鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革探討

郭貫成，蓋璐嬌

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

一、引言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。我國農(nóng)村由于農(nóng)業(yè)收入水平較低、農(nóng)民可用于投資農(nóng)業(yè)的資本不足[1]以及農(nóng)業(yè)市場發(fā)育不完善[2]等問題，導(dǎo)致大量農(nóng)民被城市的繁華以及相對較高的收入所吸引，離開農(nóng)村，很多村中只剩下老年人和兒童。勞動力的缺乏也造成農(nóng)業(yè)耕作能力和水平極大下降，造成農(nóng)村人力資源匱乏、田園荒蕪。另外，由于村集體經(jīng)濟組織的虛位[3]，很多村子沒有充足的資金對農(nóng)村管理、建設(shè)、維護，產(chǎn)生了農(nóng)村“臟亂差”等嚴重影響村容的現(xiàn)象。很多農(nóng)村勞動力即使進城，也無法在城市長期立足，其增加的可支配收入被城市的高物價、高房價壓垮，即使回到農(nóng)村也根本沒有足夠的金錢和能力反哺鄉(xiāng)村。這些現(xiàn)象導(dǎo)致很多農(nóng)村在一種資源只出不進的狀態(tài)下，不斷拉開與城市的差距，逐步走向衰亡。

宅基地作為農(nóng)民因居住和生活附屬設(shè)施而占有和使用的集體建設(shè)用地，是農(nóng)村土地集體所有制規(guī)劃管理涉及的重要土地類型[4]。2017 年12 月，中央農(nóng)村工作會議正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》)的發(fā)布，為宅基地改革的走向確定了基調(diào)。宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務(wù)，需要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求為基準，提高宅基地“三權(quán)分置”改革等制度供給質(zhì)量。由此可見，宅基地“三權(quán)分置”制度改革是鄉(xiāng)村振興必不可少的政策措施，也是讓農(nóng)村釋放自身活力的關(guān)鍵一環(huán)。

二、鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革的關(guān)系

(一)鄉(xiāng)村振興對宅基地制度改革的要求

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》中明確提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。相比之前的提法和要求，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加強調(diào)以下幾個方面：一是更加強調(diào)一二三產(chǎn)業(yè)融合，立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身實際與其他產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，更加注重發(fā)展各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，包括鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)等。二是更加突出生態(tài)文明建設(shè)，提升農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境，保護農(nóng)村綠色、生態(tài)資源，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。三是更加注重農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系。四是更加關(guān)心農(nóng)村居民的全面發(fā)展，提高農(nóng)村民生保障水平，除了經(jīng)濟上富裕外，還注重農(nóng)村居民的政治參與和社會治理，切實保護農(nóng)村居民的正當(dāng)、合法權(quán)益，提升農(nóng)村居民的獲得感、幸福感和安全感。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對完善宅基地制度改革提出了相應(yīng)的要求。首先，要保障農(nóng)民的合理居住用地，做到“住有所居”。其次，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。拓寬宅基地流轉(zhuǎn)渠道，研究包括抵押、出租、入股、退出、合作開發(fā)等多種實現(xiàn)形式的宅基地以及地上建筑物流轉(zhuǎn)機制[5]，為農(nóng)村各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地來源，不斷顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)益。再次，通過宅基地制度改革，不斷改善農(nóng)民居住條件和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧共生，加大生態(tài)文明建設(shè)力度。最后，在改革中進一步落實和發(fā)揮村民自治組織在鄉(xiāng)村建設(shè)和治理過程中的主體地位，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與[5]，共同推動鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

(二)宅基地“三權(quán)分置”改革對鄉(xiāng)村振興的作用

1.吸引城市要素資源下鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)要素資源有效流動，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生性。農(nóng)村的資金、技術(shù)實力遠遠低于城市，農(nóng)民對于市場的把控、信息的獲取也相對滯后，農(nóng)民自主經(jīng)營存在巨大的風(fēng)險，且受資本、技術(shù)、管理等限制難以形成大規(guī)模經(jīng)營。宅基地“三權(quán)分置”改革則為有效發(fā)揮宅基地的潛在價值提供了一種新的途徑，有利于城市資源進入鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村，為市民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造機會[6]，將城市資本引入到農(nóng)村發(fā)展。市民可以利用在城市積累的充足的資本和先進的管理經(jīng)驗、技術(shù)到農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)投資，以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、建設(shè)康養(yǎng)基地等多種方式在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，既可以盤活閑置的宅基地，也可以為農(nóng)民提供二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生性[7]。但是，如果市民下鄉(xiāng)時沒有穩(wěn)定的住所，那將會大大阻礙市民下鄉(xiāng)的積極性。農(nóng)民可以通過將宅基地作為投資物參與保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為市民提供住所，使資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，促進農(nóng)民的持續(xù)增收。

