基層事業(yè)單位專項資金管理的專業(yè)水平能力探析

王文博 金昌市金川區(qū)水務(wù)局

引言

基層事業(yè)單位專項資金管理作為財政支出的重要內(nèi)容，在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮極為重要的促進(jìn)作用。同時，專項資金是基層事業(yè)單位履行特定職能的有力保障，基層事業(yè)單位專項資金管理專業(yè)水平能力的提升又是其財務(wù)管理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。所以，針對目前專項資金使用上“重投入、輕效益”的弊端與運(yùn)作中低效、浪費(fèi)、舞弊等風(fēng)險，需盡快厘清現(xiàn)狀，剖析專業(yè)水平能力不足的根源，提出相應(yīng)優(yōu)化優(yōu)化提升路徑。

一、專項資金相關(guān)概述

專項資金是由政府部門批準(zhǔn)設(shè)立的且由各級財政統(tǒng)一安排的，用于公共設(shè)施建設(shè)與科教文衛(wèi)等公益服務(wù)方面，以支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的專項用途資金，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或特定任務(wù)而專項設(shè)立并始終飽有?？顚Ｓ寐毮軐傩?。因此，對基層事業(yè)單位這一專項資金使用者而言，尚需構(gòu)建科學(xué)合理的管理機(jī)制，提升專項資金管理能力，才能發(fā)揮出基層事業(yè)單位使用專項資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展作用，確保預(yù)期目標(biāo)的穩(wěn)步推行。

為了確保民生項目的進(jìn)程與質(zhì)量保障和政府工作效率的優(yōu)化提升，同時為基層事業(yè)單位考核與績效評價提供基準(zhǔn)依據(jù)，基層事業(yè)單位更需提升專項資金管理水平，并始終密切關(guān)注其與基層財管水平的相互關(guān)系。在具體運(yùn)用中，有效辨識各種短板與風(fēng)險隱患，科學(xué)管理專項資金的入與出，并對資金分配與使用發(fā)揮作用效益進(jìn)行監(jiān)督，同時借助大數(shù)據(jù)背景下的信息化建設(shè)，加速專項資金?？顚Ｓ玫南嚓P(guān)數(shù)據(jù)采集、分析與預(yù)警，最終助力基層事業(yè)單位在專項支出不斷擴(kuò)大模式下的精細(xì)化管理水平提升。

二、基層事業(yè)單位專項資金管理存在的不足

（一）預(yù)算編制方面

從現(xiàn)階段實(shí)情分析，專項資金管理工作的有序開展要以預(yù)算編制工作為基礎(chǔ)。而對基層事業(yè)單位專項資金預(yù)算編制工作的研究中不難發(fā)現(xiàn)，其預(yù)算編制科學(xué)性不足，資金配置與使用隨意性大。當(dāng)下的基層事業(yè)單位各建設(shè)項目預(yù)算編制通常以增量預(yù)算方法為主，并未廣泛普及靈活性較大的零基預(yù)算方法。同時，專項資金使用常以分配理念為先，在項目支出預(yù)算編制方案中，適當(dāng)采用任意比例進(jìn)行隨意增量編制，而并未充分考量資金支出基數(shù)的不斷增長所增加的財政壓力。另外，項目開展均有一定的不確定性，但在編制下財年預(yù)算時，只為應(yīng)付預(yù)算編制任務(wù)，前期論證支持不充分，績效目標(biāo)設(shè)定不夠細(xì)化和量化，卻將項目資金需求直接納入項目庫作為預(yù)算編制范疇，先敲定總額，上報預(yù)算缺少詳細(xì)規(guī)劃和立項依據(jù)的單位為數(shù)不少。在專項資金實(shí)際使用過程中，卻不免有各種客觀原因會導(dǎo)致項目建設(shè)進(jìn)度緩慢或是延期問題。這些預(yù)算編制管理弊端會嚴(yán)重影響專項資金使用效益，以至于不同程度限制或阻礙社會公益服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）資金使用方面

基層事業(yè)單位專項資金使用領(lǐng)域相對廣泛，但上級下?lián)芸钕驍?shù)額會有一定限度，尤其是在當(dāng)下后疫情發(fā)展時期，財政資金整體存在一定壓力，會更加加大專項資金的統(tǒng)籌安排難度?；趯ｍ椯Y金在統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管控流程的不足，使用環(huán)節(jié)亦會出現(xiàn)與之相應(yīng)的問題。一方面，在實(shí)際工作中存在項目之間相互挪用，又作臨時調(diào)整用途的風(fēng)險隱患；另一方面，基層事業(yè)單位個別財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)不高、報賬管理流程不規(guī)范、記賬不規(guī)范等問題偶有發(fā)生，這不僅使項目資金信息準(zhǔn)確性降低，還易引發(fā)?？畈粚Ｓ玫炔环ㄐ袨椤?/p>

