全國(guó)統(tǒng)籌背景下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置

□李 皓

（作者單位：湖南省湘潭市湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院。）

黨的十九大報(bào)告提出要盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。在十九屆四中全會(huì)中，又提出要加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，規(guī)范社?；鸸芾怼Ｔ谕七M(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌過程中，現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制難以適應(yīng)其發(fā)展需要，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保障行政管理體系提出了挑戰(zhàn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌對(duì)完善社會(huì)保障行政管理體系和建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)提出了新要求。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，提高我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性，改革、重構(gòu)現(xiàn)有的行政管理體制與機(jī)構(gòu)，用制度的創(chuàng)新化解我國(guó)養(yǎng)老金的諸多問題，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌來說具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出

目前我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上，建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度。中央調(diào)劑金制度一定程度上有利于全國(guó)統(tǒng)籌，但是我國(guó)目前還是地區(qū)分割統(tǒng)籌的管理體制，這使地方政府各自為政，央地政府之間的權(quán)責(zé)劃分暫時(shí)還不明晰，同時(shí)存在利益沖突，種種因素阻礙了全國(guó)統(tǒng)籌的步伐。并且根據(jù)委托——代理理論和博弈論，在信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)條件下，中央政府在推行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，回收地方政府的權(quán)力，而地方政府為了自身利益，進(jìn)而消極執(zhí)行或抵制基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，中央政府與地方政府在全國(guó)統(tǒng)籌的過程中必然會(huì)發(fā)生博弈行為。

因此，本文研究的問題是在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌過程中，怎樣分配中央地方權(quán)責(zé)；建立何種激勵(lì)、監(jiān)督、管理機(jī)制打破中央地方博弈；相關(guān)機(jī)構(gòu)該如何合理分工從而解除委托—代理關(guān)系?；诖耍疚膶⒎治鋈珖?guó)統(tǒng)籌進(jìn)程中存在的問題，并就完善我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制、相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)劃分提出建議，為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌提供具有中國(guó)特色的管理體制與組織機(jī)構(gòu)支撐。

二、國(guó)內(nèi)外對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的研究情況

（一）國(guó)外對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的研究

《貝弗里奇報(bào)告》（1942）提出構(gòu)建福利國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的六項(xiàng)原則，如行政管理權(quán)責(zé)統(tǒng)一等，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保障管理體制仍然有啟發(fā)意義。Dragos A dascalitei（2015）從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革的角度進(jìn)行分析，作者認(rèn)為在基本養(yǎng)老金管理制度的改革中，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌工作的中央政府和負(fù)責(zé)屬地管理工作的地方政府在一定程度上需要相互合作，同時(shí)在財(cái)政稅收政策和人力資源市場(chǎng)改革等多方面進(jìn)行配合，致力于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革?？屏帧ぜ卸鳎–olin Gillion）（2002）等眾多學(xué)者認(rèn)為，世界各地關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式很多，其設(shè)立方式直接影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理的效率，但養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)國(guó)情。所以我們必須探索符合我國(guó)國(guó)情的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。這對(duì)我國(guó)探索具有中國(guó)特色、符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制有著重大啟發(fā)意義。

（二）國(guó)內(nèi)關(guān)于行政管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究

在逐步推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的過程中，鄭功成（2007）認(rèn)為優(yōu)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的核心在于明確政府責(zé)任和構(gòu)建合理、高效的管理體制。但是現(xiàn)有的管理體制難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保障行政管理體制提出了挑戰(zhàn)。對(duì)于統(tǒng)籌層次提高政府管理體制暴露的問題研究，高紅巖（2009）等人認(rèn)為我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“地方分割”模式導(dǎo)致政治整合程度低、行政管理成本高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及資源的浪費(fèi)等危害，只有對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支、管理、責(zé)任關(guān)系等各個(gè)方面進(jìn)行改革才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“全國(guó)統(tǒng)籌”。

一部分學(xué)者從相關(guān)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度進(jìn)行研究，鄭運(yùn)西（2007）提出要建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，他強(qiáng)調(diào)在改革過程中最重要的是要完成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度、管理體制和技術(shù)規(guī)范三方面的高度統(tǒng)一。萬春（2006）和楊娟（2009）認(rèn)為，由中央政府出資，建立一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制可以在最大程度上減少這種阻礙，既可以保持社會(huì)保障機(jī)構(gòu)與地方政府之間的相對(duì)獨(dú)立性，又能避免地方政府對(duì)地方社會(huì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。在這個(gè)過程中，中央政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的直接管理，肩負(fù)起建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理體系和信息系統(tǒng)，出臺(tái)管理規(guī)范，統(tǒng)一培訓(xùn)和梳理執(zhí)行理念等必要責(zé)任。但是筆者認(rèn)為，設(shè)立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)時(shí)，要保證中央政府對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可用立法規(guī)范的形式避免地方政府的干預(yù)。但是設(shè)立一套隸屬于中央垂直管理的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的同時(shí)，保留社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的基本職能，可能會(huì)造成權(quán)力爭(zhēng)奪、責(zé)任不清、互相推諉的局面。

