論構(gòu)建我國(guó)個(gè)人納稅信用管理體系

程劍東

(南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院，江蘇南京210023)

新的個(gè)人所得稅法的實(shí)施，對(duì)于加快完善面向個(gè)人的納稅信用管理明確了新的要求。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人所得稅納稅信用建設(shè)的通知》(發(fā)改辦財(cái)金規(guī)〔2019〕860號(hào))，明確建立個(gè)人納稅信用管理體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)個(gè)人稅務(wù)問(wèn)題關(guān)注度并不高，對(duì)個(gè)人稅務(wù)征管體制也缺少研究，尚未形成制度化的管理機(jī)制。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平得到了較大的提高，個(gè)人所得稅收入成為各級(jí)政府保障和調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入均衡分配的有效途徑和重要手段，杠桿作用日益增強(qiáng)，迫切需要加快建立完善的個(gè)人稅收信用管理體系。

一、健全完善我國(guó)個(gè)人納稅信用管理體系十分必要

個(gè)人納稅的信用，是我國(guó)公民依法履行納稅法律的義務(wù)，并且是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累和發(fā)展被社會(huì)普遍認(rèn)同的一種社會(huì)信用。個(gè)人納稅信用管理狀況，決定了現(xiàn)代稅收治理的能力和水平，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)信用體系健全和完善的重要體現(xiàn)。

(一)構(gòu)建個(gè)人納稅信用管理體系，有助于完善我國(guó)稅收征管機(jī)制

法人和個(gè)人一直是稅收征管的兩條工作主線。法人是我國(guó)多年的主要稅源，有比較健全完善的稅收管理體系。與法人稅收管理相比，我國(guó)個(gè)人稅收管理存在管理制度缺失、征管體系欠完整、技術(shù)手段相對(duì)落后等問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)民收入的來(lái)源及其途徑呈現(xiàn)出了多樣化發(fā)展的特點(diǎn)，尤其是高收入者的隱性經(jīng)濟(jì)收入逐漸增多。個(gè)人可以通過(guò)轉(zhuǎn)移收入、隱藏來(lái)源等多種方式達(dá)到逃稅、漏稅的目的。這種狀況的存在，不僅造成了稅收流失，削弱了稅收管理的威信，而且嚴(yán)重?fù)p傷了整個(gè)社會(huì)的信用程度。由此可見(jiàn)，個(gè)人納稅管理的重要性顯得日益突出，可以說(shuō)是當(dāng)前和今后一段時(shí)期我國(guó)稅收治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，很有必要對(duì)此進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃。

個(gè)人稅收征管與法人稅收征管相比，因個(gè)人收入有著多樣性、隱蔽性，導(dǎo)致監(jiān)管難度高，信用管理要求更為突出和必要。例如，在個(gè)人收入監(jiān)管方面，機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)管手段都較欠缺；除工資性收入以外，不能有效地監(jiān)控其他收入和財(cái)產(chǎn)狀況，個(gè)人稅收核算和稽查越來(lái)越依賴個(gè)人產(chǎn)權(quán)和交易信息作為基礎(chǔ)，涉及個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況和個(gè)人隱私等敏感信息，若仍采用傳統(tǒng)的征管方式就會(huì)造成較大困難。必須更多地依托構(gòu)建個(gè)人納稅信用管理體系，完善我國(guó)稅收征管機(jī)制，進(jìn)行科學(xué)、有效的管理，提高稅收的征收與管理水平。

(二)構(gòu)建個(gè)人納稅信用管理體系，有助于完善我國(guó)社會(huì)信用體系

個(gè)人納稅信用水平的高低，直接反映了每個(gè)人履行納稅義務(wù)的誠(chéng)信狀況，事關(guān)整個(gè)社會(huì)的信用水平。個(gè)人的納稅信用缺失行為會(huì)影響其他人及群體的納稅意識(shí)和行為，對(duì)整體社會(huì)信用產(chǎn)生消極影響。反之，如果個(gè)人能夠遵守稅法相關(guān)規(guī)定，履行納稅義務(wù)，信守納稅信用，將能促進(jìn)和完善整個(gè)社會(huì)信用建設(shè)，逐步形成誠(chéng)信納稅的良好社會(huì)環(huán)境，達(dá)到完善社會(huì)信用體系的更高目標(biāo)和整體狀況。

