關于對事業(yè)單位全面實施績效管理的探析

張焱 國資委輕工機關服務中心

引言

黨的十九大報告中明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求，2018年9月國務院下發(fā)了《中共中央國務院關于全面實施績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件，接著財政部下發(fā)了《財政部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）文件。為貫徹落實全面實施預算績效管理的要求，加強對國資委所屬事業(yè)單位的預算績效管理，提高財政資源的配置效率和資金使用效益，2019年國務院國有資產監(jiān)督管理委員會也下發(fā)了《關于全面實施預算績效管理有關事項的通知》（國資管理〔2019〕236號），并要求把全面實施預算績效管理作為國資委所屬事業(yè)單位當前和今后一段時期的財政預算工作重點，確保落到實處，力爭到2022年底，在國資委系統(tǒng)所屬的事業(yè)單位基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，做到“花錢必問責，無效必問責”。

一、財政部門預算和績效管理存在的問題

（一）績效管理觀念薄弱，對財政資金使用績效不夠重視

從2000年到現(xiàn)在，經過20多年的財政部門預算管理，部門預算的理念越來越滲透，部門預算的編報、審核、批復也形成了完整的管理制度，同時也作為重大事項，形成了預算資金的底線思維和紅線思維。部門預算重點突出在預算的申報和資金的使用方面，在預算績效方面的關注相對較少，存在“錢與事不匹配”和“權與責不對等”的情況，形成好不容易爭取到的財政資源不能發(fā)揮最大效用，隨著財政資金每年不同程度的壓縮，對財政資金越來越糾結，對財政資金使用比較迷惘。

一是國資委直接管理的單位形式多樣化，有行政單位、參公管理事業(yè)單位和事業(yè)單位（包括全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、企業(yè)化管理事業(yè)單位），對于行政單位和參公管理事業(yè)單位均為全額財政資金，事業(yè)單位的財政資金一直采用“歷史切塊資金（人員經費+公用經費）+專項項目經費”模式，行政單位和參公管理事業(yè)單位已實施績效管理，主要是事業(yè)單位未真正實現(xiàn)“績效撥款”的模式，還沒有把預算的績效評價作為合理配置事業(yè)單位發(fā)展資源的依據(jù)。事業(yè)單位更多的關注單位自有資金的投入和使用，忽略了財政資金的使用效果。二是國務院、財政部發(fā)布全面實施預算績效管理后響應速度較慢，大多數(shù)單位還沒有吃透全面預算管理的政策，也未能在單位內部控制制度上將預算績效管理提升到一個較高的地位，沒有與單位行政手段形成一個合力。

（二）績效管理和預算管理尚未有機融合，績效管理和預算管理存在“兩張皮”

在國資委系統(tǒng)要求全面績效管理后，首先是規(guī)范項目預算管理上實行績效管理，對所屬單位的項目預算設定了規(guī)范的指標庫和對應的指標值，防止績效目標設置的隨意性或指標設置的過于籠統(tǒng)和寬泛，導致可操作性低。二是預算編制都是在每年10月—11月間編制完成，各單位下年的任務、工作要點還沒有形成，從而導致績效管理與預算管理在編制時脫節(jié)。三是注重了預算編制的完整性和準確性，績效目標的編制只是項目預算的“附屬品”，重點是項目預算的立項依據(jù)和項目資金數(shù)額，預算執(zhí)行進度、報銷的規(guī)范性，對事前和事中的管理比較薄弱，沒有將績效管理嵌入到預算管理全流程中。

（三）單位管理機制和單位職責劃分不清晰

目前，部門決算、部門預算都在各單位的財務部門，所以各單位領導理所當然的將績效管理工作布置到財務部門，但在實際工作中，預算的績效管理和單位的經營規(guī)劃、人事、基建、資產管理甚至房產部門等完全分不開，需要單位內部各部門的互相配合才能完成。由于職責劃分不明確，有的部門溝通協(xié)調較困難，習慣性地認為只要是涉及預算的都是財務的工作，有的部門甚至以不懂財務為理由進行推諉扯皮，實際上“資金使用者就是績效的責任者”的職責不能落實，從而導致預算績效管理工作在實施過程中達不到財政資金的使用效果。

（四）單位的規(guī)劃導向和績效不能發(fā)揮引領作用

一是預算編制時由于單位職責不清，財務部門理所當然的成為編制預算的主導與管理職責脫節(jié)，造成了預算編制沒有圍繞“資金使用方向、風險控制、責任落實”的要求進行，只是按照上級部門的預算編制指南和各部門自己的資金需求編制預算，沒有統(tǒng)籌考慮單位經營發(fā)展規(guī)劃和年度的重點工作、任務。二是沒有按照“規(guī)劃—績效—預算”的流程安排預算和績效工作，單位的經營發(fā)展規(guī)劃和績效管理的關系不密切。三是績效的引領作用不能發(fā)揮，績效管理沒有參與到預算的申報、編制、執(zhí)行、評價中，不能對績效目標形成剛性約束，績效指標的可操作性差，績效目標的調整在預算執(zhí)行過程中也難以執(zhí)行。

