關(guān)于PPP項目績效考核的思考

李秋勇 信豐縣財政局

引言

績效考核屬于PPP項目實施過程中獲得社會資本付費的憑據(jù)，無論是政府或者其他主體，績效考核基本上被認(rèn)作是付費或?qū)PP合同價格的調(diào)整工具，甚至屬于社會公共質(zhì)量評級依據(jù)，屬于項目中利益風(fēng)險分配的核心要素。但目前PPP績效管理中仍存在一定問題，如績效激勵約束作用不強，績效考核流于形式，缺乏明確的PPP績效評價主體等。了解財政預(yù)算績效基本情況，構(gòu)建合理的PPP項目績效考核體系，明確考核主體、考核流程、考核指標(biāo)，完善國內(nèi)PPP綜合信息平臺相關(guān)績效考核內(nèi)容，則可以助推績效考核工作的順利開展。

一、政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)下績效考核問題

（一）目標(biāo)內(nèi)容的沖突性大

對政府機構(gòu)而言，應(yīng)用PPP項目模式主要用于提升項目公共服務(wù)的質(zhì)量，將政府部門職能間接性轉(zhuǎn)變，以便實現(xiàn)為社會群體提供最大化的便利。對于資本方而言，參與到PPP項目中意味著可將企業(yè)的利益增大，利用政府關(guān)系上的便捷渠道，提高企業(yè)的實際發(fā)展需求。目標(biāo)與價值導(dǎo)向下的差異主要體現(xiàn)在PPP項目中的績效考核，大多數(shù)屬于政府單向的績效考核體系，其中的程序設(shè)置或是考核標(biāo)準(zhǔn)都無法反映出社會資本方的利益訴求。項目合同雖已簽訂，但普遍存在雙方對績效考核的內(nèi)容、考核細(xì)則并未充分協(xié)商并達成一致意見。還存在合同約定的績效考核目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不清晰、不符合行業(yè)或項目的特殊性等問題。從該種角度來看，政府層面不僅僅屬于PPP項目的參與者、評價者，又是實際操作中的矛盾解決者，但該模式并不屬于公私平等的模式。

（二）項目考核的專業(yè)性

PPP模式的最初設(shè)定是為了選擇更加專業(yè)的人員做專業(yè)事項，對于PPP項目中的技術(shù)性問題需要有資本方的資金以及技術(shù)支持，此刻的政府部門并不擅長該類別事項，政府部門也缺乏專業(yè)知識以及操作經(jīng)驗，故對于智慧城市等綜合性以及技術(shù)性強的項目，政府部門根本無法對社會資本方做好全面的績效考核工作。即使前期所實施的PPP項目管理方案以及合同文件中會對績效考核標(biāo)準(zhǔn)預(yù)先做好約定，但是考慮到其中的復(fù)雜性，要根據(jù)實際情況完善考核標(biāo)準(zhǔn)，并隨著項目的不斷開展，其中的靜態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以滿足實際的發(fā)展需求，故還是需要了解到當(dāng)前的項目基本動態(tài)，在應(yīng)對動態(tài)考核需求時要實時調(diào)整考核標(biāo)準(zhǔn)。

（三）信息內(nèi)容的不對稱性

在實際的PPP績效考核過程中，項目主要是由社會資本方所主導(dǎo)，甚至有時是社會資本方一手負(fù)責(zé)，致使政府部門在項目的建設(shè)和實際運營上無約束力，缺乏監(jiān)督和反饋機制。政府對項目建設(shè)和實際運行情況不甚了解，政府一方只能夠按照既定的施工方案以及合同約定了解不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，以社會資本方所傳遞處理的信息進行綜合判斷，對表面數(shù)據(jù)背后所存在的問題無法及時查找，難以考慮社會經(jīng)濟的發(fā)展變化對項目的影響，考核趨于表面化。在實踐過程中，PPP項目的建設(shè)期、運營期政府投入人力、物力不足，致使建設(shè)階段以及運營階段的績效考核基本上靠著人情關(guān)系維系。為了進一步追求項目績效考核的合理性，要引入公正化的獨立咨詢機構(gòu)，為后續(xù)的考核奠定基礎(chǔ)，順從社會發(fā)展新趨勢。

二、第三方績效考核下的考核模式

（一）第三方機構(gòu)意見提出模式

財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況同主管部門共同做好協(xié)調(diào)性的績效評價工作，或者委托第三方專業(yè)性的機構(gòu)提出全面的評價意見，確保PPP項目考核的主體是政府主管部門，第三方機構(gòu)可陪同提出對應(yīng)的可改進意見，但是該種意見是否被采納，其決定權(quán)依舊是在政府部門手中，且該種模式并不會受到外界其他因素的制約，且該種情況也很難被稱之為真正意義上的第三方的績效考核模式。

（二）政府考核為主，第三方機構(gòu)意見為輔

財政部在應(yīng)用相關(guān)的考核制度時，需要根據(jù)實際情況引進第三方社會評價模式，確保社會評價的側(cè)重點主要在于PPP項目對社會的影響。除此之外，還必須要求第三方機構(gòu)將PPP項目的價格、政府補貼金額以及合作期限等做好合理調(diào)整并強制性定期向社會公開，將第三方的考核機構(gòu)作為約束建議。