(三)構(gòu)建個(gè)人納稅信用管理體系，有助于提高稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管水平

目前我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人普遍實(shí)行無(wú)差別個(gè)人納稅征管措施，對(duì)于那些具有不誠(chéng)信納稅行為的個(gè)人，并沒(méi)有采取更為有力的監(jiān)管措施。建立有效的個(gè)人納稅信用管理制度，可以針對(duì)信用狀況不同的征管對(duì)象實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管，根據(jù)不同信用等級(jí)采取差異化稅收管理措施。這樣，稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以將監(jiān)管工作的重心聚焦到信用程度較低的納稅人身上，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，減少和約束其失信行為，達(dá)到集中資源、關(guān)注重點(diǎn)、精準(zhǔn)施策、分類(lèi)監(jiān)管的目的，進(jìn)而提升稅收征管效率。

(四)構(gòu)建個(gè)人信用管理體系，有助于增強(qiáng)和提高個(gè)人納稅遵從度

個(gè)人納稅遵從度反映了納稅人履行稅法相關(guān)法律義務(wù)的程度。個(gè)人稅收遵從度的高低受到稅制、社會(huì)環(huán)境、個(gè)體、心理等各方面因素的影響。個(gè)人社會(huì)誠(chéng)信度決定了個(gè)人納稅遵從度。目前我國(guó)個(gè)人納稅信用管理機(jī)制相對(duì)薄弱、管理手段缺乏，這就造成了個(gè)人納稅遵從度不高。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步構(gòu)建針對(duì)個(gè)人的納稅服務(wù)和信用監(jiān)督管理體系，加大對(duì)個(gè)人稅收失信的行為以及對(duì)違反國(guó)家相關(guān)納稅法律規(guī)定的懲戒處罰力度，著力提升個(gè)人納稅失信成本，進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)廣大公眾增強(qiáng)和提高依法納稅的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和對(duì)納稅法規(guī)的遵從度。

二、國(guó)外個(gè)人納稅信用管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

縱觀當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家，完善的個(gè)人稅收信用管理體系主要表現(xiàn)為具備完備的法律框架、充分的資源配置、健全的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制、先進(jìn)的信用管理系統(tǒng)等方面。我國(guó)可以從下列幾個(gè)方面學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)：

(一)完善稅收信用法律制度設(shè)計(jì)

法治化是現(xiàn)代稅收管理的基礎(chǔ)。當(dāng)今，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都通過(guò)加強(qiáng)稅收信用立法進(jìn)而提高稅收的權(quán)威性。在美國(guó)，稅收法律條款較為詳細(xì)，涉及所得稅法典有4部，操作性很強(qiáng)，嚴(yán)格規(guī)范人們的納稅行為。美國(guó)出臺(tái)了多部與信用服務(wù)和監(jiān)督管理相關(guān)的法律，形成了較為完善的與信用管理相關(guān)的法律規(guī)章制度體系。在德國(guó)，《稅收通則》主要規(guī)定了稅收管理程序、征收程序、實(shí)地調(diào)查程序等內(nèi)容，明確規(guī)定了納稅人有身份登記和稅收申報(bào)的義務(wù)，其中包括稅基如何確認(rèn)，什么情況可以實(shí)地調(diào)查以及調(diào)查的范圍和管轄權(quán)。在英國(guó)，有許多與征信管理相關(guān)的法規(guī)制度，具體的內(nèi)容包括如何保護(hù)消費(fèi)者的個(gè)人信息、信用服務(wù)信息查詢與應(yīng)用等。

