基層政府在全域旅游發(fā)展中職能問題研究

賽萌萌

(河南理工大學(xué)，河南焦作454000)

全域旅游發(fā)展不僅能夠?yàn)榈貐^(qū)帶來較高的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)也可以展現(xiàn)出地區(qū)的精神風(fēng)貌。因此全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，政府應(yīng)當(dāng)給予高度的重視。由于全域旅游發(fā)展需要各個(gè)部門進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，各項(xiàng)旅游建設(shè)保障工作也需要政府的支持，因此，政府職能發(fā)揮對全域旅游影響較大。關(guān)于該方面，當(dāng)前眾多文獻(xiàn)大多是針對廣義政府職能在全域旅游建設(shè)方面的內(nèi)容進(jìn)行分析，較少針對基層政府在全域旅游當(dāng)中的職能進(jìn)行分析?；诖?，文章選擇全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中基層政府職能發(fā)揮相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行研究。

一、全域旅游發(fā)展中基層政府職能定位

(一)綜合建設(shè)協(xié)調(diào)職能

在全域旅游發(fā)展建設(shè)過程當(dāng)中，所有工作均貫穿著各行各業(yè)以及各級(jí)政府，僅僅依靠單個(gè)部門或者是開發(fā)單位無法實(shí)現(xiàn)，需要政府的力量才能夠保障其順利進(jìn)行。只有通過政府的參與，才能夠科學(xué)制定全域旅游發(fā)展規(guī)劃，對于政府而言，全域旅游的發(fā)展會(huì)為當(dāng)?shù)貛磔^大的經(jīng)濟(jì)收益和品牌效應(yīng)，因此，需要科學(xué)地對全域旅游發(fā)展建設(shè)進(jìn)行合理的規(guī)劃，并且對規(guī)劃制定之后的落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督，才能夠?qū)崿F(xiàn)全域旅游的健康發(fā)展。政府能夠根據(jù)本地實(shí)際，制定出有針對性的全域旅游發(fā)展政策。由于全域旅游的共建共享原則，各個(gè)參與主體之間都具有相對的獨(dú)立性，只有在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下才能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)動(dòng)和合作，進(jìn)而形成融合發(fā)展態(tài)勢。

(二)綜合主導(dǎo)職能

全域旅游的發(fā)展不僅要注重對旅游資源的整合與開發(fā)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系的建設(shè)。尤其是在交通道路和水電氣等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)起到一定的主導(dǎo)性作用，進(jìn)而加快公共服務(wù)體系的構(gòu)建與完善。另外，政府在全域旅游建設(shè)和發(fā)展過程當(dāng)中，能夠起到推廣旅游品牌形象的作用。市場主體對地區(qū)旅游業(yè)的推廣，對于整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，而全域旅游涉及的范圍都比較廣，輻射面積比較大，相關(guān)的主體也比較多，僅僅依靠市場宣傳無法對旅游形象進(jìn)行完整的展現(xiàn)。因此在政府的統(tǒng)籌之下，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，對全域旅游形象進(jìn)行推廣，才能夠樹立起良好的品牌旅游形象。

(三)人才引進(jìn)培養(yǎng)職能

構(gòu)建全域旅游人才體系，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才參與全域旅游建設(shè)。全域旅游開發(fā)過程當(dāng)中，需要各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人才，政府的引導(dǎo)和鼓勵(lì)能夠讓全域旅游的人才體系得以完善，并且政府通過給予物質(zhì)鼓勵(lì)和精神鼓勵(lì)，能夠讓更多的人才在全域旅游建設(shè)過程當(dāng)中，充分發(fā)揮自身的才能，為全域旅游發(fā)展提供人才保障。政府也能為全域旅發(fā)展專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)提供各種資源保障，讓人才可以在全域旅游不斷發(fā)展和完善中，專業(yè)技能得到發(fā)揮，并且實(shí)現(xiàn)全域旅游發(fā)展的創(chuàng)新。

(四)市場監(jiān)督管理職能

在全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，政府需要充分發(fā)揮監(jiān)管的職能，這樣才能夠規(guī)范全域旅游市場的秩序。在實(shí)際開展監(jiān)管工作時(shí)，需要對全域旅游市場活動(dòng)的主體及其相應(yīng)的行為進(jìn)行全面的監(jiān)督管理。由于全域旅游在我國發(fā)展的時(shí)間較短，且發(fā)展速度較快，難免會(huì)出現(xiàn)一些監(jiān)管不到位的狀況。因此，在全域旅游發(fā)展和運(yùn)行時(shí)，政府需要依法對全域旅游的市場展開全面的監(jiān)督和管理，這樣才能夠營造良好的發(fā)展環(huán)境，規(guī)范旅游市場的運(yùn)行秩序，為旅游市場的長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。

