中小學校全面預算管理及其績效考評研究

歐健 福建省廈門市第九中學

引言

近幾年，對于中小學校的公用經費投入呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢，對于專項資金的撥款也體現(xiàn)出多樣化的渠道，加之德育經費、體育經費、信息教育技術經費等各類專項經費等的增加，凸顯預算管理工作對于學校的重要性。而傳統(tǒng)的學校預算管理模式已經不能跟上時代發(fā)展的腳步，需要建立一套全面的預算管理體系和全面的預算績效考評體系，并能得到全面的貫徹落實，只有這樣才能對中小學校預算實施有效的管理，發(fā)揮其特有的職能作用，促進中小學校得到全面的發(fā)展。

一、中小學校全面預算管理的主要特征

（一）全員性與全面性

高效的預算管理涉及學習的各個方面和多個環(huán)節(jié)，與學校里所有教職員工的利益都有很大的關聯(lián)。預算的結果由一系列的數據顯示，這些數據來源于每個人和部門，它是全程覆蓋、全員參與以及全過程適時控制的一項系統(tǒng)的工程。

（二）全程性與導向性

全面預算管理有利于促進教育資源利用與提升，引導中小學校根據國家需要培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。它對于學校資金全過程運轉實施有效的管理，同時還開展對資金運轉結果的評價考核[1]。

（三）目標性與效益性

二、構建中小學校全面預算管理體系

（一）建立全面預算管理組織體系

欲開展全面的預算管理必先建立全面預算管理組織體系，并在全校推行，在組織體系方面要有所作為，建立職責明確、多層次的預算組織體系。盡管校長是法人代表，在財務中實行的是一把手負責的制度，但預算的制定不應該由校長或受他委托的行政主管與財務人員來制定預算，而是由設置校長之下的全面預算管理委員會負責[2]。該預算管委會（或為預算編制小組）應由學校職能部門的業(yè)務人員與財務預算編制人員兩方面人員組成。負責編制預算和執(zhí)行工作，對年度執(zhí)行預算和季度執(zhí)行預算進行分析。

把全面預算工作下放到每個部門，便于預算編制的管理，方便對預算結果開展業(yè)績考核，針對執(zhí)行預算工作時產生的問題，可以由相關部門的預算編制責任人員進行處理，既有很強的實效性，又有較強的針對性[3]。

（二）建立全面預算管理指標的內容

通過對比指標反應預算執(zhí)行情況。通過對財務報表里預算指標和財務數據的抽取，對預算執(zhí)行情況開展比較，反映對比結果。

（1）收入和預算指標的對比。主要包括全年預算指標與全年收入的比較、全年預算指標和各項收入合計的比較。

（2）支出和預算指標進行比較。主要可以從三個方面進行：財政資金占全年財政支出指標百分比、總支出占全面預算支出指標的百分比、預算之外資金占全年預算外收入指標的百分比。

（3）在職人員經費和預算指標進行的比較。該項指標與前兩部分不同，前面的部分是收入和預算指標開展比較和支出預算指標開展比較，主要是指學校的收入、執(zhí)行預算過程中支出的完成程度。而本部分指標不是強調的支出與收入，而是學校人員的經費的收入與支出的比較情況[4]。通過指標的對比能讓學校隨時了解人員經費的支出是否符合標準，是否出現(xiàn)支出超預算的情況，全年所有人員經費是否出現(xiàn)沒有到年底就把全年工資全部花光的現(xiàn)象。在職人員經費主要分為兩個部分：納入結構工資管理與沒有納入結構工資管理的部分。

（4）離退休經費和預算指標進行比較。該項經費主要包括兩部分，即離退休人員與離退休公用經費。

小型農田水利工程單體工程量較小、分布較為分散，增加了建設管理難度，特別是工程建設機械都要從農村農田中經過，工程進場道路不具備，農村河網密集，很多建設機械、建筑材料都要通過水路翻運，大大增加了施工成本。田間灌溉閘、防滲渠均建在農戶莊稼中，與農民存在較大的矛盾協(xié)調工作。

（5）專項經費和預算指標進行比較。該項指標的對比體現(xiàn)了國家專項資金的情況。全年專項經費的國家投入包括市級財政投入的專項經費、區(qū)級財政投入的專項經費、教育費附加專項經費。通過指標的比較，可以看到國家在學校投入用于專門項目，學校專項資金的完成度等[5]。