2.為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)落地提供用地來源?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》中提出“積極開發(fā)觀光農(nóng)業(yè)、游憩休閑等服務(wù)，創(chuàng)建一批特色生態(tài)旅游示范村鎮(zhèn)和精品線路?！薄胺睒s興盛農(nóng)村文化，煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象”。將第三產(chǎn)業(yè)帶到農(nóng)村發(fā)展中成為鄉(xiāng)村振興的一項重要舉措，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也需要大量的建設(shè)用地保障產(chǎn)業(yè)落地。現(xiàn)階段的農(nóng)村建設(shè)用地并不能充分滿足產(chǎn)業(yè)用地需求。根據(jù)中國科學(xué)院2013 年的測算，全國宅基地總共約有2.7 億畝，而空置的約有1.14億畝。在耕地紅線和建設(shè)用地數(shù)量的管控下，通過盤活農(nóng)村宅基地以及加強對宅基地的集約節(jié)約利用，可以成為推動鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地的重要用地來源。用閑置的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，一方面減少了重新建設(shè)的時間成本以及物質(zhì)成本，另一方面也可以保留鄉(xiāng)村原有的鄉(xiāng)風(fēng)文化氣息，保護農(nóng)村傳統(tǒng)文化風(fēng)貌，有利于推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.提升農(nóng)戶的融資能力和經(jīng)營能力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供資金支持?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》中提到“推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系”。農(nóng)民要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要大量的資金，而農(nóng)民在宅基地上的房屋建造和更新過程中也投入了大量的資金，是農(nóng)民重要的財產(chǎn)，若宅基地的變現(xiàn)受到阻礙，則大大削弱了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金投入能力。宅基地“三權(quán)分置”的實施給予了宅基地獨立的價值和獨立承擔(dān)責(zé)任的能力，農(nóng)民可以通過單獨對宅基地使用權(quán)及農(nóng)房進行抵押貸款融資，使農(nóng)房可以有限變現(xiàn)，提高農(nóng)民的融資能力[8]，讓農(nóng)民有更充足的資本進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，為鄉(xiāng)村振興提供資金來源渠道，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的資金基礎(chǔ)。

4.改善農(nóng)民居住條件，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)。通過宅基地“三權(quán)分置”，一方面，可以吸引城市等外部資金投入到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展中，改善農(nóng)村當(dāng)?shù)芈浜蟮幕A(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)，并將城市的衛(wèi)生環(huán)境建設(shè)和治理理念帶到鄉(xiāng)村中，幫助保護和改善農(nóng)村的基礎(chǔ)生態(tài)環(huán)境。另一方面，也可以通過實施農(nóng)村村民的集中居住，統(tǒng)一建設(shè)和打造集中居住區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套，設(shè)置污水集中處理、垃圾集中收運以及較高的綠化覆蓋率，從而改善農(nóng)民居住環(huán)境，滿足農(nóng)民對高質(zhì)量生活的需求。

5.壯大集體經(jīng)濟實力，提升鄉(xiāng)村治理能力。宅基地“三權(quán)分置”可以提升鄉(xiāng)村治理能力。由于過去我國改革多是弱化集體經(jīng)濟組織的地位和能力，使集體經(jīng)濟組織喪失了經(jīng)營性收入來源，造成所有權(quán)的虛位，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟組織缺乏足夠的財力、物力、人力，很難發(fā)揮對農(nóng)村治理的作用。由于部分農(nóng)民對于宅基地流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的需求增加，很多發(fā)達地區(qū)已經(jīng)在私下開始流轉(zhuǎn)宅基地[9]。但基于法律對這種流轉(zhuǎn)在政策上的禁止，因此農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)過程中會避開村集體經(jīng)濟組織進行，在程序上也不會經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織備案，從而加劇了集體經(jīng)濟組織對宅基地進行管理的困難程度。為了解決這些問題，讓集體經(jīng)濟組織對宅基地所有權(quán)的地位進一步明確，很多地區(qū)采取對宅基地流轉(zhuǎn)、退出的增值部分收取土地調(diào)節(jié)金的措施，進而壯大集體經(jīng)濟實力，為鄉(xiāng)村治理提供資金支持，同時讓集體經(jīng)濟組織能夠掌握宅基地資源的配置現(xiàn)狀，從而增加集體對鄉(xiāng)村的管理能力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理有效的要求。