（三）決算評價方面

一些基層事業(yè)單位為了解決本單位的經(jīng)費(fèi)不足問題，會有意做大項目方案，從而盡量多地申請專項資金。但在年終財務(wù)決算時又存在因項目建設(shè)進(jìn)度緩慢，項目資金支付不及時，也不乏部分專項資金賬戶分文未動的現(xiàn)象，從而形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。根據(jù)現(xiàn)行管理辦法和規(guī)定，對專項資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，基層事業(yè)單位必須及時上報主管部門和財政部門，并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理上繳。但部分基層事業(yè)單位對已完結(jié)項目和無法正常使用形成的結(jié)余資金上繳財政部門后，并未及時進(jìn)行結(jié)余資金的科學(xué)統(tǒng)籌安排，而是又將該資金做簡單安排，撥回原單位的財務(wù)賬上。這樣年終決算完處理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的效果不僅影響專項資金使用成本，而且還會造成資源的浪費(fèi)問題，降低使用效益，更有形成單位“小金庫”的潛在風(fēng)險。

（四）績效評價方面

基層事業(yè)單位專項資金的使用涉及多個領(lǐng)域，給予之適配的績效評價環(huán)節(jié)帶來一定難度，支出類別復(fù)雜、使績效評價工作量呈幾何式倍增。在項目支出績效評價方面，國家及地方各級已針對性地出臺了相應(yīng)政策和制度，但目前來看，財政部門往往把撥款事項當(dāng)作重心，而忽視項目資金使用績效的管理與跟蹤，而基層預(yù)算單位也只一味要錢、用錢。因此，工作開展流于形式，評價結(jié)果應(yīng)用不足，績效評價監(jiān)管工作并不理想，很大程度上還會造成資金浪費(fèi)。

三、基層事業(yè)單位專項資金管理的專業(yè)水平能力不足原因

（一）機(jī)制權(quán)力制衡視角

機(jī)制權(quán)力制衡失效從根本上影響了基層事業(yè)單位專項資金管理在預(yù)算、決算、使用以及績效評價、監(jiān)督管控方面的專業(yè)水平能力建設(shè)。截至目前，大部分基層事業(yè)單位并沒有專項資金管理方案，照搬照抄，嚴(yán)重缺乏實(shí)效性，以至出現(xiàn)制度缺失、挪用或占用資金等情形。同時，預(yù)算績效管控和責(zé)任約束不足，亦會滋生基層事業(yè)單位對各建設(shè)項目前期調(diào)研不夠，規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算編制科學(xué)性和完整性不夠，工程建設(shè)遲緩、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或?qū)ｍ椯Y金賬目不清晰等問題。此外，部分基層事業(yè)單位建設(shè)項目多，但工作人員較少，無法動態(tài)化地實(shí)時跟蹤與管理項目質(zhì)量并缺乏科學(xué)而正向的激勵政策，使員工工作熱情受到影響，不愿意提升自身的專業(yè)勝任能力和工作效率。加之內(nèi)審機(jī)構(gòu)乏力，公開性、透明性與獨(dú)立性不足，而上級部門的政府審計又以抽查為主、普查為輔，導(dǎo)致基層事業(yè)單位專項資金支出專業(yè)化監(jiān)督管控機(jī)制不到位，發(fā)現(xiàn)問題不深入。此外，有些地方基層財政部門沒有設(shè)立專業(yè)的預(yù)算績效評價管理機(jī)構(gòu)，并對基層預(yù)算單位的預(yù)算績效評價工作指導(dǎo)不夠，政府各職能部門對績效評價結(jié)果缺失歸口追責(zé)，沒有形成有效利用績效評價結(jié)果進(jìn)行規(guī)范專項資金管理的導(dǎo)向機(jī)制。

