財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題和措施分析

丁爽 山東省紀(jì)委財(cái)務(wù)科

引言

基于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的定義及其實(shí)施實(shí)際情況，確定當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績(jī)效的管理地位提升、重要性增強(qiáng)，規(guī)范化、合理化、有效化地落實(shí)此項(xiàng)管理工作是非常必要的。但事實(shí)上，財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理容易受到多種因素影響而出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致其管理作用未能充分發(fā)揮，無(wú)法促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的高效利用。對(duì)此，需要各級(jí)財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位能夠正確認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理及其重要性，樹立與時(shí)俱進(jìn)的管理理念，從提高財(cái)政資源利用率的角度出發(fā)，結(jié)合預(yù)算管理目標(biāo)及要求，創(chuàng)新優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理的方方面面，以便此項(xiàng)管理工作能夠全面、有效、科學(xué)地實(shí)施，真正提高財(cái)政資金的使用效率，更好地服務(wù)于國(guó)家及社會(huì)。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的概述

回顧分析我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況，以往所定義的預(yù)算績(jī)效管理是指企業(yè)預(yù)算管理的重要組成部分，通過(guò)制定集目標(biāo)導(dǎo)向成本衡量業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估于一體的預(yù)算體制，對(duì)資源分配，提高績(jī)效，同時(shí)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。正因如此，預(yù)算績(jī)效管理才具有戰(zhàn)略性、資源優(yōu)化配置性、系統(tǒng)管理性等特點(diǎn)，有利于提高企業(yè)預(yù)算管理的有效性。但因2014年重新修訂了《預(yù)算法》以及2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的發(fā)布，提出建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，解決目前政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題，意在促進(jìn)財(cái)政資金的高效利用，以便提高政府的公信力和執(zhí)行力。這使得預(yù)算績(jī)效管理的屬性有所改變，其不僅受現(xiàn)代財(cái)政制度的約束，還是推動(dòng)政府財(cái)政工作有效落實(shí)的關(guān)鍵因素之一[1]。

二、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理不規(guī)范

對(duì)各級(jí)財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位所實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理工作予以分析，預(yù)算績(jī)效管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾方面，即：① 管理范圍不全面?？陀^來(lái)講，績(jī)效目標(biāo)包括基本支出績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)及部門（單位）整體績(jī)效目標(biāo)。這就意味著預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)務(wù)部門或預(yù)算資金使用單位的全部資金予以管控，根據(jù)各個(gè)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況而有針對(duì)性地管控各部分預(yù)算資金。但事實(shí)上，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)象并非財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位的全部資金，相應(yīng)的可能存在預(yù)算資金不合理使用等情況發(fā)生。② 管理目標(biāo)制定不合理。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施情況予以分析，財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位并沒有認(rèn)真了解項(xiàng)目投資或產(chǎn)品服務(wù)實(shí)際情況，合理分析資金使用情況，進(jìn)而制定可行性的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理工作執(zhí)行比較混亂，難以有針對(duì)性地管理資金使用情況。③ 管理應(yīng)用不到位?，F(xiàn)階段某些財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位并沒有正確認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的重要性，未能合理地制定績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)等，導(dǎo)致財(cái)政績(jī)效管理應(yīng)用效果不佳，無(wú)法準(zhǔn)確衡量資金使用是否合理、有效[2]。

（二）預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容單一

現(xiàn)階段某些財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位并沒有正確認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理及其中壓型，未能樹立正確的管理理念，可續(xù)合理地規(guī)劃實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，導(dǎo)致此項(xiàng)管理工作內(nèi)容比較單一。具體來(lái)說(shuō)，主要是：① 預(yù)算績(jī)效管理廣度和深度不夠。某些財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位所實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理工作流于形式，未能根據(jù)投資項(xiàng)目或產(chǎn)品服務(wù)實(shí)際情況而合理地制定預(yù)算方案，根據(jù)預(yù)算管理的目的及要求而有針對(duì)性地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，相應(yīng)的其管理作用未能充分發(fā)揮出來(lái)。② 預(yù)算績(jī)效管理體系單一。構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理體系，才能夠保證預(yù)算績(jī)效管理全方位地、有效地實(shí)施。但因當(dāng)前某些財(cái)政部門（或單位）所制定的預(yù)算績(jī)效管理體系單一，致使預(yù)算績(jī)效管理并沒有充分考慮資金性質(zhì)、預(yù)期收入、支出范圍、工作任務(wù)等方面的因素，相應(yīng)的設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)單一，難以客觀地評(píng)價(jià)預(yù)算使用是否合理、有效、可行。

（三）預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水平偏低

造成某些財(cái)政部門（或單位）預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水平偏低的主要原因是：① 管理人員綜合水平有待提高。也就是預(yù)算績(jī)效管理人員存在專業(yè)知識(shí)薄弱、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)或職業(yè)素質(zhì)不高等問(wèn)題，導(dǎo)致其未能規(guī)范地、有序地、合理地落實(shí)預(yù)算編制、目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)設(shè)置、預(yù)算審核、預(yù)算使用評(píng)估等方面的工作，致使預(yù)算績(jī)效管理效果不佳；② 資金動(dòng)態(tài)管理不足。預(yù)算績(jī)效管理主要是針對(duì)某一財(cái)政部門（或單位）資金予以管控，并沒有考慮相關(guān)的聯(lián)動(dòng)因素，致使此項(xiàng)管理工作未能全面化、有效化地展開，不利平衡預(yù)算資金使用[3]。