三、宅基地改革的經(jīng)驗與不足

宅基地作為農(nóng)民重要的財產(chǎn)，過去受到制度限制一直無法流動，農(nóng)民在建房過程中投入了大量資金卻難以變現(xiàn)。我國從2013 年11 月黨的十八屆三中全會上首次提出要推行宅基地制度改革，開始探索打破宅基地制度的枷鎖，使宅基地功能更好地符合農(nóng)民的需要。2015 年2 月，十二屆全國人大常委會第十三次會議授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))暫時調(diào)整實施《土地管理法》等條款，推進“三塊地”改革試點，自然資源部在全國選取15 個試點縣(市、區(qū))開展宅基地制度改革試點，為宅基地“三權(quán)分置”改革積累了經(jīng)驗。但在實施過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題和不足，需要在宅基地“三權(quán)分置”改革中進一步完善。

(一)宅基地改革經(jīng)驗

2015 年1 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了宅基地制度改革的方向，要求探索解決新集體組織成員取得宅基地困難以及退出不暢的問題，引導(dǎo)農(nóng)民自愿無償或有償退出閑置宅基地；探索有償使用制度，解決因歷史原因而形成超標(biāo)準占用宅基地和一戶多宅等問題，提高農(nóng)村宅基地集約節(jié)約利用，保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。近年來，宅基地改革的探索主要集中在以下六個方面：

1.探索尚未分得宅基地的農(nóng)民獲取新增宅基地的路徑。如：云南大理在開展宅基地調(diào)整后，會優(yōu)先解決已批宅基地但未能落地的住房困難戶的宅基地落地問題，保障其住房權(quán)益。浙江義烏采取宅基地有償取得、有償選位等措施，并根據(jù)房屋建造時間、房屋建筑樣式以及農(nóng)民對宅基地住房的需求探索了不同的宅基地取得標(biāo)準。江西余江對新增宅基地采取“擇位競價”的方式，并根據(jù)占用土地性質(zhì)的差別確定不同的價格標(biāo)準[10-11]。

2.探索宅基地自愿有償或無償退出及退出補償方式。如：江西余江采取按照慣例的原則，由本集體經(jīng)濟組織集體決策，對閑置廢棄的附屬設(shè)施、倒塌的住房等無使用價值的建筑物實行無償收回或適度補償[12]。云南大理則先將閑置宅基地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給集體股份合作社進行綜合整治，再統(tǒng)一經(jīng)營入市，農(nóng)民可按面積入股分紅[11]。四川瀘縣根據(jù)農(nóng)戶不同的生活現(xiàn)狀以及房屋居住特征，設(shè)計了進城購房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老五條宅基地退出路徑。

3.探索宅基地超標(biāo)、違規(guī)使用、非本集體經(jīng)濟組織成員繼承宅基地的解決路徑。如：對“一戶多宅”、宅基地超標(biāo)的，制定標(biāo)準收取有償使用費或階梯式收費[11]，或宅基地收歸集體，房屋按成本價補償，或直接拆除違建房屋等[12-13]。江蘇武進以分區(qū)、分類、分級的方式確定了收費指導(dǎo)標(biāo)準，由村集體經(jīng)濟組織收取。

4.探索市場化使用、多樣化流轉(zhuǎn)與經(jīng)營。如：浙江義烏探索對城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線內(nèi)、紅線外但已完成農(nóng)村更新，以及紅線外尚未完成農(nóng)村更新的宅基地的轉(zhuǎn)讓范圍做出了不同的規(guī)定[13]。江蘇武進針對外來務(wù)工人員、吸引產(chǎn)業(yè)投資以及精準扶貧等不同對象，探索自主出租、自發(fā)主導(dǎo)和以房養(yǎng)老等盤活宅基地流轉(zhuǎn)的新形式。甘肅平羅允許農(nóng)戶在宅基地上與城鎮(zhèn)居民聯(lián)建住房或轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等。

5.探索宅基地流轉(zhuǎn)后收益分配方式。如江西余江將流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，房屋收益歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益根據(jù)流轉(zhuǎn)方式按不同比例不同基數(shù)在集體經(jīng)濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配[14]。

