基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法效能提升研究

高曉瑛

(河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471000)

一、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的法理分析

(一)效率和公平

效率是行政行為的靈魂和基礎(chǔ)，公平是行政行為所追求的價(jià)值目標(biāo)。效率和公平是基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的價(jià)值取向。開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法，就是對(duì)法的效率與公平價(jià)值進(jìn)行的實(shí)踐探索。通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管部門的合并，破解該領(lǐng)域存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、效能低下等問(wèn)題，體現(xiàn)了對(duì)效率的價(jià)值追求。將原先多個(gè)部門的執(zhí)法職能合并交由一個(gè)部門統(tǒng)一實(shí)施，能夠避免以往因執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、自由裁量權(quán)不統(tǒng)一等破壞公平執(zhí)法的行為發(fā)生，體現(xiàn)了對(duì)公平的價(jià)值追求。市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中要處理好效率與公平的關(guān)系，保障公平、效率在基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中不會(huì)缺位。

(二)權(quán)力和責(zé)任

行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依靠特定的強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！弊鳛閲?guó)家權(quán)力的一種，行政權(quán)力的行使必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，通過(guò)行政責(zé)任是對(duì)行政權(quán)力的界限范圍、性質(zhì)和行使方式的確定和控制。權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等，是法治的基本要求。行政權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求設(shè)定行政責(zé)任應(yīng)與行政權(quán)力的大小程度相適應(yīng)。如何正確對(duì)待權(quán)力與責(zé)任，如何通過(guò)規(guī)范權(quán)力、理清責(zé)任形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)制，關(guān)系到推行市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法的目的和成效能否真正地實(shí)現(xiàn)。

二、基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法效能提升面臨問(wèn)題

按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的重要部署，市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，更好地滿足了監(jiān)管執(zhí)法工作的需要。以洛陽(yáng)市某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局為例，該局成立后1年內(nèi)共查辦案件一般程序類203件，其中食品類案件48件，占總案件的23.6%；廣告類案件41件，占總案件的20.2%；證照類案件36件，占總案件的17.7%；侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)類案件34件，占總案件的16.7%；不合格產(chǎn)品類案件12件，占總案件的5.9%；醫(yī)療器械類案件7件，占總案件的3.4%；價(jià)格類案件5件，占總案件的2.5%；計(jì)量類5件，占總案件的2.5%；特種設(shè)備類5件，占總案件的2.5%；侵害消費(fèi)者權(quán)益類3件，占總案件的1.5%；“三無(wú)”類案件3件，占總案件的1.5%；不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類案件2件，占總案件的1%；藥品類案件1件，占總案件的0.5%；野生動(dòng)物保護(hù)類1件，占總案件的0.5%，執(zhí)法效果成效顯著。但改革初期基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法也面臨著一些問(wèn)題，影響了監(jiān)管執(zhí)法效能的提升。

(一)執(zhí)法依據(jù)存在沖突

對(duì)同一種違法行為，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都會(huì)有相應(yīng)的規(guī)定，由于立法技術(shù)、立法理念原因，這些規(guī)定之間在處罰種類上會(huì)存在不一致，而這種情況也并非適用“上位法優(yōu)于下位法”“新法優(yōu)于舊法”等法律適用原則就可以完全解決的。以“實(shí)施強(qiáng)制管理的計(jì)量器具超過(guò)檢定周期未進(jìn)行檢定”行為的行政處罰為例，依據(jù)《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》是“責(zé)令其停止使用，可并處1000元以下的罰款”，依據(jù)《河南省計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》為“責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處以每臺(tái)(件)二百元以上五百元以下的罰款”。執(zhí)法實(shí)務(wù)中，因“責(zé)令其停止使用”對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響非常大，而“沒(méi)收違法所得”可能幾十萬(wàn)或者更多，適用不同依據(jù)將對(duì)當(dāng)事人造成迥然不同的結(jié)果，執(zhí)法人員面臨選擇法律適用困境。

(二)執(zhí)法業(yè)務(wù)融合不足

市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作需要熟練掌握法律知識(shí)的人才能勝任。目前國(guó)家層面的市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共292部，其中，行政綜合規(guī)定14部、工商管理領(lǐng)域91部、食藥監(jiān)管領(lǐng)域120部、質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域67部。市場(chǎng)監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)中，原工商人員較多，食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)人員較少，機(jī)構(gòu)整合后，隨著部門調(diào)整、人員調(diào)崗，由于執(zhí)法人員沒(méi)有跨領(lǐng)域的法律知識(shí)、辦案經(jīng)驗(yàn)，不少基層執(zhí)法人員只會(huì)辦理原工商、食藥、質(zhì)檢單一領(lǐng)域的案件，執(zhí)法存在“傳幫帶”斷層、“摸著石頭過(guò)河”現(xiàn)象。