三、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的解決措施

（一）建立健全地預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

健全的、完善的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的建立與實(shí)施，能夠?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理指明方向，同時(shí)有效地約束和規(guī)范此項(xiàng)工作，使之針對(duì)各級(jí)財(cái)務(wù)部門（或單位）項(xiàng)目、產(chǎn)品服務(wù)實(shí)際情況而有針對(duì)性地管控資金，提高資金利用率。具體的做法是：① 制定可行性的預(yù)算績(jī)效管理制度。也就是各級(jí)財(cái)政部門（或單位）應(yīng)當(dāng)總結(jié)性分析以往預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際情況，明確此項(xiàng)工作存在的問(wèn)題，結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)及要求，合理地制定預(yù)算績(jī)效管理制度。② 規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的范圍。考慮到預(yù)算績(jī)效管理范圍有限會(huì)影響管理作用發(fā)揮的情況，應(yīng)當(dāng)注意將各級(jí)財(cái)政部門（或單位）的所有資金都納入管理范圍之內(nèi)，以便可續(xù)合理地制定預(yù)算方案，逐一評(píng)價(jià)各個(gè)項(xiàng)目或產(chǎn)生服務(wù)的預(yù)算資金使用情況。③設(shè)置科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)框架。為了避免預(yù)算績(jī)效管理混亂，還應(yīng)設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)框架，明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公平公正地實(shí)施。

（二）優(yōu)化調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容

為了改變預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容單一的局面，首先需要各級(jí)財(cái)政部門（或單位）轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，樹立與時(shí)俱進(jìn)的管理理念，認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理為預(yù)算管理的重要組成部分，進(jìn)而根據(jù)預(yù)算管理目標(biāo)及要求，約束預(yù)算績(jī)效管理。在此基礎(chǔ)上財(cái)務(wù)部門應(yīng)遵循從嚴(yán)從緊的原則，詳細(xì)了解準(zhǔn)備執(zhí)行的各個(gè)項(xiàng)目或產(chǎn)品服務(wù)，從提高財(cái)政資源利用率角度出發(fā)來(lái)合理地規(guī)劃預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容、執(zhí)行程序、執(zhí)行進(jìn)度等。另外，還需要建立層次豐富的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以便實(shí)施多種績(jī)效評(píng)價(jià)方式，全方位、多維度地財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，如此勢(shì)必能夠得到公平公正、合情合理的評(píng)價(jià)結(jié)果，客觀地說(shuō)明預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范、可行[4]。

（三）打造優(yōu)秀的管理隊(duì)伍

管理人員作為預(yù)算績(jī)效管理的主體，他們的專業(yè)知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面均會(huì)影響此項(xiàng)管理工作實(shí)施效果。具體的做法是：首先，要提高預(yù)算績(jī)效管理工作的準(zhǔn)入門檻，設(shè)置相對(duì)較高的就職要求，篩選并任用高素質(zhì)、高能力、高水準(zhǔn)的管理人才，使之能夠從專業(yè)的角度來(lái)執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理工作。其次，對(duì)在職管理人員執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際情況予以分析，明確他們自身存在的不足，并以此為依據(jù)制定針對(duì)性的培訓(xùn)活動(dòng)，逐步提高他們的整體水平。最后，還應(yīng)遵循公平公正的原則，科學(xué)合理地制定考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，以便激發(fā)管理人員的積極性，使之認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極主動(dòng)地執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理工作。

（四）制定可行性較高的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

考慮到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可能受到某些因素影響而出現(xiàn)差錯(cuò)，導(dǎo)致考評(píng)結(jié)果不準(zhǔn)確，所以制定可行性的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系是非常必要的。具體的做法是：① 績(jī)效問(wèn)責(zé)制度的建立。也就是從保障預(yù)算績(jī)效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，制定并實(shí)施“花錢比文校、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，促使預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的過(guò)程中，做到追根溯源，清楚地知曉財(cái)政預(yù)算實(shí)施情況，避免資金浪費(fèi)、資金挪用等現(xiàn)象發(fā)生。② 預(yù)算績(jī)效公開制度的建立。為了保證整個(gè)預(yù)算績(jī)效考評(píng)過(guò)程公平公正，需要制定并實(shí)施預(yù)算績(jī)效公開制度，將預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行等方面的信息予以公開，接受各方面的監(jiān)督[5]。

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的背景下財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越重要，關(guān)乎財(cái)政預(yù)算利用率是否提高。但立足于現(xiàn)實(shí)層面，對(duì)現(xiàn)階段各級(jí)財(cái)政部門或預(yù)算資金使用單位預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施情況予以分析，此種管理工作存在一些問(wèn)題，如預(yù)算績(jī)效管理不規(guī)范、預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容單一、預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)水平偏低等。對(duì)此，筆者建議通過(guò)建立健全地預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、優(yōu)化調(diào)整預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容、打造優(yōu)秀的管理隊(duì)伍、制定可行性較高的預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系等做法來(lái)改變現(xiàn)狀，提高預(yù)算績(jī)效管理的有效性，保障財(cái)政預(yù)算高效利用，創(chuàng)造較高地經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。