關(guān)于對事業(yè)單位全面實施績效管理的探析

張焱 國資委輕工機關(guān)服務(wù)中心

引言

黨的十九大報告中明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求，2018年9月國務(wù)院下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）文件，接著財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167號）文件。為貫徹落實全面實施預(yù)算績效管理的要求，加強對國資委所屬事業(yè)單位的預(yù)算績效管理，提高財政資源的配置效率和資金使用效益，2019年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理有關(guān)事項的通知》（國資管理〔2019〕236號），并要求把全面實施預(yù)算績效管理作為國資委所屬事業(yè)單位當前和今后一段時期的財政預(yù)算工作重點，確保落到實處，力爭到2022年底，在國資委系統(tǒng)所屬的事業(yè)單位基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，做到“花錢必問責，無效必問責”。

一、財政部門預(yù)算和績效管理存在的問題

（一）績效管理觀念薄弱，對財政資金使用績效不夠重視

從2000年到現(xiàn)在，經(jīng)過20多年的財政部門預(yù)算管理，部門預(yù)算的理念越來越滲透，部門預(yù)算的編報、審核、批復(fù)也形成了完整的管理制度，同時也作為重大事項，形成了預(yù)算資金的底線思維和紅線思維。部門預(yù)算重點突出在預(yù)算的申報和資金的使用方面，在預(yù)算績效方面的關(guān)注相對較少，存在“錢與事不匹配”和“權(quán)與責不對等”的情況，形成好不容易爭取到的財政資源不能發(fā)揮最大效用，隨著財政資金每年不同程度的壓縮，對財政資金越來越糾結(jié)，對財政資金使用比較迷惘。

一是國資委直接管理的單位形式多樣化，有行政單位、參公管理事業(yè)單位和事業(yè)單位（包括全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、企業(yè)化管理事業(yè)單位），對于行政單位和參公管理事業(yè)單位均為全額財政資金，事業(yè)單位的財政資金一直采用“歷史切塊資金（人員經(jīng)費+公用經(jīng)費）+專項項目經(jīng)費”模式，行政單位和參公管理事業(yè)單位已實施績效管理，主要是事業(yè)單位未真正實現(xiàn)“績效撥款”的模式，還沒有把預(yù)算的績效評價作為合理配置事業(yè)單位發(fā)展資源的依據(jù)。事業(yè)單位更多的關(guān)注單位自有資金的投入和使用，忽略了財政資金的使用效果。二是國務(wù)院、財政部發(fā)布全面實施預(yù)算績效管理后響應(yīng)速度較慢，大多數(shù)單位還沒有吃透全面預(yù)算管理的政策，也未能在單位內(nèi)部控制制度上將預(yù)算績效管理提升到一個較高的地位，沒有與單位行政手段形成一個合力。

（二）績效管理和預(yù)算管理尚未有機融合，績效管理和預(yù)算管理存在“兩張皮”

在國資委系統(tǒng)要求全面績效管理后，首先是規(guī)范項目預(yù)算管理上實行績效管理，對所屬單位的項目預(yù)算設(shè)定了規(guī)范的指標庫和對應(yīng)的指標值，防止績效目標設(shè)置的隨意性或指標設(shè)置的過于籠統(tǒng)和寬泛，導(dǎo)致可操作性低。二是預(yù)算編制都是在每年10月—11月間編制完成，各單位下年的任務(wù)、工作要點還沒有形成，從而導(dǎo)致績效管理與預(yù)算管理在編制時脫節(jié)。三是注重了預(yù)算編制的完整性和準確性，績效目標的編制只是項目預(yù)算的“附屬品”，重點是項目預(yù)算的立項依據(jù)和項目資金數(shù)額，預(yù)算執(zhí)行進度、報銷的規(guī)范性，對事前和事中的管理比較薄弱，沒有將績效管理嵌入到預(yù)算管理全流程中。

（三）單位管理機制和單位職責劃分不清晰

目前，部門決算、部門預(yù)算都在各單位的財務(wù)部門，所以各單位領(lǐng)導(dǎo)理所當然的將績效管理工作布置到財務(wù)部門，但在實際工作中，預(yù)算的績效管理和單位的經(jīng)營規(guī)劃、人事、基建、資產(chǎn)管理甚至房產(chǎn)部門等完全分不開，需要單位內(nèi)部各部門的互相配合才能完成。由于職責劃分不明確，有的部門溝通協(xié)調(diào)較困難，習(xí)慣性地認為只要是涉及預(yù)算的都是財務(wù)的工作，有的部門甚至以不懂財務(wù)為理由進行推諉扯皮，實際上“資金使用者就是績效的責任者”的職責不能落實，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作在實施過程中達不到財政資金的使用效果。

（四）單位的規(guī)劃導(dǎo)向和績效不能發(fā)揮引領(lǐng)作用

一是預(yù)算編制時由于單位職責不清，財務(wù)部門理所當然的成為編制預(yù)算的主導(dǎo)與管理職責脫節(jié)，造成了預(yù)算編制沒有圍繞“資金使用方向、風(fēng)險控制、責任落實”的要求進行，只是按照上級部門的預(yù)算編制指南和各部門自己的資金需求編制預(yù)算，沒有統(tǒng)籌考慮單位經(jīng)營發(fā)展規(guī)劃和年度的重點工作、任務(wù)。二是沒有按照“規(guī)劃—績效—預(yù)算”的流程安排預(yù)算和績效工作，單位的經(jīng)營發(fā)展規(guī)劃和績效管理的關(guān)系不密切。三是績效的引領(lǐng)作用不能發(fā)揮，績效管理沒有參與到預(yù)算的申報、編制、執(zhí)行、評價中，不能對績效目標形成剛性約束，績效指標的可操作性差，績效目標的調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行過程中也難以執(zhí)行。