(三)執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量不足

機(jī)構(gòu)整合后，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域更寬、執(zhí)法事項(xiàng)更多，基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨著監(jiān)管市場(chǎng)主體眾多、基層執(zhí)法人員有限與執(zhí)法范圍龐大的困境。以洛陽(yáng)市某區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局為例，該局轄區(qū)市場(chǎng)主體50000余戶，設(shè)16個(gè)基層市場(chǎng)監(jiān)管所，平均每個(gè)所監(jiān)管的市場(chǎng)主體數(shù)量達(dá)3700多戶，每個(gè)基層監(jiān)管所平均工作人員不足8人，一般為2人專門負(fù)責(zé)執(zhí)法辦案，而執(zhí)法范圍包括商事登記、市場(chǎng)秩序管理、廣告、消費(fèi)維權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、食品安全、保健品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、特種設(shè)備安全、認(rèn)證認(rèn)可、計(jì)量、質(zhì)量管理等，凸顯出執(zhí)法人員數(shù)量與執(zhí)法任務(wù)不匹配問(wèn)題。

(四)執(zhí)法責(zé)任被追責(zé)常態(tài)化

執(zhí)法工作實(shí)行“終身責(zé)任制”，執(zhí)法實(shí)踐中，一旦某個(gè)市場(chǎng)主體發(fā)生事故或者違法經(jīng)營(yíng)行為被曝光，就要追究執(zhí)法人員是否存在失職、不作為等責(zé)任，基層執(zhí)法人員普遍感覺(jué)壓力大。近年來(lái)，屢屢出現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管人員因“未取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)”“食品監(jiān)管瀆職”被判刑的情況，以及由于食品安全問(wèn)題工商、質(zhì)監(jiān)等部門因監(jiān)管不力、檢查不嚴(yán)被追責(zé)問(wèn)題，或因?qū)Ψ欠Y監(jiān)管不到位追究刑事責(zé)任的情況(見(jiàn)：山西省大同市城區(qū)人民法院刑事判決書〔2016〕晉0202刑初229號(hào))，使基層市場(chǎng)監(jiān)管人員對(duì)執(zhí)法工作產(chǎn)生了一定的畏難心理。

(五)執(zhí)法效果與立法目的存在差距

以某超市食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢結(jié)果為農(nóng)藥殘留超標(biāo)案為例。農(nóng)業(yè)部門對(duì)進(jìn)入農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行快檢，1個(gè)小時(shí)出結(jié)果，合格的發(fā)放合格證，超市從農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)批發(fā)購(gòu)進(jìn)蔬菜，市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)超市的蔬菜進(jìn)行抽檢，10～15天出結(jié)果。由于市場(chǎng)監(jiān)管局抽檢標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)業(yè)部門快檢標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常有農(nóng)產(chǎn)品在進(jìn)入農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)時(shí)快檢結(jié)果為農(nóng)藥殘留不超標(biāo)、而該農(nóng)產(chǎn)品被超市購(gòu)入后被市場(chǎng)監(jiān)管局抽檢為農(nóng)殘超標(biāo)的情況發(fā)生。在執(zhí)法實(shí)踐中，由于超市經(jīng)營(yíng)者持有農(nóng)業(yè)部門對(duì)該批蔬菜發(fā)放的合格證，市場(chǎng)監(jiān)管局通常根據(jù)《食品安全法》126條對(duì)超市經(jīng)營(yíng)者做出免予處罰并要求超市經(jīng)營(yíng)者召回該批蔬菜的行政處理決定，而蔬菜之類的食用農(nóng)產(chǎn)品被消費(fèi)者購(gòu)買后通常在當(dāng)天已被食用，15天后的召回沒(méi)有實(shí)際意義，無(wú)法真正達(dá)到保證百姓餐桌安全的目的。

三、基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法效能提升的途徑探析

行政執(zhí)法是市場(chǎng)監(jiān)管部門的“拳頭”和“抓手”?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管肩負(fù)著監(jiān)管“最后一公里”的重大使命，只有給基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法“增效”，才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法效能提升的目標(biāo)。

(一)完善市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)體系

德國(guó)法哲學(xué)家古斯塔夫·拉德勃魯赫所言：“法律的終極目標(biāo)是公平、平等下的正義。法律為什么是正義的?對(duì)行政性法律而言，因?yàn)樗o定了一種有助于實(shí)現(xiàn)公平執(zhí)法的范式”。法律法規(guī)的完善需要從國(guó)家層面予以整體考慮，遵循法律制定與市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)際相統(tǒng)一原則。第一，加快相關(guān)法律法規(guī)的修訂力度。應(yīng)在充分評(píng)估與論證的基礎(chǔ)上對(duì)不合理的法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行修改和廢止，理順?lè)?、法?guī)和規(guī)章在同一事項(xiàng)規(guī)定上的競(jìng)合，實(shí)現(xiàn)實(shí)體法上的統(tǒng)一。第二，加快相關(guān)立法解釋、司法解釋的出臺(tái)，明確法律條文具體含義，增強(qiáng)法律適用的可操作性。第三，完善自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，并在設(shè)定時(shí)綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、違法情節(jié)、社會(huì)危害后果、市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)情況、當(dāng)事人的承受能力。