（二）業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)視角

基層事業(yè)單位內(nèi)部對專項資金的內(nèi)控管理重視程度與執(zhí)行力不夠，也是專項資金管理專業(yè)水平達(dá)到瓶頸的主要原因。首先，其專項資金內(nèi)控的目標(biāo)不夠明確。當(dāng)前的基層單位內(nèi)控主要在日常業(yè)務(wù)管理方面，而缺乏系統(tǒng)性的長遠(yuǎn)目標(biāo)，故一味追求項目申報和資金撥付。但假如這個項目本身就缺乏目標(biāo)、偏離正軌，必將導(dǎo)致整個項目的完敗，也就意味著投入的建設(shè)資金會“打水漂”。其次，內(nèi)控管理模式較為陳舊，缺乏可操作性，導(dǎo)致“重爭取、輕監(jiān)管”的思想肆意蔓延，資金內(nèi)部管控乏力，將會大大增加專項資金使用風(fēng)險。再次，專項資金內(nèi)控管理的有效運(yùn)行不是一家之事，而需要內(nèi)部業(yè)務(wù)、財務(wù)、內(nèi)審等部門以及政府財政、審計部門的通力合作。但往往業(yè)務(wù)部門只關(guān)心項目進(jìn)程與完成與否，在開支方面卻不加顧忌；而財務(wù)部不參與具體施工，因此對業(yè)務(wù)不夠熟悉、不甚了解，僅能按照實(shí)報實(shí)銷直接支付，缺失了事中監(jiān)管職能。最后，基層單位管理層的風(fēng)險管控意識缺失，不能做到事先協(xié)調(diào)與有效溝通，亦是致使專項資金管理不盡規(guī)范的關(guān)鍵主因。

（三）績效評價監(jiān)督視角

目前，因?yàn)榛鶎邮聵I(yè)單位對績效評價監(jiān)督工作的重視程度和認(rèn)知深度不夠，對資金使用效果考量缺位，專項資金管理的績效評價缺乏公平公正性與及時完整性。在設(shè)立績效評價目標(biāo)時，業(yè)務(wù)與財務(wù)部門往往工作氛圍相對封閉，溝通交流不夠暢通。在組織實(shí)施中，又更為偏重資金使用合法性與真實(shí)性的有效驗(yàn)證，缺少對其績效評價過程和成果應(yīng)用的廣泛關(guān)注。同時，基層事業(yè)單位在開展專項資金績效評價時，科學(xué)有效應(yīng)用各項指標(biāo)進(jìn)行量化評價的專業(yè)能力不足，基層事業(yè)單位相關(guān)工作人員只是一味機(jī)械地將指標(biāo)模板進(jìn)行簡單復(fù)制，自行評價過程很隨意。此外，現(xiàn)行的基層事業(yè)單位普遍輕視專項資金績效管理的事前評估工作而更側(cè)重于事后評價，沒有形成全過程管理的預(yù)算績效管理理念。

（四）信息技術(shù)支撐視角

在信息時代的發(fā)展進(jìn)程中，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的引入使各基層事業(yè)單位的專項資金管理更上一個臺階。目前，限于財政資金壓力和傳統(tǒng)理念束縛，很多基層事業(yè)單位的信息化應(yīng)用程度不高，還有些單位不愿使用新興技術(shù)提升信息化應(yīng)用水平來加強(qiáng)日常監(jiān)管。因此，從財政、審計部門視角來看，不利于全面、實(shí)時監(jiān)督管理；而從基層事業(yè)單位專項資金管理的專業(yè)水平能力提升而言，也制約了其財務(wù)管理向自動化、智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不利于專項資金管理流程的優(yōu)化以及賬務(wù)核算的效率和規(guī)范性的提升。

四、提升基層事業(yè)單位專項資金管理專業(yè)水平能力的路徑

（一）構(gòu)建全方位制度建設(shè)體系

政府會計制度與預(yù)算法的頒布踐行，促進(jìn)基層事業(yè)單位專項資金管理制度的完善建成，也是保證資金使用安全有效，提升公共服務(wù)效率與效果的根本保障。因此，基于上述兩項法律準(zhǔn)則并結(jié)合基層事業(yè)單位實(shí)情，認(rèn)真編制與之相匹配的專項資金管理方案，完善內(nèi)控機(jī)制有效運(yùn)行的制度環(huán)境，充分杜絕機(jī)制權(quán)力制衡失效，并對專項資金使用進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督、指導(dǎo)和增加相關(guān)干部任期考核指標(biāo)等方式，助力專項資金管理能力的全面提升。另外，財政部門還需聯(lián)合上級單位踐行業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，督促預(yù)算單位用科學(xué)的方法編制預(yù)算，測算過程要有理有據(jù)，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算項目庫制度，建立健全預(yù)算績效管理優(yōu)化的制度機(jī)制。此外，不斷加大內(nèi)審、政府審計部門的審計力度，必要時建立引入社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展專項資金管理鑒證制度，不斷推動落實(shí)對項目預(yù)算的編制、執(zhí)行、和完成情況進(jìn)行全面審計的監(jiān)督制度，開展追蹤問效，提升專項資金的使用效益。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行落地