二、構(gòu)建預(yù)算管理和績效管理的工作實施體系

預(yù)算管理和績效管理在實施過程中是相互融合相互嵌入的，將績效管理的實施融入到預(yù)算管理的全過程，使績效管理的制度設(shè)計、工作任務(wù)和預(yù)算管理“同部署、雙監(jiān)控、共評價”，才能提升資金的使用效益。

（一）建立全覆蓋的預(yù)算績效管理體系

單位資金的全部收支均納入績效管理，圍繞單位的主要職責、工作規(guī)劃，推動績效管理從單一項目支出績效向單位整體支出績效拓展，以預(yù)算資金管理為主線，綜合衡量預(yù)算資金使用效果，對重大政策和項目實行全過程追蹤問效，不留死角。

（二）以一體化管理實現(xiàn)預(yù)算管理與績效管理的相互融合

首先，在“過緊日子”常態(tài)化和“減錢不減事”的新環(huán)境下，加強單位的統(tǒng)一管理，圍繞單位的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重新梳理和優(yōu)化預(yù)算管理流程，將預(yù)算資金用在“刀刃”上。做到有目標有規(guī)劃，才有指標，有預(yù)算。將績效目標貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程。二是要明確責任，各業(yè)務(wù)部門和項目負責人承擔預(yù)算資金的主體責任，負責績效目標的制定、預(yù)算申報、前期論證、預(yù)算執(zhí)行問題整改和落實評價結(jié)果的整改。

（三）突出績效評估導(dǎo)向作用

要結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等情況，開展事前績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必要條件，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性。逐步建立通用指標和專用指標庫，績效指標要充分的量化、清晰、可行、易考核，指標值與年度和中期工作計劃、工作任務(wù)之間要相匹配。只有對績效目標的適當性、可行性、完整性和相關(guān)性審核通過后，才允許編入預(yù)算?？冃гu價要有實效，要有考核獎懲，真正實現(xiàn)評價反饋的聯(lián)動效果。

（四）實施“預(yù)算執(zhí)行+績效”雙監(jiān)控

要建立項目績效的跟蹤機制，實施預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標“雙監(jiān)控”，要嚴格按照批復(fù)的部門預(yù)算和設(shè)置的績效目標進行實施。首先是進行初始預(yù)算設(shè)置，包括收支總預(yù)算、支出經(jīng)濟分類、支出標準等，同時，項目預(yù)算應(yīng)根據(jù)申報的項目內(nèi)容，明確初始的績效目標，包括產(chǎn)出指標和效益指標，其中產(chǎn)出指標應(yīng)包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、實效指標、成本指標。效益指標應(yīng)包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益。滿意度指標應(yīng)包括服務(wù)對象滿意度指標。二是要加強預(yù)算和績效的適時跟蹤監(jiān)控，包含預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效目標實現(xiàn)監(jiān)控和項目開展過程監(jiān)控。其中：預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控包括預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算剩余資金支付的可能性等；績效目標實現(xiàn)監(jiān)控主要是分析和對照年初設(shè)立的績效目標、糾正績效目標實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的問題、績效目標的實現(xiàn)程度等；項目開展過程監(jiān)控包括項目管理制度完備、項目實施計劃方案可行、政府采購執(zhí)行、資產(chǎn)管理合規(guī)等。三是對發(fā)現(xiàn)存在嚴重問題的預(yù)算項目，要暫緩或停止執(zhí)行，要進行重新論證并進行整改，對確實無法執(zhí)行的預(yù)算項目，應(yīng)及時和上級溝通，及時核減預(yù)算資金，避免浪費。

（五）要強化績效評價結(jié)果的剛性約束

強化對預(yù)算績效的考核力度，建立健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)。根據(jù)需要適時引入第三方機構(gòu)參與績效評價，提升評價結(jié)果的客觀性與實用性，提高單位履職效能和公共服務(wù)質(zhì)量。制定可行的預(yù)算績效評價指標，包括共性指標和個性指標，共性指標適用于所有評價對象的指標，由單位內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同制定。主要是預(yù)算編制情況和執(zhí)行進度、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理、動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題、審計、內(nèi)控監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題等。個性指標是針對項目歸口管理單位或具體項目特點設(shè)定的，適用于不同歸口管理單位管理需要，由項目歸口單位評價制定。并建立績效評價結(jié)果和行政業(yè)績考核掛鉤機制，將績效評價結(jié)果與行政業(yè)績考核的下一年度考核指標分配相結(jié)合，同時與年底考核獎勵掛鉤，真正發(fā)揮績效評價結(jié)果的震懾作用，促進財務(wù)和業(yè)務(wù)管理的良性循環(huán)。

（六）探索建立績效信息公開機制

預(yù)算公開后，要探索建立預(yù)算整體績效報告制度，促使資金使用部門從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算績效信息的透明度，完善績效公開機制，推進績效信息公開。