二、全域旅游發(fā)展中基層政府職能存在的問題

(一)政府協(xié)調(diào)能力較弱

部分地區(qū)在開展全域旅游發(fā)展工作時(shí)，政府在其中的職能發(fā)揮存在一些不足，主要的表現(xiàn)便是政府的綜合協(xié)調(diào)能力較低，部門職責(zé)不清，旅游發(fā)展服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，造成全域旅游發(fā)展的很多具體問題無法及時(shí)解決。雖然在全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，市級(jí)單位會(huì)明確相關(guān)牽頭部門和負(fù)責(zé)的單位，但是具體的相關(guān)責(zé)任部門工作推進(jìn)的力度不大，開展工作提升的效果不夠明顯，甚至有些工作下達(dá)之后，并未在第一時(shí)間進(jìn)行啟動(dòng)，使得很多基層地區(qū)的相關(guān)部門關(guān)于全域旅游建設(shè)方面未能實(shí)現(xiàn)真正的啟動(dòng)。

(二)對全域旅游發(fā)展理念理解不當(dāng)

全域旅游發(fā)展理念屬于一種新的旅游發(fā)展理念，在全域旅游發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，政府對其了解不夠深入，較多政策措施落實(shí)不到位，導(dǎo)致企業(yè)和當(dāng)?shù)氐木用竦戎黧w對其發(fā)展的理念了解不當(dāng)，在財(cái)力物力人力投入方面出現(xiàn)了滯后或者是不足的狀況。在全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，政府的指導(dǎo)和鼓勵(lì)能在很大程度上激發(fā)更多的市場主體參與到建設(shè)工作當(dāng)中，但是由于政府對于全域旅游理念的理解不夠深入，缺少相應(yīng)的政策扶持，這會(huì)導(dǎo)致全域旅游發(fā)展滯后，甚至出現(xiàn)全域旅游環(huán)境混亂的現(xiàn)象。

(三)人才體系建設(shè)存在滯后性

在全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，人才發(fā)揮著重要的推動(dòng)性作用，但是部分地區(qū)在開展全域旅游建設(shè)過程當(dāng)中關(guān)于人才體系建設(shè)方面存在一定的滯后性。例如，人才培養(yǎng)的水平較低并且政府未能針對這些人才給予豐厚的福利待遇，使得這些學(xué)生在畢業(yè)之后投入全域旅游發(fā)展和建設(shè)時(shí)工資較低，主動(dòng)性不強(qiáng)。這樣導(dǎo)致很多地區(qū)的一些全域旅游建設(shè)過程當(dāng)中，人才的流失率較高，且人才的培養(yǎng)和技能提升方面存在欠缺，進(jìn)而導(dǎo)致全域旅游地區(qū)的人才供給不平衡。

(四)監(jiān)督管理職能未能有效發(fā)揮

對于特定地區(qū)的旅游進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督和管理時(shí)，由于缺少有效的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督工作的開展經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)職能交叉權(quán)責(zé)不清和故意拖延的狀況。很多監(jiān)督部門和單位對于自身的職能了解不夠清楚，責(zé)任與義務(wù)界定不清晰，自然會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)臓顩r。另外，由于全域旅游涉及的領(lǐng)域比較多，市場監(jiān)督管理多個(gè)行政管理部門的權(quán)限和職能未能進(jìn)行清晰的劃定，因此，在實(shí)施監(jiān)管過程當(dāng)中也會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，這樣無法保障全域旅游的全面建設(shè)和發(fā)展。