(二)健全的信用約束懲處機(jī)制

在美國(guó)，建立了完善的稅收法律懲處機(jī)制，個(gè)人的偷稅、漏稅行為會(huì)受到嚴(yán)厲的懲處，對(duì)偷稅逃稅，要處以10萬(wàn)美元以下罰金或者被判處5年以下有期徒刑。納稅失信行為的成本和代價(jià)很高，在很大程度上對(duì)個(gè)人產(chǎn)生了較強(qiáng)的威懾作用。在德國(guó)，稅收管理機(jī)關(guān)依照《稅收通則》中的稅收刑罰法則，對(duì)違反稅收法律法規(guī)行為給予執(zhí)法，監(jiān)督納稅人是否依法足額納稅。同時(shí)依照《稅收通則》中的稅收刑事訴訟程序?qū)Χ愂辗缸镄袨橛枰試?yán)厲處罰，啟動(dòng)偵查和刑罰程序。英國(guó)建立的稅收信用信息通報(bào)制度，要求納稅人在納稅申報(bào)表中詳細(xì)填報(bào)所得及其津貼等，可以有效防范納稅人在納稅過(guò)程中存在欺騙、欠稅等不良行為。法國(guó)通過(guò)公布稅收欺詐者名單、設(shè)立“稅務(wù)警察”和加強(qiáng)信息技術(shù)手段，打擊偷稅漏稅行為，法院對(duì)于偷稅漏稅情節(jié)嚴(yán)重以及再犯的納稅人，不僅要處以巨額的罰款，還要分別被判處1～5年及4～10年的有期徒刑。

(三)先進(jìn)的信用信息管理系統(tǒng)

美國(guó)、瑞典、德國(guó)等很多發(fā)達(dá)國(guó)家均加強(qiáng)稅收的信息化管理，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息科技手段保證稅收管理的高度信息化和信息充分共享。美國(guó)建立了完善的個(gè)人涉稅信息申報(bào)和共享管理機(jī)制，任何納稅人有違法犯罪的記錄都能夠被追根溯源。美國(guó)已經(jīng)建立了全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人涉稅信息管理平臺(tái)，早在1998年，國(guó)內(nèi)收入管理總局就開(kāi)始利用該信息管理平臺(tái)，來(lái)比對(duì)納稅人申報(bào)的信息與第三方報(bào)告的信息，進(jìn)行多角度稽核，從而進(jìn)行目標(biāo)性審查。加拿大稅務(wù)局為監(jiān)督納稅人誠(chéng)信納稅，建立了電子化納稅監(jiān)控系統(tǒng)，該信息資源共享系統(tǒng)包括納稅人的涉稅信息，以及在其他部門(mén)的個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況，數(shù)據(jù)十分全面，納稅人的納稅信用高低不同，處罰嚴(yán)厲程度也不同。

(四)以信為本的納稅自行申報(bào)機(jī)制

在美國(guó)，依托有效的社會(huì)信用體系，采用個(gè)人自主申報(bào)納稅的方式。在《納稅人權(quán)利法案》中，將納稅人自行納稅申報(bào)與納稅權(quán)利相關(guān)聯(lián)。建立了自行納稅申報(bào)的管理機(jī)制，將個(gè)人納稅的申報(bào)權(quán)直接交給納稅人，納稅人在自行申報(bào)時(shí)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況靈活地進(jìn)行納稅申報(bào)。為了有效地保證納稅人依法、及時(shí)、合規(guī)進(jìn)行納稅申報(bào)，《納稅人權(quán)利法案》為納稅人誠(chéng)實(shí)守信的納稅行為做了明確規(guī)定，如果納稅人沒(méi)有及時(shí)、足額進(jìn)行納稅申報(bào)，就會(huì)受到嚴(yán)厲的法律懲處，不能享受相應(yīng)的社會(huì)權(quán)益。