6.探索“戶有所居”的保障形式。如：江蘇武進將宅基地制度改革和征地制度改革結(jié)合起來，分區(qū)分片科學(xué)界定農(nóng)民住房保障方式。通過“留、聚、轉(zhuǎn)”三種模式制定引導(dǎo)激勵政策，形成中心城區(qū)貨幣化補償、集鎮(zhèn)地區(qū)公寓房、鄉(xiāng)村地區(qū)分配宅基地為主的分區(qū)域、多樣化農(nóng)民住房保障制度體系，建立“戶有宜居”的農(nóng)房保障制度。浙江義烏對規(guī)劃圈內(nèi)外的農(nóng)戶采取不同的保障形式，將規(guī)劃圈內(nèi)的宅基地與城鎮(zhèn)居住權(quán)益面積置換，城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外的宅基地“資格權(quán)”有償調(diào)劑和轉(zhuǎn)讓[15-16]。

由此可見，現(xiàn)有的宅基地改革的探索主要是為了通過多種形式和途徑解決宅基地閑置問題，提高宅基地利用效率；讓農(nóng)民獲得宅基地財產(chǎn)權(quán)益路徑，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為進城農(nóng)民提供進城資本；為尚未取得宅基地的農(nóng)民解決沒有宅基地的困擾，解決宅基地分配不公和農(nóng)民建房難的問題；處理歷史形成的宅基地分配及使用中的不合理和違規(guī)問題。由于當(dāng)時所處的社會背景不同，其實施的改革思路和措施具有一定的局限性。

(二)宅基地改革存在的不足

近年來的宅基地制度改革探索為接下來實施宅基地“三權(quán)分置”政策提供了寶貴的經(jīng)驗借鑒，但也有一定的局限性，在改革中也暴露了一些不足。

1.過去的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向與鄉(xiāng)村振興背景存在差異。之前的改革探索主要是在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化的背景下開展的，具有城鎮(zhèn)化導(dǎo)向，一般由政府和集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一安排，沒有考慮到鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)等快速發(fā)展帶來的對農(nóng)村宅基地的需求，與如今的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并不完全合拍[17]。

2.過分強調(diào)宅基地流轉(zhuǎn)、退出，忽視宅基地對農(nóng)民的福利保障作用。在改革實踐過程中發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)仍不夠堅實，很多農(nóng)民抗風(fēng)險能力不強，顯示宅基地仍保留著福利保障功能?，F(xiàn)有的宅基地改革中更多強調(diào)的是宅基地流轉(zhuǎn)、退出等宅基地使用權(quán)盤活，而對流轉(zhuǎn)、退出宅基地后可能發(fā)生的農(nóng)民流離失所風(fēng)險關(guān)注較少。

3.有的地區(qū)政府強制性推行改革引起農(nóng)民不滿。由于很多地區(qū)的具體實踐措施由政府制定，很多地區(qū)為了獲得置換建設(shè)用地的交易指標(biāo)強制性進行宅基地退出與集中安置，忽視了宅基地對農(nóng)民的生產(chǎn)生活功能，造成部分農(nóng)民不滿。

4.存在鄉(xiāng)村振興用地供給不足的風(fēng)險和隱患。在政府主導(dǎo)下實施宅基地退出的地區(qū)多數(shù)采取對退出后的宅基地進行復(fù)墾形成耕地指標(biāo)，進而通過指標(biāo)交易的方式來獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。這種做法會造成農(nóng)村建設(shè)用地不斷減少，使鄉(xiāng)村振興建設(shè)需要的用地供給不足，成為鄉(xiāng)村振興用地供給的風(fēng)險和隱患。

5.不動產(chǎn)登記方面存在障礙。農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)如何確權(quán)登記；宅基地和農(nóng)房使用權(quán)讓渡后的不動產(chǎn)登記工作如何開展；聯(lián)營入股，閑置農(nóng)房及宅基地在登記發(fā)證中如何明確權(quán)利等問題缺少相關(guān)的法律政策，在具體操作上無法把握，容易留下糾紛隱患。

四、鄉(xiāng)村振興背景下實施宅基地“三權(quán)分置”的改進建議

(一)加快宅基地確權(quán)登記頒證工作，將宅基地集體所有權(quán)落實到位

擴大統(tǒng)一登記發(fā)證范圍，明確宅基地的所有權(quán)主體和權(quán)利內(nèi)涵。結(jié)合第三次全國土地調(diào)查相關(guān)部署，推進農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)入籍調(diào)查，全面開展宅基地、農(nóng)房統(tǒng)一不動產(chǎn)權(quán)證書頒發(fā)登記工作。通過產(chǎn)權(quán)登記，可以保障農(nóng)戶對宅基地的用益物權(quán)，賦予宅基地上房屋的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，使換證發(fā)證后的農(nóng)房與城市住房一樣平等享有相同的財產(chǎn)權(quán)利。從目前改革實踐來看，宅基地的所有權(quán)權(quán)利束至少包括占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)、發(fā)展權(quán)、監(jiān)督權(quán)、回收權(quán)。

