計等權威部門參與度不足，僅由財務部門主導的內(nèi)部控制報告編制工作，就顯得十分乏力[3]。

（四）內(nèi)部控制報告編制人員專業(yè)能力有限

內(nèi)部控制報告編制人員能力有限，由此造成編制的內(nèi)部控制報告質(zhì)量無法保證。內(nèi)部控制報告編制人員能力不足的原因主要有以下幾點：首先，對內(nèi)部控制報告編制方法缺乏專業(yè)系統(tǒng)的培訓；其次，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制人員受到內(nèi)部控制崗位權限職責的限制，難以全面掌握單位內(nèi)部控制材料和相關業(yè)務資料，造成單位編制的內(nèi)部控制報告缺乏數(shù)據(jù)支撐和理論依據(jù)。

（五）制度更新不及時，內(nèi)部信息缺乏時效性

首先，部分行政事業(yè)單位雖然更新了相關的內(nèi)控制度，但對新發(fā)現(xiàn)的風險隱患仍不能進行及時改進，也沒有及時更新單位開展各項業(yè)務具體實施的流程；其次，一些單位人員受到技術條件和專業(yè)限制，沒有軟件開發(fā)的能力，無法開發(fā)出適合本單位的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。部分單位雖然進行了內(nèi)部控制信息化建設，但內(nèi)部的預決算、物資采購、會計核算等各個模塊之間互不聯(lián)通，各個模塊之間未形成數(shù)據(jù)勾稽關系，無法有效比對；最后，單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)更新不及時，缺乏后期的運營維護，導致內(nèi)部控制信息缺乏實效性，造成本單位內(nèi)控評價結果不夠理想。

（六）內(nèi)部控制報告結果應用成效較差

內(nèi)部控制報告編制完成進行上報后，對內(nèi)部控制報告的質(zhì)量沒有相應的評定，也沒有對報告內(nèi)容進行仔細核實。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題既沒有得到全面科學的分析，也沒有得到積極有效的反饋，而且未提出切實可行的改進建議，導致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告結果應用成效較差，不能有效督促報告單位內(nèi)部控制制度建設和有關文件的修訂，單位無法及時對內(nèi)部控制制度執(zhí)行中的有關問題進行修正，嚴重影響了內(nèi)部控制工作的修正效率，不利于切實應用內(nèi)部控制評價結果。

五、提高內(nèi)部控制報告質(zhì)量的策略

（一）建立職責分明的內(nèi)部控制管理機構

行政事業(yè)單位應建立完善的內(nèi)部控制管理機構，明確各個部門以及各個管理層級的崗位職責權限，科學收集匯總內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的資料、文件，匯總至單位內(nèi)部控制管理科室進行統(tǒng)籌整理，貫徹落實內(nèi)部控制管理工作的規(guī)章制度，明確內(nèi)部控制的具體流程，再進行內(nèi)部控制報告的編撰工作。在內(nèi)部控制報告編制的過程中，各部門在各司其職的基礎上還應緊密合作，讓內(nèi)部控制工作貫穿始終，形成內(nèi)部控制管理工作事前預測評估，以及事中監(jiān)督控制，事后及時評價的完整工作流程，使內(nèi)部控制報告的編制全面真實、客觀有效。

（二）打造專業(yè)的人才隊伍，提高內(nèi)控工作質(zhì)量

行政事業(yè)單位在進行內(nèi)部控制制度制定中，涉及具體財經(jīng)類專業(yè)制度設計時，應積極向當?shù)刎斦块T確定其設計的規(guī)范性和合理性，確保內(nèi)部控制制度能夠被有效執(zhí)行。打造專業(yè)化的內(nèi)部控制人才隊伍，由單位財務部門專業(yè)人員進行統(tǒng)籌設計內(nèi)部控制制度規(guī)范，制定出詳細的內(nèi)部控制制度模板，供其他部門實施和踐行，厘清內(nèi)部控制的每條制度明細，依據(jù)本單位各自負責的業(yè)務領域和具體承擔的職能責任進行細分和優(yōu)化，豐富內(nèi)部控制內(nèi)容，切實提升單位內(nèi)控工作的質(zhì)量，提高行政事業(yè)單位的管理水平。

（三）規(guī)范日常管理，確保內(nèi)部控制落地

首先，應該對過去行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理活動中存在的薄弱點進行全面梳理，并根據(jù)內(nèi)部控制制度進行糾正，彌補內(nèi)部控制工作中的錯漏，制定相應的內(nèi)部控制執(zhí)行方案，有效化解內(nèi)部控制的系統(tǒng)性風險；其次，單位層面的內(nèi)部控制工作重點在于完善內(nèi)部控制的整體組織架構，落實內(nèi)控崗位責任制，形成關鍵內(nèi)控崗位的制衡機制；再次，應在充分理清單位業(yè)務領域的基礎上，制定科學的業(yè)務流程圖和相應的管理制度。對行政事業(yè)單位的財政資金和資產(chǎn)等，通過確定歸口管理、財產(chǎn)保全、資產(chǎn)信息公開等制度，確保單位涉及資產(chǎn)、負債、收入、費用等的內(nèi)部控制工作實施到位；最后，還需要加強對單位內(nèi)部控制工作的評價和監(jiān)督，強化執(zhí)行能力，在保障內(nèi)部控制能有效開展的基礎上，對內(nèi)部控制相關的資料文件應進行匯總、收集，強化單位檔案管理工作，為行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報告提供真實可靠的資料和文件。