（三）第三方機構(gòu)主導(dǎo)考核

財政部所實施的PPP項目績效考核內(nèi)容并不是一定需要以政府部門作為主導(dǎo)，而是可以選擇以第三方機構(gòu)作為主要評價主體，利用第三方評價模式將所形成的評價結(jié)果整合成有效的管理報告。由于第三方機構(gòu)具有獨立性和客觀性，可對PPP項目的績效進行全方位的考量，以資本方所獲得的項目回報率作為打分憑據(jù)。在該種模式下，評價與決定的程序分離，可進一步的提升第三方評價操作的系統(tǒng)性以及效率性，提升績效考核的公平性與公正性。

三、PPP項目第三方考核選用

在PPP項目的第三方結(jié)果考核中，其與整個項目的績效考核結(jié)果息息相關(guān)，甚至?xí)绊懙巾椖康淖罱K實施情況。作為PPP項目的考核實施，需要對政府方以及資本方的結(jié)構(gòu)模式全面了解，依據(jù)國家出臺的法律進行操作，甚至在無法判斷的時候聘請對應(yīng)的律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所等，從多方面進行資本回報率的考量。從標(biāo)準(zhǔn)選擇上來看，選用第三方績效考核機構(gòu)首先需要關(guān)注第三方機構(gòu)自身的獨立性與專業(yè)性，但國內(nèi)所出臺的PPP項目政策并未對項目的考核機構(gòu)資質(zhì)做出對應(yīng)要求，考核機構(gòu)的選擇上存在一些漏洞，部分第三方機構(gòu)并未具備資格審查該項目。隨著PPP項目規(guī)模的擴大，從事該項目的績效考核業(yè)務(wù)的第三方機構(gòu)數(shù)量將不斷增加，若是沒有明確準(zhǔn)入門檻，很容易使最后所得出來的評價結(jié)果真實性不足，第三方評價的獨立性和公正性難以保證。第三方機構(gòu)要具備對應(yīng)的工程知識、審計知識以及法律知識等。

四、PPP項目第三方績效考核主要內(nèi)容

在PPP項目績效考核過程中，無論是政府主導(dǎo)考核還是第三方機構(gòu)主導(dǎo)考核，整個PPP項目的績效考核都要關(guān)注項目的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、融資到位、預(yù)算執(zhí)行、項目收益、可持續(xù)性、社會影響等。以焚燒垃圾發(fā)電項目作為案例作為分析案例，可知環(huán)保風(fēng)險以及社會民眾生命危險是其主要風(fēng)險特征。在該種類似的項目建設(shè)運營過程中，要保證社會群體的知情權(quán)和參與權(quán)，將社會公眾的滿意度與績效考核掛鉤，避免太多形式主義表面工作，這樣不利于后續(xù)的政府資金下?lián)?。對具備特許經(jīng)營權(quán)的項目，實施單位必須將社會公眾的意見作為監(jiān)測風(fēng)險分析以及績效評價的主要指標(biāo)，剔除一些項目合同與實際情況無關(guān)的條款，不斷對項目同類數(shù)據(jù)調(diào)整優(yōu)化，促進PPP項目的動態(tài)考核管理體制。在績效考核過程中，需要依據(jù)實際情況做好考核管理需求分析，定期或者不定期增添一些技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)，確保工作開展具備時效性。

五、PPP項目第三方績效考核的補充項

在PPP項目績效考核過程中，各方成員都可以在每年的績效考核環(huán)節(jié)對項目的使用者收入、運營成本、財務(wù)數(shù)據(jù)等進行綜合分析，使其與以前年度的數(shù)據(jù)進行充分比對，了解實施方案中存在的獲得預(yù)期收入以及運營成本變化情況。評估PPP項目是否真正具備價值，可以其實際的企業(yè)運營效率以及服務(wù)質(zhì)量作為了解點著手。隨著時間的不斷推移，評定PPP項目面臨風(fēng)險因素也會隨著受到客觀環(huán)境中的因素影響，例如收入、成本費用的波動、維護費用的支出等一系列內(nèi)容，這些都會為PPP項目的績效管理帶來新的麻煩。在績效考核環(huán)節(jié)加入風(fēng)險管理因素測試，減低PPP項目整個績效考核風(fēng)險核查工作，將PPP項目納入全生命周期風(fēng)險管控中，進一步提升項目的實際運作效率，節(jié)約人力物力成本，應(yīng)用大數(shù)據(jù)以及智能人工技術(shù)實時對項目公司的財務(wù)數(shù)據(jù)做好風(fēng)險評估以及風(fēng)險檢測，提出優(yōu)化管理建議，對周期生命以及信息數(shù)據(jù)進行改進和完善。

結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段國家越來越重視PPP項目績效考核工作。為了進一步提升對PPP項目的績效考核效率，需要根據(jù)實際情況將運營內(nèi)容、績效考核體制以及風(fēng)險管控等作為績效考核要點，構(gòu)建有效的資金付費機制，將PPP項目的監(jiān)管質(zhì)量逐步提升，作為激勵社會資本的工具。由第三方所主導(dǎo)的PPP項目績效考核代表政府監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督下的資本運作，在理論上其可優(yōu)化制度設(shè)計，但是否能經(jīng)得起考驗需要時間的檢驗。