三、全域旅游發(fā)展中基層政府職能發(fā)揮存在問題的原因分析

(一)政府協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制不健全

在部分地區(qū)開展全域旅游管理過程當(dāng)中，由于管理權(quán)限分割，導(dǎo)致多個(gè)涉及旅游方面的投資主體與管理平臺(tái)和投資運(yùn)營主體之間的工作開展處于各自為政的狀態(tài)，這樣便會(huì)使得旅游主管部門推動(dòng)相應(yīng)的工作難度加大。即便有些地區(qū)會(huì)成立一些旅游協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，但是它們對于自身的職能認(rèn)識(shí)不夠清楚，導(dǎo)致協(xié)調(diào)出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的狀況。另外，在監(jiān)督管理工作具體開展過程當(dāng)中，各個(gè)部門難免和旅游行政管理部門的監(jiān)督管理職能出現(xiàn)管理責(zé)權(quán)不清的狀況，使得監(jiān)管工作難以得到有效的落實(shí)。在全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中，相關(guān)部門較為注重自身利益，在出現(xiàn)監(jiān)管不到位情況時(shí)可能會(huì)互相推諉，逃避責(zé)任，這便是監(jiān)督管理體制不完善所致，由于監(jiān)管職能和體制未能完全理順，必然會(huì)導(dǎo)致對全域旅游運(yùn)行市場的監(jiān)督不到位。

(二)未能注重營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境

全域旅游發(fā)展屬于產(chǎn)業(yè)的深度融合，不僅需要各個(gè)投資主體，同時(shí)也需要比較健全的人才體系。由于部分地區(qū)開展全域旅游過程當(dāng)中，引導(dǎo)企業(yè)投資方面的力度較弱，也未能對開發(fā)地區(qū)未來的價(jià)值進(jìn)行深入的分析和研究，這樣便會(huì)使得總體的全域旅游投資企業(yè)數(shù)量較少，投資金額較低，不利于全域旅游的建設(shè)。另外，對于人才培養(yǎng)和吸引的力度較弱，未能根據(jù)全域旅游發(fā)展?fàn)顩r來制定出符合相應(yīng)人才個(gè)人發(fā)展要求、有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的一些激勵(lì)機(jī)制，自然會(huì)造成整個(gè)全域旅游發(fā)展過程當(dāng)中出現(xiàn)人力資源不足的問題。

四、全域旅游發(fā)展中政府職能充分發(fā)揮的對策建議

(一)構(gòu)建全域旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制

在實(shí)際的工作當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)提高文化和旅游主管部門的職責(zé)權(quán)限。例如，應(yīng)當(dāng)成立全域旅游綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，對各個(gè)部門的職責(zé)進(jìn)行界定，保障運(yùn)行的通暢性，尤其要明確文化和旅游主管部門的責(zé)任分工，同時(shí)也要對參與的主體、部門或者單位及個(gè)人開展績效考核，如若出現(xiàn)不作為的狀況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效措施進(jìn)行整治和改正，提升內(nèi)部系統(tǒng)的暢通性，進(jìn)而提升全域旅游發(fā)展建設(shè)的質(zhì)量與效率。

(二)完善監(jiān)管機(jī)制

關(guān)于監(jiān)督管理方面，應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)和監(jiān)督目的，并且采用部門聯(lián)動(dòng)方式，落實(shí)監(jiān)督管理工作，這樣才能夠充分保障全域旅游的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)營造良好的全域旅游發(fā)展環(huán)境

政府應(yīng)當(dāng)積極地借助一些政策，以指導(dǎo)或者是扶持的方式，讓更多市場主體參與到全域旅游建設(shè)當(dāng)中。因此，在實(shí)際工作開展過程當(dāng)中，首要的工作便是要學(xué)習(xí)全域旅游發(fā)展理念，保證政府的各部門充分理解全域旅游，這是政府發(fā)揮職能促進(jìn)全域旅游發(fā)展的根本。其次，根據(jù)發(fā)展需要，落實(shí)全域旅游發(fā)展政策，例如財(cái)政金融保障、旅游用地或者用海保障、旅游人才保障。另外，政府還應(yīng)當(dāng)營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，打造出適應(yīng)全域旅游發(fā)展的公共服務(wù)體系，提高旅游接待能力，為游客提供高品質(zhì)的基礎(chǔ)服務(wù)，形成良好的旅游發(fā)展環(huán)境。

五、結(jié)論

當(dāng)前全域旅游發(fā)展中基層政府職能存在的問題是政府協(xié)調(diào)能力較弱，對全域旅游發(fā)展理念理解不當(dāng)，人才體系建設(shè)存在滯后性，監(jiān)督管理職能未能有效發(fā)揮。出現(xiàn)這些問題的原因是政府協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制不健全，未能注重營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境。針對這樣的狀況，文章提出全域旅游發(fā)展中政府職能充分發(fā)揮的對策建議。即基層政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建全域旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制，完善監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)也要營造良好全域旅游發(fā)展環(huán)境。