（四）根據(jù)“以報促建”理論提高內(nèi)控報告質(zhì)量

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告應不斷提升質(zhì)量，設計規(guī)范的內(nèi)部控制運行系統(tǒng)。企業(yè)在嚴格遵守相關規(guī)章制度外，還應該由專業(yè)的內(nèi)部控制監(jiān)督小組對各部門內(nèi)控執(zhí)行的規(guī)范性進行監(jiān)督和檢查，同時單位應將內(nèi)部控制建設情況列入各科室的年終績效考核評價中。此外，單位應建立和完善內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，在系統(tǒng)中應清楚地設置內(nèi)部控制風險節(jié)點以及相應的控制權限，對疑似的風險點運用信息系統(tǒng)進行攔截并提出警告，再由專業(yè)人員進行主觀研判。

（五）對單位業(yè)務活動進行統(tǒng)一部署，提高數(shù)據(jù)采集的準確性

應對行政事業(yè)單位的業(yè)務活動進行統(tǒng)一部署，明確各個部門開展的各項業(yè)務活動所涉及的主要職能。尤其是對于業(yè)務活動開展所留存的業(yè)務合同，應進行統(tǒng)一的管理，并將業(yè)務合同作為編制內(nèi)控控制報告的重要依據(jù)之一。如果行政事業(yè)單位缺乏統(tǒng)一和標準的業(yè)務合同管理規(guī)范，將會造成內(nèi)部控制報告中數(shù)據(jù)失真的問題。所以，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制領導小組應制定專門的業(yè)務控制部門，將所有重要合同進行集中管理，從而有效保障單位內(nèi)部控制數(shù)據(jù)采集的準確性。

（六）建立信息化系統(tǒng)，促進各項數(shù)據(jù)共享

科學高效的信息系統(tǒng)可以將內(nèi)部控制中的基礎性工作在線上進行開展，提高工作效率，完善單位辦公管理系統(tǒng)，還有助于內(nèi)部控制報告在編制過程中，快速便捷地從系統(tǒng)中提取出有效信息和相關數(shù)據(jù)，提升內(nèi)部控制工作的準確性。除此以外，建設和完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，還可以加強各部門業(yè)務流程中，有效信息數(shù)據(jù)的交互共享，實現(xiàn)內(nèi)部控制工作由線下單獨向各部門傳達，變?yōu)榫€上集中審批、共享數(shù)據(jù)信息的模式。一方面將事前審批和事后報銷的數(shù)據(jù)信息相關聯(lián)，另一方面實現(xiàn)了內(nèi)部控制工作的前移，提高了單位內(nèi)部控制能力的同時有效防范了外部風險。

（七）推動內(nèi)部控制結果的應用

行政事業(yè)單位應注重對內(nèi)部控制結果的應用，對內(nèi)部控制報告編制的質(zhì)量進行全程監(jiān)督和科學評定，提升內(nèi)部控制報告編制水平；同時，對報告編制的內(nèi)容要進行抽檢核驗，保障內(nèi)部控制報告的真實、可靠；還應全面分析單位內(nèi)部控制報告中反映的各項問題，并進行期限內(nèi)的調(diào)整和整改。評價與監(jiān)督是單位經(jīng)濟活動過程中用來確保內(nèi)控制度被切實有效執(zhí)行的有力措施，因此各單位要健全相應的內(nèi)部控制工作激勵機制，將內(nèi)部控制的監(jiān)督、員工評價與績效考核結果掛鉤，對內(nèi)部控制工作中出現(xiàn)的不規(guī)范行為和違紀行為進行嚴格的追責問責[4]。

結語

行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制報告的編制已經(jīng)刻不容緩，行政事業(yè)單位應認識到內(nèi)部控制報告編制的質(zhì)量影響著單位下一階段內(nèi)部控制工作的整體規(guī)劃和布局。因此，行政事業(yè)單位應積極開展內(nèi)部控制報告內(nèi)容質(zhì)量抽檢工作，不斷提升單位內(nèi)部控制工作的水平，以保障單位經(jīng)濟活動的平穩(wěn)運行。行政事業(yè)單位應將內(nèi)部控制報告的編制工作看作是單位管理工作的重點內(nèi)容進行把控，對內(nèi)部控制工作參與的人員進行嚴格的培訓，加強人員的內(nèi)部控制管理意識，提升單位內(nèi)部控制工作的水平，為單位今后的全面發(fā)展提供科學助力。