(二)開展和完善宅基地資格權(quán)認定工作，對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進行保障

首先需要從法律層面對資格權(quán)進行明確規(guī)定，根據(jù)各地實際情況設(shè)置認定標(biāo)準，具體的認定程序可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督各村完成。資格權(quán)的內(nèi)涵不僅包括取得宅基地的權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)包括宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)等內(nèi)容，全方位體現(xiàn)農(nóng)戶擁有宅基地的財產(chǎn)價值。此外，為了防范城市資本到農(nóng)村大肆炒房炒地，造成農(nóng)民權(quán)益受到損害，現(xiàn)階段宅基地資格權(quán)不宜進行流轉(zhuǎn)，但可以退回給集體。

(三)因地制宜，適度放活宅基地使用權(quán)

鑒于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，應(yīng)允許各地結(jié)合實際，因地制宜采取差別性辦法，適度放活宅基地使用權(quán)，確保風(fēng)險可控。

1.在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市郊區(qū)，重點通過宅基地使用權(quán)租賃、作價入股、抵押等方式發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)戶和集體的收入。

2.在經(jīng)濟欠發(fā)達的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)或農(nóng)村腹地，將工作重心放在精準扶貧和增加農(nóng)民收入上，通過宅基地整理復(fù)墾、置換、退出等方式，與村莊布局重構(gòu)、增減掛鉤等相結(jié)合。

3.在旅游資源較為豐富的地區(qū)，可以通過宅基地使用權(quán)租賃、入股、退出等方式，將發(fā)展重點放在鄉(xiāng)村旅游、民宿、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)中。

4.適度放活宅基地使用權(quán)。包括允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，并根據(jù)流轉(zhuǎn)方式的不同對流轉(zhuǎn)范圍進行限定，例如轉(zhuǎn)讓、互換、贈予的流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)，而對于出租、抵押、入股、繼承可以適當(dāng)擴大流轉(zhuǎn)范圍。今后在條件允許的情況下可以逐步放寬對宅基地使用權(quán)人的限制，允許宅基地使用權(quán)在非本集體經(jīng)濟組織成員之間進行流轉(zhuǎn)。

(四)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

對宅基地流轉(zhuǎn)后的增值部分進行合理的收益分配不僅要以增加農(nóng)民財產(chǎn)收益為基礎(chǔ)，同時也需考慮體現(xiàn)集體的所有權(quán)地位，甚至考慮政府在宅基地流轉(zhuǎn)過程中作出的貢獻、權(quán)益監(jiān)督及保障以及所發(fā)揮的宏觀調(diào)控作用，在滿足利益各方的要求下設(shè)置合理的收益分配標(biāo)準。探索對宅基地的增值收益征收土地調(diào)節(jié)金的標(biāo)準及方式，將調(diào)節(jié)金主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，通過轉(zhuǎn)移支出等方式平衡不同地區(qū)流轉(zhuǎn)價格差異帶來的收入差距，促進社會公平，同時也為健全集體經(jīng)濟組織機構(gòu)、村民自治組織發(fā)揮作用奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)，加強集體對鄉(xiāng)村治理的能力，也使更多的農(nóng)民獲得改革的紅利，推動鄉(xiāng)村振興。

(五)充分發(fā)揮村民自主管理作用，提高農(nóng)民對改革的參與程度

建立完善的宅基地使用權(quán)交易市場，建立和培育流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)以及制定流轉(zhuǎn)后的履約監(jiān)督機制，從而保證承租人在合同期限內(nèi)可以有完整的使用權(quán)，保障其權(quán)益不受損害。宅基地的取得、流轉(zhuǎn)、退出、有償使用等應(yīng)當(dāng)通過村規(guī)民約、民主協(xié)商等形式由村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)。探索在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成立理事會、監(jiān)事會進行農(nóng)村事務(wù)的管理和監(jiān)督。宅基地的收益分配及使用管理等事項，須發(fā)揮村民理財小組、監(jiān)事會的作用。