“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資的隱患與化解對策

■賴華子

一、土地經(jīng)營權(quán)抵押融資宜兼顧效益與公平

學(xué)界將土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資的核心放在土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化與擔(dān)保物權(quán)的順利實現(xiàn)，對其社會效益關(guān)注不夠。土地經(jīng)營權(quán)抵押既要便利融資，又要兼顧農(nóng)村的特定鄉(xiāng)情。有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到“要用宏觀的視角去看待農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題，土地經(jīng)營權(quán)抵押在帶來巨大的社會經(jīng)濟(jì)效益的同時，也應(yīng)該重視潛在的社會成本”。基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不誤農(nóng)時的特殊要求，有必要根據(jù)家庭承包模式下土地經(jīng)營權(quán)鮮明的“三農(nóng)”特性探討土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資的隱患與化解對策。

二、我國現(xiàn)有法律制度下土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資制度存在隱患

1.擔(dān)保物權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)出讓金誰優(yōu)先受償。

《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案也可以融資擔(dān)保，實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時，擔(dān)保物權(quán)人有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)是在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保價值是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”所形成的交換價值，不是對土地經(jīng)營權(quán)下土地本身的占有與使用所形成的使用價值。按照《民法典》第386條的規(guī)定，擔(dān)保物權(quán)是在債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的情形，依法享有就擔(dān)保財產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，這種優(yōu)先權(quán)在法律另有規(guī)定時除外。受讓家庭承包戶的土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資所形成的擔(dān)保物權(quán)就是這種除外規(guī)定的情形之一，如果土地經(jīng)營權(quán)的出讓金之債與擔(dān)保之債的清償標(biāo)的是同一土地經(jīng)營權(quán)時，誰優(yōu)先受償？

2.貸款擔(dān)保物權(quán)人無權(quán)享有土地經(jīng)營權(quán)。

按照土地經(jīng)營權(quán)的法定含義，擔(dān)保物權(quán)人應(yīng)該先就土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益優(yōu)先受償，不能強(qiáng)迫擔(dān)保人出讓土地，除非土地經(jīng)營權(quán)人自愿轉(zhuǎn)讓。《民法典》第401條與第428條禁止流押與流質(zhì)，擔(dān)保物權(quán)人無權(quán)直接享有土地經(jīng)營權(quán)，不能直接占有與使用土地，土地經(jīng)營權(quán)還沒有被新的買主取得之前，土地經(jīng)營權(quán)項下的土地依然由原土地經(jīng)營權(quán)人占有與依法農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擔(dān)保物權(quán)人不能干擾，只能就土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益優(yōu)先受償。

3.土地承包權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人與擔(dān)保物權(quán)人如何分享土地發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)是一個存在爭議的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)是指“土地變更為不同性質(zhì)使用或?qū)⑼恋卦械氖褂眉s度提高之權(quán)”。土地發(fā)展權(quán)中因為土地使用性質(zhì)的改變而獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只能歸土地所有者與土地承包者?！掇r(nóng)村土地承包法》沒有明確規(guī)定征收與征用補(bǔ)償費(fèi)的分配，而是由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的雙方協(xié)商，這增加了訂立合同的成本，法律應(yīng)該明確承包地被征收與征用所得補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t。

三、統(tǒng)籌兼顧視域下土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資風(fēng)險控制的應(yīng)對措施

《民法典》沒有明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，而是作為土地承包經(jīng)營權(quán)下的一項權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，其客體是承包地。如果土地經(jīng)營權(quán)是獨立的用益物權(quán)，那么土地經(jīng)營權(quán)可以抗衡土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)，必須完善土地承包權(quán)制度。

1.土地承包權(quán)擔(dān)保土地經(jīng)營權(quán)出讓金有益農(nóng)村和諧。

法律沒有界定土地承包權(quán)的含義，土地承包權(quán)設(shè)定成流通式不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)以擔(dān)保土地經(jīng)營權(quán)出讓金有益農(nóng)村和諧。流通式不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)制度是指以形式主義理念為圭臬，依托土地登記制度，運(yùn)用抽象原則將不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)構(gòu)造為“抽象”于原因債權(quán)關(guān)系而獨立存在的物權(quán)，進(jìn)而與證券相結(jié)合，實現(xiàn)不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)安全、高效流通的一項私法制度。土地承包權(quán)先于擔(dān)保物權(quán)產(chǎn)生，擔(dān)保物權(quán)人的清償秩序應(yīng)次后于土地經(jīng)營權(quán)的出讓金受償，以保障承包戶的基本生存權(quán)。土地承包權(quán)不以登記為必要，土地承包經(jīng)營權(quán)人出讓土地使用權(quán)后當(dāng)然享有土地承包權(quán)，以適應(yīng)我國5年以下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不必簽訂書面合同的法律規(guī)定。