(二)強(qiáng)化執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)

針對(duì)不同領(lǐng)域執(zhí)法特點(diǎn)制訂培訓(xùn)計(jì)劃，定期開(kāi)展省市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法專題培訓(xùn)，同時(shí)利用好“市場(chǎng)監(jiān)管半月沙龍”“食藥法苑”“監(jiān)管之聲”“市監(jiān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)角”等公眾號(hào)對(duì)典型案例闡釋法律適用、分析裁量依據(jù)，提升基層人員的執(zhí)法辦案能力。同時(shí)，上級(jí)部門應(yīng)加強(qiáng)辦案指導(dǎo)。北京市食品藥品監(jiān)督管理局出臺(tái)的食品類相關(guān)案件處理指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于進(jìn)一步提高依法行政水平、提高市場(chǎng)監(jiān)管效率、統(tǒng)一案件處理起到了積極作用，建議上級(jí)部門在部門整合初期多出臺(tái)類似的案件指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍從“物理疊加”到“化學(xué)融合”。

(三)補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)基層執(zhí)法力量

一是對(duì)基層執(zhí)法人員配置名額給予適當(dāng)傾斜。深入了解各基層所人數(shù)、年齡、性別、專業(yè)、知識(shí)水平、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等實(shí)際情況，優(yōu)先將具有法律背景和專業(yè)知識(shí)的年輕人員配置到執(zhí)法崗位。二是探索全員執(zhí)法辦案模式，強(qiáng)化“小機(jī)關(guān)、大所隊(duì)”建設(shè)，改變現(xiàn)有機(jī)關(guān)人員數(shù)量龐大、所隊(duì)力量不足的現(xiàn)狀。廣西壯族自治區(qū)梧州市市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)打造“人人都是辦案者、科科都是辦案單位”的“全員辦案”模式，創(chuàng)新提出大轄區(qū)監(jiān)管所新模式，實(shí)行科室、科所、所所之間聯(lián)動(dòng)辦案，明確了執(zhí)法辦案人員年終評(píng)優(yōu)評(píng)先、提拔任用的激勵(lì)措施，切實(shí)有效解決了人少事多等矛盾。其他地市市場(chǎng)監(jiān)督管理局宜立足本單位實(shí)際，以全員執(zhí)法辦案制度為契機(jī)，通過(guò)業(yè)務(wù)科室與基層市場(chǎng)監(jiān)管所之間有機(jī)貫通協(xié)調(diào)，最大程度發(fā)揮出執(zhí)法效能。

(四)合理設(shè)定行政人員執(zhí)法責(zé)任

合理、適度的責(zé)任認(rèn)定，是對(duì)行政主體的一種負(fù)責(zé)。行政責(zé)任的設(shè)定需要遵循法定和適度的原則，應(yīng)從行政主體是否存在故意或者重大過(guò)失情形、違法的背景、動(dòng)機(jī)、危害程度、造成的后果等方面進(jìn)行綜合考量，對(duì)于不存在濫用職權(quán)、徇私舞弊等情形的予以容錯(cuò)糾錯(cuò)和盡職免責(zé)。浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局《關(guān)于保障市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法人員依法履職的若干規(guī)定》(浙市監(jiān)法〔2019〕21號(hào))已明確23種情形執(zhí)法人員不擔(dān)責(zé)，應(yīng)鼓勵(lì)其他地方出臺(tái)此類政策，為推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法提供良好制度保障。

(五)規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域權(quán)責(zé)清單

權(quán)力清單有助于市場(chǎng)監(jiān)管部門合理確權(quán)。在權(quán)責(zé)清單的設(shè)置上，應(yīng)從市場(chǎng)監(jiān)管工作實(shí)際出發(fā)。根據(jù)現(xiàn)行權(quán)責(zé)清單，農(nóng)業(yè)部門對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)進(jìn)入流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。食用農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入市場(chǎng)時(shí)通常由農(nóng)業(yè)部門低標(biāo)準(zhǔn)、快速、大量準(zhǔn)入，在市場(chǎng)上流通時(shí)卻由市場(chǎng)監(jiān)管部門高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，而市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)緊密相連，食用農(nóng)產(chǎn)品銷售者通常不存在再次噴灑農(nóng)藥的可能，兩環(huán)節(jié)中間并無(wú)其他因素會(huì)導(dǎo)致結(jié)果實(shí)質(zhì)差異。從市場(chǎng)監(jiān)管公平和效率價(jià)值角度出發(fā)，對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)宜由同一部門管理、實(shí)施統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行。