(五)多部門(mén)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

各國(guó)都力求通過(guò)整合社會(huì)力量來(lái)強(qiáng)化對(duì)納稅人的信用監(jiān)管。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)同，稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)和稽查機(jī)構(gòu)在稅務(wù)征收和稽查時(shí)，加強(qiáng)協(xié)同；另一方面，稅務(wù)機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)以及銀行之間加強(qiáng)協(xié)同。特別是在許多國(guó)家，日益加強(qiáng)銀行等金融機(jī)構(gòu)在個(gè)人信用監(jiān)管方面的作用，通過(guò)稅務(wù)、銀保監(jiān)部門(mén)和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的協(xié)同監(jiān)管，形成有效的社會(huì)信用監(jiān)管體系。

國(guó)外個(gè)人納稅信用管理相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)個(gè)人納稅信用體系建設(shè)與管理提供了重要的參考，為我國(guó)研究探討個(gè)人納稅信用問(wèn)題提供了新的視野。

三、構(gòu)建我國(guó)個(gè)人納稅信用管理體系的路徑選擇

構(gòu)建新時(shí)代我國(guó)個(gè)人納稅信用管理服務(wù)體系，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家發(fā)改委、稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人納稅信用建設(shè)的要求和部署，加強(qiáng)納稅人誠(chéng)信建設(shè)，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，建立健全個(gè)人納稅信用管理制度，完善守信聯(lián)合激勵(lì)與失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，促進(jìn)納稅人能夠依法誠(chéng)信納稅，盡享減稅改革紅利?？梢詮南铝袔讉€(gè)方面入手：

(一)突出依法治稅，健全我國(guó)個(gè)人納稅信用管理法規(guī)制度

要加快開(kāi)展我國(guó)個(gè)人納稅信用監(jiān)督管理的相關(guān)立法工作，將對(duì)個(gè)人納稅信用監(jiān)督管理的基本理念以及信息采集、信用評(píng)價(jià)、信用獎(jiǎng)懲等各個(gè)方面的措施，納入個(gè)人納稅信用監(jiān)督管理的立法之中。建議我國(guó)要加快研究制定和出臺(tái)《社會(huì)信用法》，促進(jìn)信用體系建設(shè)的法治化、規(guī)范化。在對(duì)《稅收征管法》修改時(shí)，增加對(duì)個(gè)人納稅信用監(jiān)督管理相關(guān)的法規(guī)內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)要盡快建立完善個(gè)人納稅信用監(jiān)督管理評(píng)價(jià)制度，通過(guò)探索構(gòu)建公正、公開(kāi)、合理的納稅信用評(píng)價(jià)制度體系，提升納稅人的誠(chéng)信度，有效提高個(gè)人稅收征管水平。建立個(gè)人納稅信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)識(shí)別和區(qū)分不同的信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，予以差別化管理。建立健全個(gè)人納稅信用信息異議、投訴、修復(fù)和權(quán)益保護(hù)制度。要適時(shí)建立健全個(gè)人財(cái)產(chǎn)全面登記制度，進(jìn)一步規(guī)范和完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入的統(tǒng)計(jì)，保障個(gè)人納稅信用信息的獲取。

(二)突出協(xié)同共治，提高個(gè)人稅收系統(tǒng)化征管水平

個(gè)人納稅信用體系建設(shè)，需要政府各部門(mén)和社會(huì)各方面的廣泛參與和協(xié)作配合。首先是政府部門(mén)之間的協(xié)同。其次是政府部門(mén)與社會(huì)其他主體的協(xié)同，尤其是稅務(wù)機(jī)關(guān)與銀行的協(xié)同，建立銀稅協(xié)作機(jī)制。最后是政府部門(mén)與非金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的協(xié)同。加大個(gè)人涉稅信息共享力度，建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與銀行，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他政府機(jī)關(guān)之間的個(gè)人稅收信用監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(三)突出平臺(tái)支撐，加快推進(jìn)個(gè)人稅收征管信息化