2.針對各種農(nóng)地經(jīng)營者設(shè)置不同的擔(dān)保融資模式。

（1）增信與聯(lián)保分擔(dān)機(jī)制增加了農(nóng)地抵押貸款的成本。

學(xué)界的研究表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的信息傳遞不順暢，金融機(jī)構(gòu)難以在較短的時間內(nèi)找到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)合適的受讓人將其變現(xiàn)，基于規(guī)避風(fēng)險的考慮，金融從業(yè)人員行為謹(jǐn)慎，通常要求借款人提供擔(dān)保公司、土地協(xié)會等第三人的保證擔(dān)保后才予以發(fā)放貸款，這一模式增加了借款人的信貸成本。

（2）專項風(fēng)險補(bǔ)償基金既增加地方財政負(fù)擔(dān)又容易誘發(fā)放貸銀行道德風(fēng)險。

實踐中引入特定擔(dān)保主體增信土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資所增加的成本由政府承擔(dān)的模式往往取得了較好的成效，如江蘇沛縣政府類農(nóng)村土地管理公司與特定銀行聯(lián)合推出特殊貸款產(chǎn)品，采取統(tǒng)貸統(tǒng)還方式。農(nóng)土公司全權(quán)負(fù)責(zé)貸款資金的管理，并負(fù)責(zé)貸款本息的及時足額償還，政府成立專項風(fēng)險補(bǔ)償基金作為用于補(bǔ)償農(nóng)土公司發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款本金的凈損失。財政資金增信的農(nóng)地抵押貸款方式等于將農(nóng)地抵押貸款的部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府。該模式可能“導(dǎo)致放貸銀行道德風(fēng)險累加、政府財力負(fù)擔(dān)過重的局面”。

（3）土地質(zhì)押貸款證券化方式適合規(guī)模而期限長的農(nóng)地抵押貸款。

該模式由辦理農(nóng)地抵押貸款的大型銀行作為發(fā)起人，將發(fā)放給借款人的抵押貸款（含土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)）匯總組建特定資產(chǎn)項目打包出售給SPV（特別目的機(jī)構(gòu)）以實現(xiàn)破產(chǎn)隔離。之后對該特定資產(chǎn)項目進(jìn)行信用增級與信用評級，以該資產(chǎn)為基礎(chǔ)對外發(fā)行資產(chǎn)支持證券，專項資產(chǎn)管理計劃管理人受托管理SPV。這種模式以規(guī)模效應(yīng)攤薄成本，適合大規(guī)模且期限較長的農(nóng)地抵押貸款，比較適合效益較好的規(guī)?；?jīng)作物或特種動物的養(yǎng)殖項目的土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。

（4）承包地收益權(quán)質(zhì)押貸款適合家庭承包戶與小型家庭農(nóng)莊。

基于家庭承包地條塊分割的特點以及社會公平的考量，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放承包地收益權(quán)質(zhì)押貸款更有利于融資風(fēng)險的控制與農(nóng)村和諧社會的維持。家庭承包戶與小型家庭農(nóng)莊對資金的需求量不大，擔(dān)保物權(quán)人對其承包地收益權(quán)優(yōu)先受償可以避免土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

（5）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)精準(zhǔn)設(shè)計特定項目土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司與大型農(nóng)場，這類主體經(jīng)營的農(nóng)地基本上通過流轉(zhuǎn)而來，不直接涉及家庭承包戶的基本生存保障權(quán)，宜設(shè)計土地經(jīng)營權(quán)連同地上農(nóng)業(yè)附屬建筑設(shè)施共同抵押，抵押貸款用于建設(shè)農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施與購買大型農(nóng)機(jī)器以及向家庭承包戶支付土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)。這類貸款周期較長，涉及的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模較大，需要銀行“實施進(jìn)程風(fēng)險防范，包括抵押前風(fēng)險防范、實施進(jìn)程風(fēng)險防范機(jī)制與實施進(jìn)程風(fēng)險防范”實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)時可以拍賣或折價抵押的土地經(jīng)營權(quán)。對巨額長期的貸款可以嘗試土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款證券化方式。

3.明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益分配以節(jié)省交易成本。

征地補(bǔ)償在土地所有者與土地承包經(jīng)營權(quán)人之間分配，土地經(jīng)營權(quán)人只能就自己在承包地上新建附屬設(shè)施與種植物等土地附著物得到補(bǔ)償，改良土壤增進(jìn)肥力與平整土地所付出的成本只能向征地者求償。對承包地的征用要看征用目的與期限，用地期限超過一年，用地性質(zhì)會損害農(nóng)地的，征用補(bǔ)償應(yīng)由土地承包者與土地經(jīng)營權(quán)人共享，反之歸土地經(jīng)營權(quán)人所有。土地經(jīng)營權(quán)人不得分享農(nóng)地用途改變的發(fā)展權(quán)收益，既有利于保障家庭承包戶的征地補(bǔ)償收益，還可以防患社會資本炒賣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。