（三）建立和優(yōu)化財務軟件的預算管理系統(tǒng)模塊

通常情況下，政府會計賬務處理系統(tǒng)是學校普遍采用的財務軟件，在該軟件實際使用過程中可以對其增設功能，使得財務軟件的預算管理系統(tǒng)模塊得到完善和優(yōu)化?？梢栽谪攧哲浖镌偌友b一個實時的報警系統(tǒng)，實施財務數據項目分類，為各個項目進行代碼編制，每個年度之初輸入其初值的同時將預算數也輸入，這樣在日常的運行時，只要有預算超出，系統(tǒng)就會自動檢測到，及時報警，確保執(zhí)行預算的穩(wěn)健性與正確性[6]。還可以實現(xiàn)財務處理系統(tǒng)與報銷系統(tǒng)進行多功能、一體化鏈接。預算內的資金開支，常規(guī)審批處理；超預算的資金開支，設置特別流程；預算外的資金開支，堅決從嚴申請、審核審批流程。

三、建立全面的預算績效考評體系

（一）績效評價的內涵

績效評價指的是采取一定的量化指標、評價標準和評價方法，對為實現(xiàn)職能所屬部門而確定的績效目標的完成度和為完成這個目標而安排預算的執(zhí)行結果開展的綜合性評價[7]?？冃гu價實際上就是某個組織根據先確定下來的標準與擬定好的程序，開展安全科學、合理的評價方法，根據評價標準與內容對評價對象的工作業(yè)績、工作能力實施定期的評價和考核。績效評價的作用是挖掘問題、目標達成、促進成長，其目標能促進業(yè)績水平的提升。

（二）學校建立全面預算管理績效考評體系的意義

在實施預算管理工作后，學校的預算管理績效考評是以目標為依據，靜態(tài)地衡量預算管理中各項的活動，主要考核的是目標的完成度，同時做到及時對信息進行反饋的一種價值判斷的過程。這是全面預算管理工作完成后的部分，可以說是對全面預算管理工作的各個環(huán)節(jié)開展的總結與檢查，同時也是全面預算管理工作中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。開展預算管理績效考評，學校能向相關方面呈現(xiàn)預算管理目標的實際情況，同時讓預算單位開展總結，找出存在問題的原因，使得在今后的工作中學?？梢愿玫剡M行預算管理[8]。

其一，預算管理考核評價體系的建立能讓學校對全面預算管理工作加強認識和重視程度。很多中小學都存在不同程度的注重預算編制，對預算執(zhí)行情況輕視的現(xiàn)象，主要原因是考核評價機制沒有存在于預算工作之中。全面預算管理績效考核評價體系的建立，促進了學校上上下下都會重視預算執(zhí)行工作，按政策要求展開實施，讓預算執(zhí)行的更加合理、合規(guī)和合法，使預算管理職能得到完全的發(fā)揮。

其二，預算管理績效考評體系的建立能對學校教育資源的收益和使用情況開展科學的評價。隨著教育評價制度改革逐漸深入，需要采取可量化的一系列的評價指標和能做到量化的指標體系，對學校的相關教育資源的收益與使用狀況開展評價，這樣就能為國家實施教育改革和規(guī)范的決策提供可靠的參考依據。

其三，預算管理績效考評體系的建立能促進全面預算管理和考核業(yè)績的有效融合。如果全面預算管理工作只講管理而不講考核，勢必造成管理工作成為一種空談，所以需要有一把業(yè)績考核指標的尺子，對全面預算管理工作質量進行衡量。實施業(yè)績考核能為預算管理的順利、高效地進行提供強大的支撐。此外，預算工作核算的貨幣化與數量化，能為業(yè)績考核工作提供量化的標準，有利于各個部門做到獎懲制度與業(yè)績考核的量化實施，同時也對執(zhí)行預算的員工進行控制與激勵。

其四，預算管理績效考評體系的建立能更好地推動按編制預算執(zhí)行經費的使用。作為學校預算工作的重要環(huán)節(jié)，預算執(zhí)行是一項基礎工作，隨著學校預算制度改革的持續(xù)深入，對強化教育經費的優(yōu)化使用、宏觀調控、預算編審質量提升、約束機制完善發(fā)揮了高效的推進作用[9]。預算管理績效考評體系的建立還能讓那些認為編制與執(zhí)行預算是兩件事、上報與執(zhí)行分為兩套的認識清醒，讓預算本身失去了莊嚴性與法律性，造成隨意開支經費、出現(xiàn)經費滑坡和超支問題，使得學校的教育事業(yè)的壯大和發(fā)展受到了很大的影響。

其五，全面預算管理績效評價是中小學校進行事前、事中以及事后的綜合的評價和監(jiān)督?？冃гu價主要分為預算執(zhí)行過程和執(zhí)行結果的評價，并貫穿于預算周期的全過程。開展預算管理績效考評，能為中小學校進行預算執(zhí)行與調整、預算編制與審查、決算審查提供了支持信息的平臺。所以開展全面預算管理績效評價工作，需要把預算的編制、執(zhí)行、審查三個環(huán)節(jié)充分融合在一起。綜合形成規(guī)范化、系統(tǒng)化和結構嚴謹的一套管理體系，促進預算執(zhí)行的全面性與系統(tǒng)性的提升，增強中小學生預算資金運動效率和安全性。