各級(jí)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)一定要緊緊抓住當(dāng)今大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化發(fā)展的歷史性機(jī)遇，加快推進(jìn)個(gè)人納稅征管業(yè)務(wù)與新一代信息技術(shù)的深度融合與應(yīng)用，注重充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)個(gè)人稅收征管的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)性保障作用。建議加快研究建立全國(guó)統(tǒng)一的個(gè)人納稅信用信息管理共享服務(wù)平臺(tái)，并盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家與省市公共信用信息共享服務(wù)平臺(tái)的無(wú)縫對(duì)接，與個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)對(duì)接，逐步形成一個(gè)不同地區(qū)、不同部門(mén)和不同行業(yè)的互聯(lián)、互通、互查的信息共享機(jī)制。建設(shè)個(gè)人數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)個(gè)人所得稅及社保費(fèi)實(shí)行建檔管理，實(shí)現(xiàn)納稅信用的增值利用。建議我國(guó)要盡快建立統(tǒng)一的個(gè)人稅號(hào)制度，并規(guī)定個(gè)人稅號(hào)的使用范圍。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等對(duì)個(gè)人稅收信用信息的采集、記錄、查詢、應(yīng)用、修復(fù)、安全管理和權(quán)益維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的支撐保障作用，實(shí)現(xiàn)納稅人的信用信息和監(jiān)管信息可核對(duì)、過(guò)程可追溯、問(wèn)題可實(shí)時(shí)分析監(jiān)測(cè)，有效提升科學(xué)決策、信用監(jiān)管、公共服務(wù)、保障管理和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范的技術(shù)水平和管理能力。

(四)突出以信為基，大力推行個(gè)人納稅信用承諾制

當(dāng)前我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步全面推廣和規(guī)范實(shí)施個(gè)人納稅申報(bào)的信用承諾制，要求納稅人申報(bào)的信息真實(shí)、完整、準(zhǔn)確，把納稅人信用承諾的執(zhí)行情況納入個(gè)人信用記錄。同時(shí)，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)還要以個(gè)人納稅申報(bào)記錄、承諾履行情況，以及違反承諾和違法違規(guī)行為作為監(jiān)管重點(diǎn)，視情況予以重點(diǎn)關(guān)注或失信懲戒，對(duì)嚴(yán)重失信當(dāng)事人要依法對(duì)社會(huì)公示，并與國(guó)家和省公共信用信息平臺(tái)共享信息，提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)實(shí)施聯(lián)合懲戒。

(五)突出精準(zhǔn)監(jiān)管，構(gòu)建個(gè)人納稅新型監(jiān)管機(jī)制

做好失信行為分類(lèi)管理。對(duì)近一年內(nèi)存在偷稅、逃稅、騙稅、抗稅、提供虛假涉稅資料、冒用他人身份信息、不實(shí)投訴等失信行為的納稅人，稅務(wù)部門(mén)要重點(diǎn)監(jiān)控、強(qiáng)化納稅評(píng)估、不適用最低處罰等措施。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將個(gè)人的納稅信用等級(jí)與個(gè)人稅收風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合，根據(jù)納稅人信用等級(jí)，分別實(shí)行征管和服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和提示、稅務(wù)監(jiān)督稽查等一系列差別化的管理服務(wù)措施。要建立和完善全國(guó)性的個(gè)人納稅跨部門(mén)激勵(lì)和懲戒機(jī)制，形成完整的納稅人獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)管理體系，明確具體的獎(jiǎng)懲措施，真正使納稅人做到守信獎(jiǎng)、失信懲，實(shí)施納稅人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貸款授信、社會(huì)保障和榮譽(yù)評(píng)定等各方面激勵(lì)和懲戒舉措。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入新的階段，我們只要突出以問(wèn)題為導(dǎo)向和以目標(biāo)為導(dǎo)向，仔細(xì)分析當(dāng)前個(gè)人稅收管理中的主要問(wèn)題和制約因素，大力構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型個(gè)人納稅監(jiān)管機(jī)制，必將促進(jìn)個(gè)稅改革的不斷深入與快速發(fā)展。