以內(nèi)控機(jī)制為內(nèi)控執(zhí)行力的載體，結(jié)合基層預(yù)算單位項目管理特點(diǎn)，針對性設(shè)計專項資金管理的具體、科學(xué)的控制目標(biāo)和內(nèi)控舉措保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了提升專項資金管理的內(nèi)控效力，要基于內(nèi)控五要素出發(fā)，在內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通與內(nèi)部監(jiān)督等方面全面促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的全方位發(fā)力，并針對基層事業(yè)單位的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員崗位、權(quán)責(zé)分配、項目管理與流程管控等多維度施行不相容崗位相互分離的“內(nèi)部制約”，以利于專項資金管理中舞弊和低效行為的根本杜絕。

具體而言，針對專項資金內(nèi)控內(nèi)容，主要關(guān)注資金審批與實(shí)施，計劃編制與采購，資金收付與核算等重要崗位。另外，對關(guān)鍵崗位還應(yīng)實(shí)行定期輪崗制，并在領(lǐng)導(dǎo)班子提升專項資金管理的內(nèi)部管控意識基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，并對預(yù)算單位啟用一票否決機(jī)制，有責(zé)必追。同時全面貫徹實(shí)施歸口管理，加強(qiáng)國庫集中支付監(jiān)管力度，把握重點(diǎn)，確保審核，以嚴(yán)把項目建設(shè)質(zhì)量關(guān)，營造內(nèi)部監(jiān)督管控氛圍。除此之外，還要嚴(yán)控專項資金所形成的資產(chǎn)，定期開展資產(chǎn)清查工作，進(jìn)而實(shí)行資產(chǎn)動態(tài)管理，以盤活存量、用好增量，實(shí)現(xiàn)基層事業(yè)單位專項資金的效益發(fā)揮。

（三）強(qiáng)化績效監(jiān)督管控能力水平

探索建立基層事業(yè)單位科學(xué)而完整并且公平、公正的績效管理體系，把績效管理納入預(yù)算管理全過程，是提升其專項資金績效監(jiān)督管控能力的核心之舉。隨著各單位專項資金用途的激增和領(lǐng)域的不斷延伸，還應(yīng)適時深化評價目標(biāo)體系，不斷科學(xué)細(xì)化多級評價指標(biāo)體系，分別針對各級層次，拓展績效評價具體內(nèi)容，使之覆蓋基層事業(yè)單位專項資金使用全過程，及時向社會公開績效評價信息。除了量化指標(biāo)合理制定之外，還可將社會公眾滿意度等定性指標(biāo)納入相應(yīng)指標(biāo)體系，進(jìn)而提升專項資金績效評價精度與準(zhǔn)度。另外，強(qiáng)化專項資金使用的績效評價管理機(jī)制。具體執(zhí)行包含項目的立項、審核、專項資金的調(diào)配到使用的全過程跟蹤監(jiān)督與評價反饋，有效降低專項資金運(yùn)轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險和浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。同時不忘加強(qiáng)專項資金的績效評價結(jié)果應(yīng)用于規(guī)范實(shí)施項目的全生命周期管理，把預(yù)算績效管理工作納入預(yù)算單位績效考核內(nèi)容，更要作為一級地方政府的重要考評依據(jù)，進(jìn)而推動基層事業(yè)單位專項資金管理水平的持續(xù)提升。

（四）提升搭建技術(shù)支撐平臺能力

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，基層專項資金管理規(guī)模越來越大，管理決策對信息的需求也變得越來越精細(xì)化。作為財政部門，應(yīng)充分利用先進(jìn)信息技術(shù)，采用領(lǐng)先技術(shù)手段，建立自動化、智能化和數(shù)字化的專項資金管理信息系統(tǒng)平臺，通過業(yè)務(wù)和財務(wù)的有效融合，以實(shí)現(xiàn)基層專項資金管理的科學(xué)化與高效化。另外，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行基層事業(yè)單位的專項資金管理是一項系統(tǒng)工程，財政部需聯(lián)合其他部門，在達(dá)成資源共享的基礎(chǔ)上，為基層事業(yè)單位專項資金管理提供便利數(shù)據(jù)庫，并把專項資金管理系統(tǒng)與政府采購、投資評審、財政監(jiān)察、審計等系統(tǒng)進(jìn)行有效協(xié)同集成，助力基層事業(yè)單位專項資金管理的全方位實(shí)時跟蹤、監(jiān)管。

結(jié)語

綜合以上分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要專項資金的大力支持，但是在專項資金管理過程中還是存在一些問題，影響著基層事業(yè)單位經(jīng)營管理。所以在基層事業(yè)單位履行社會服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，做好專項資金的統(tǒng)籌配置與使用監(jiān)管，才能對提升專項資金使用效益發(fā)揮重要意義，充分發(fā)揮專項資金的作用，提升基層事業(yè)單位的管理水平。