其六，預算管理績效考評體系的建立能把預算目標轉變成可測量的、翔實的標準，有效地分析績效考評沒有達成目標的原因，做到及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，通過績效考評能把考評單位存在的優(yōu)勢和不足充分展示出來。

（三）建立全面預算管理績效考評體系的原則

（1）整體性原則。預算指標的制定需要把學校當作整體來進行考量，也就是把學校的人員經費、日常公用、校辦中心、基礎建設、后勤部門等都要作為一個整體，從整體出發(fā)對學校的財務狀況開展評價。

（2）準確性原則。所謂準確性原則是指績效考評的指標制定要準確地反映實際的情況，也能準確反應績效評價與財務核算的基本特征，確保是權威性與準確性的評價數據。考評指標之間要建立相互的聯(lián)系，同時保持獨立性，不能出現(xiàn)遺漏和重復。制定指標要有重點并能突出重點，不僅要有重點指標還有輔助指標，每項指標側重點考核要予以明確，學校的總體績效需要建立一個指標群來反映，保證制定指標的科學性與準確性[10]。

（3）可行性原則。是指預算的指標制定要具有可操作性，預算績效指標的計算需要的數據可以從賬務處理、財務報表里獲得。因此，預算指標的設立要具有理論性和科學性，也就是說不僅具有適用性和可行性，可以在實際工作中順利實施，同時還要讓指標表現(xiàn)得十分好看。

（4）及時性原則。預算指標的制定必須能及時高效地反映學校的財務狀況，績效考評通常放在年底，目的是對過去進行總結，為下一個年度的財務工作的進行提供規(guī)劃與指導，所以對于績效考評工作不能拖沓，確保能夠及時進行，讓績效考評工作充分發(fā)揮監(jiān)督指導作用。

（5）科學性原則。績效考評指標體系的建立，需要依據每所中小學校的辦學特點與管理的不同，采取科學、合理的設計。每所學校的辦學目標和條件不同，考核目標也要體現(xiàn)不同，考核指標的制定要與學校的管理要求與辦學特點相符合。不要把績效考核的目標定得太高，也不要定得太低，一切以有利于考核評價、有利于預算的編制與管理，考核指標的設計要體現(xiàn)系統(tǒng)性、完整性以及可操作性。

（四）建立全面預算管理績效考評體系指標框架

全面預算管理績效考評體系指標框架的建立，需要從管理者本身所處的位置進行構建、考慮和評價績效，如果自己對自己進行評價績效，只會看到自己本單位的相關數據，不清楚其他單位的財務狀況，使得數據失去了有效性與可比性，同時也很難做到真正的公正。因此，績效考評需要站在更高的一個層面進行評價和分析，對學校全面預算管理工作進行績效考評要由教委和區(qū)財政局相關部門來組織實施?？冃Э荚u內容主要包括這些方面。

（1）從資產周轉率角度進行考核。主要包括學校庫存周轉率和固定資產的使用率和閑置率。

（2）從財務安全角度考核。主要包括學生人數、班級和捐款助款的比率、預算之外收入占總收入的比率。

（3）對執(zhí)行預算情況實施指標考核。主要包括全年總收入和預算收入指標比率、財政撥款支出率、專項資金完成率、全年總支出和預算支出指標比率和納入結構工資管理部分余超數與指標數。

（4）從業(yè)務標準化角度考核分析。主要包括師資隊伍建設程度、教師輪訓完成率、學生體質監(jiān)測、德育測評等方面進行考核。

（5）從學校規(guī)模、未來發(fā)展狀況的角度考核?？己藘热莅ü潭ㄙY產增長率、基建項目占總支出比率、總資產增長率、總收入增長率、生均事業(yè)支出比率、事業(yè)基金增長率。

（6）從社會滿意度指標角度考核。主要是通過老師優(yōu)秀論文數、優(yōu)質課程市里和區(qū)里評比獲獎數、在全區(qū)考試學生主學科排名情況來考量，學生個人獲獎情況、學校組隊參加對外比賽成績及獲獎情況等。

結語

綜上所述，通過對中小學校全面預算管理及其績效考評進行深入的研究和建立全面預算管理指標及全面的預算績效考評體系，使得中小學校預算管理工作能得到保障和落實，有效的發(fā)揮預算管理的職能作用，實施有效的管理，有力地推進了中小學校管好用好財政資金，做好財政資金精細化管理的“最后一公里”，促進學校的進步和發(fā)展，辦人民滿意的教育。