二、構建預算管理和績效管理的工作實施體系

預算管理和績效管理在實施過程中是相互融合相互嵌入的，將績效管理的實施融入到預算管理的全過程，使績效管理的制度設計、工作任務和預算管理“同部署、雙監(jiān)控、共評價”，才能提升資金的使用效益。

（一）建立全覆蓋的預算績效管理體系

單位資金的全部收支均納入績效管理，圍繞單位的主要職責、工作規(guī)劃，推動績效管理從單一項目支出績效向單位整體支出績效拓展，以預算資金管理為主線，綜合衡量預算資金使用效果，對重大政策和項目實行全過程追蹤問效，不留死角。

（二）以一體化管理實現(xiàn)預算管理與績效管理的相互融合

首先，在“過緊日子”常態(tài)化和“減錢不減事”的新環(huán)境下，加強單位的統(tǒng)一管理，圍繞單位的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重新梳理和優(yōu)化預算管理流程，將預算資金用在“刀刃”上。做到有目標有規(guī)劃，才有指標，有預算。將績效目標貫穿于預算執(zhí)行的全過程。二是要明確責任，各業(yè)務部門和項目負責人承擔預算資金的主體責任，負責績效目標的制定、預算申報、前期論證、預算執(zhí)行問題整改和落實評價結果的整改。

（三）突出績效評估導向作用

要結合預算評審、項目審批等情況，開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必要條件，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預算編制的科學性、準確性。逐步建立通用指標和專用指標庫，績效指標要充分的量化、清晰、可行、易考核，指標值與年度和中期工作計劃、工作任務之間要相匹配。只有對績效目標的適當性、可行性、完整性和相關性審核通過后，才允許編入預算?？冃гu價要有實效，要有考核獎懲，真正實現(xiàn)評價反饋的聯(lián)動效果。

（四）實施“預算執(zhí)行+績效”雙監(jiān)控

要建立項目績效的跟蹤機制，實施預算執(zhí)行進度和績效目標“雙監(jiān)控”，要嚴格按照批復的部門預算和設置的績效目標進行實施。首先是進行初始預算設置，包括收支總預算、支出經濟分類、支出標準等，同時，項目預算應根據(jù)申報的項目內容，明確初始的績效目標，包括產出指標和效益指標，其中產出指標應包括數(shù)量指標、質量指標、實效指標、成本指標。效益指標應包括經濟效益、社會效益、環(huán)境效益。滿意度指標應包括服務對象滿意度指標。二是要加強預算和績效的適時跟蹤監(jiān)控，包含預算執(zhí)行監(jiān)控、績效目標實現(xiàn)監(jiān)控和項目開展過程監(jiān)控。其中：預算執(zhí)行監(jiān)控包括預算執(zhí)行進度、預算調整、預算執(zhí)行的規(guī)范性和預算剩余資金支付的可能性等；績效目標實現(xiàn)監(jiān)控主要是分析和對照年初設立的績效目標、糾正績效目標實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的問題、績效目標的實現(xiàn)程度等；項目開展過程監(jiān)控包括項目管理制度完備、項目實施計劃方案可行、政府采購執(zhí)行、資產管理合規(guī)等。三是對發(fā)現(xiàn)存在嚴重問題的預算項目，要暫緩或停止執(zhí)行，要進行重新論證并進行整改，對確實無法執(zhí)行的預算項目，應及時和上級溝通，及時核減預算資金，避免浪費。

（五）要強化績效評價結果的剛性約束

強化對預算績效的考核力度，建立健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，強化績效評價結果的應用，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。根據(jù)需要適時引入第三方機構參與績效評價，提升評價結果的客觀性與實用性，提高單位履職效能和公共服務質量。制定可行的預算績效評價指標，包括共性指標和個性指標，共性指標適用于所有評價對象的指標，由單位內部相關業(yè)務部門共同制定。主要是預算編制情況和執(zhí)行進度、財務管理狀況、資產管理、動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題、審計、內控監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題等。個性指標是針對項目歸口管理單位或具體項目特點設定的，適用于不同歸口管理單位管理需要，由項目歸口單位評價制定。并建立績效評價結果和行政業(yè)績考核掛鉤機制，將績效評價結果與行政業(yè)績考核的下一年度考核指標分配相結合，同時與年底考核獎勵掛鉤，真正發(fā)揮績效評價結果的震懾作用，促進財務和業(yè)務管理的良性循環(huán)。

（六）探索建立績效信息公開機制

預算公開后，要探索建立預算整體績效報告制度，促使資金使用部門從“要我有績效”向“我要有績效”轉變，提高預算績效信息的透明度，完善績效公開機制，推進績效信息公開。