一部分學(xué)者從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)管角度進(jìn)行研究，何文炯（2019）等人指出要提高社會(huì)保障運(yùn)行的質(zhì)量，首先要優(yōu)化社保行政管理和經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制；其次要建立健全社保相關(guān)服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制及合作機(jī)制；然后要建立社保運(yùn)行評(píng)估機(jī)制以及加快社會(huì)保障信息化建設(shè)的步伐。以上文獻(xiàn)指出了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的管理體制問題，但是很少有學(xué)者從具體的行政管理體制和相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度進(jìn)行研究。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制主要有兩種模式。一種是遍布我國(guó)大部分省市的垂直管理模式。該模式是在省級(jí)統(tǒng)籌垂直管理下，在省級(jí)單位、市級(jí)單位和縣級(jí)單位都設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。另外一種是屬地管理模式，該模式上下級(jí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理單位不存在直接的行政隸屬關(guān)系，下一級(jí)自由度大，可以因地制宜。屬地管理模式以不同的保險(xiǎn)種類分別設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，形成地區(qū)分割的扁平化治理結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)仍有部分省市采用此種模式。在這種屬地管理模式下，利弊是相對(duì)等的，一方面省級(jí)政府賦予了地方政府更多的決策權(quán)，這有利于調(diào)動(dòng)地方政府的行政積極性；但另一方面，中央政府出臺(tái)相關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策后，各級(jí)地方政府又各自制定養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策，這導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化情況嚴(yán)重。

當(dāng)中央政府致力于實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革時(shí)，勢(shì)必會(huì)調(diào)整地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，削弱地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和政府的權(quán)威性，從而影響其利益，導(dǎo)致改革進(jìn)程受阻。目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀均不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

四、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問題

（一）地區(qū)分割統(tǒng)籌的管理體制使地方政府各自為政

一是我國(guó)各地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策差異過大，如繳費(fèi)率差異、養(yǎng)老金收發(fā)差異等，例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部沿海城市的基本養(yǎng)老金繳費(fèi)率為16%或14%,其他部分地區(qū)繳費(fèi)率為20%。這阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。出現(xiàn)這種問題是由于各地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門之間不存在行政隸屬關(guān)系，各地方政府都擁有各自的權(quán)力，同時(shí)各地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制訂不同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

（二）中央政府與地方政府存在利益沖突以及權(quán)責(zé)劃分不明晰

在當(dāng)前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，中央政府兼顧大局，致力于保障整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，地方政府的屬地管理模式致力于養(yǎng)老金收發(fā)等?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)際上是央地政府之間的利益博弈。

中央政府與地方政府之間，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)與責(zé)任能否清晰劃分，是解決央地政府博弈，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵因素。

五、全國(guó)統(tǒng)籌背景下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革建議

（一）進(jìn)行組織管理體制改革

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地域化的管理模式已經(jīng)不再適合我國(guó)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展需要，同時(shí)我國(guó)面臨逐漸步入人口老齡化的國(guó)情，原有的組織管理模式不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。為了制定符合我國(guó)國(guó)情的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，筆者認(rèn)為要進(jìn)行組織管理體制的改革，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)垂直管理。對(duì)于地方政府應(yīng)該逐步回收權(quán)力，限制地方政府關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策制定權(quán)力，同時(shí)明確地方政府相關(guān)權(quán)力，例如負(fù)責(zé)地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、發(fā)放等工作。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)組織管理體制的改革，可以為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督管理制度

在社保經(jīng)辦過程中，央地政府之間由于信息不對(duì)稱等因素的存在，有必要建立相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，以防范和解決地方政府可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)。認(rèn)真落實(shí)地方政府基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理責(zé)任和權(quán)利清單，明確各級(jí)政府征收繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任，以改善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率和覆蓋面，縮小基金缺口和收支平衡。建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督管理制度可以有效地防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，更好地落實(shí)地方政府的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)工作。

六、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌有利于推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，本文就全國(guó)統(tǒng)籌背景下對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的行政管理體制和相關(guān)社保機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了研究，有利于完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，從而提高我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理水平，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。