基于PPP項(xiàng)目模式的建筑工程造價(jià)控制與管理研究

黃小花

（太原市投資和預(yù)算評(píng)審中心，山西 太原 030012）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目逐步加強(qiáng)了建設(shè)項(xiàng)目前期的管理，未能對(duì)全生命周期的管理進(jìn)行考慮。然而項(xiàng)目架構(gòu)對(duì)整個(gè)施工周期的管理要求越來(lái)越高，運(yùn)用全生命周期的管理模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期成本控制，將集中于決策、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)、回收等全生命周期的管理。PPP項(xiàng)目通常工程量大，周期長(zhǎng)，設(shè)計(jì)復(fù)雜，參與實(shí)施單位較多，對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)影響敏感，因此項(xiàng)目投資控制難度較大。

1 PPP項(xiàng)目模式基本概述

在PPP項(xiàng)目模式下，如果想要對(duì)建筑工程造價(jià)進(jìn)行控制與管理，相關(guān)工作人員對(duì)于PPP項(xiàng)目模式要有正確認(rèn)識(shí)。從概念上分析可以了解到，PPP項(xiàng)目模式主要是指公私合作模式，在政府與民營(yíng)部門(mén)合作期間，非公共部門(mén)擁有各類(lèi)資源，然后參與到提供產(chǎn)品與提供服務(wù)工作中，為政府以及民營(yíng)部門(mén)創(chuàng)造更多利益。在對(duì)PPP項(xiàng)目模式進(jìn)行分析中可以明確，實(shí)際上屬于一種優(yōu)化項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。其理念主要是指，通過(guò)合作的方式，實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與方之間的共贏(yíng)或者雙贏(yíng)。在如今社會(huì)快速發(fā)展中，PPP項(xiàng)目模式主要是指政府部門(mén)，地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的方式，與中標(biāo)單位之間構(gòu)成特殊目的公司并簽訂特許合同，在這一過(guò)程中，特殊目的公司要做好籌資工作、建設(shè)工作以及經(jīng)營(yíng)工作。政府與提供貸款擔(dān)保的金融機(jī)構(gòu)部門(mén)，需要達(dá)成協(xié)議，該協(xié)議并不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是有關(guān)項(xiàng)目合同支付費(fèi)用的相關(guān)協(xié)定，促使特殊目的公司能夠更好獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

2 PPP項(xiàng)目類(lèi)型不同導(dǎo)致造價(jià)控制力度不同

2.1 純經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而言，政府并不需要負(fù)責(zé)付費(fèi)，故此類(lèi)項(xiàng)目的資金投入以及資本方的收益主要來(lái)源于用戶(hù)付費(fèi)。用戶(hù)付費(fèi)又可以劃分為以下兩種情況：一是付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與工程建設(shè)成本無(wú)關(guān)。在這種模式下，控制工程造價(jià)就成為了保證投資方經(jīng)濟(jì)收益的主要方式和途徑。二是付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與工程建設(shè)成本相關(guān)。在很多PPP項(xiàng)目當(dāng)中，依據(jù)工程建設(shè)成本而確定用戶(hù)付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，這也是確保投資方基本受益的主要方式。

2.2 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目當(dāng)中，政府是付費(fèi)的主體，故造價(jià)控制對(duì)于政府方更加重要。一般情況下，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有一定的公益性，其主要承擔(dān)了部分政府職能。而在傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式當(dāng)中，此類(lèi)項(xiàng)目由地方政府財(cái)政直接承擔(dān)，包括教育、醫(yī)療、交通、文化設(shè)施等。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的特殊性質(zhì)決定了投資方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行造價(jià)控制和管理的積極性不高，甚至?xí)榱嗽黾邮找娑鴮㈩~外的成本轉(zhuǎn)移給政府方承擔(dān)。

3 PPP模式下加強(qiáng)建設(shè)工程造價(jià)控制的措施

3.1 思路調(diào)整和對(duì)施工項(xiàng)目的管控

在PPP工程項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程中，各個(gè)單位要對(duì)自身的定位有所認(rèn)知，依據(jù)當(dāng)前形勢(shì)及時(shí)調(diào)整，政府要做好輔助的工作，這樣才能讓政府和企業(yè)都能盈利，構(gòu)建雙方間平穩(wěn)的關(guān)系，對(duì)于工程的風(fēng)險(xiǎn)，政府要和企業(yè)一起承擔(dān)，進(jìn)而保障工程項(xiàng)目的穩(wěn)定建設(shè)和投資收益，讓雙方都能達(dá)到盈利的目標(biāo)，政府需要對(duì)PPP模式有更深入的研究，吸收借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和案例，制定科學(xué)完美可行的造價(jià)方案，從而提高PPP模式下工程造價(jià)的控制水平。思想上向潮流看齊，與時(shí)俱進(jìn)，做到觀(guān)念與當(dāng)下發(fā)展模式相符合，例如，政府不光是輔助者，也是管理者，更是合作者。當(dāng)有風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)需要和投資人一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，盡到責(zé)任和義務(wù)在項(xiàng)目合同中，發(fā)揮自身最大職能，科學(xué)合理完善PPP造價(jià)體系。在工程項(xiàng)目需要變更的時(shí)候，需要各個(gè)部門(mén)都對(duì)變更事宜知情，審核之后再簽字，對(duì)造價(jià)進(jìn)行修改。不能擅自變更方案，這樣會(huì)給工程項(xiàng)目帶來(lái)不必要的損失。工程項(xiàng)目中采購(gòu)組負(fù)責(zé)的材料，可以多家比對(duì)，擇優(yōu)選取，進(jìn)行造價(jià)成本的控制，避免不必要的成本浪費(fèi)。針對(duì)于項(xiàng)目工程中所出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，都需要?jiǎng)討B(tài)管控，對(duì)資金合理把控，觀(guān)察市場(chǎng)上的風(fēng)吹草動(dòng)，有效合理的節(jié)約成本，控制造價(jià)。

3.2 建立PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理體系

首先，公共金融機(jī)構(gòu)在面對(duì)差異化的金融支持上有無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)，從正常的流程來(lái)說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)投資并確保商品和服務(wù)的功能發(fā)揮作用。在項(xiàng)目續(xù)存期間，PPP項(xiàng)目模式的公共身份決定了應(yīng)該由公共機(jī)構(gòu)來(lái)管理。在這方面，政府可以監(jiān)管任何PPP項(xiàng)目，包括價(jià)格控制和投資管理。實(shí)施過(guò)程造價(jià)控制涉及發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、設(shè)計(jì)部門(mén)三個(gè)部門(mén)，首先是在第一個(gè)立項(xiàng)階段的投資估算審批和審核，接著初步設(shè)計(jì)階段均由發(fā)改部門(mén)審批和批準(zhǔn)；其次施工圖設(shè)計(jì)階段需要政府負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司自主管理；財(cái)政投資預(yù)算由財(cái)政部門(mén)管理；招投標(biāo)階段，以及簽訂合同之后進(jìn)行合同的審查，在施工過(guò)程中進(jìn)行進(jìn)度結(jié)算，審定變更以及增項(xiàng)手續(xù)等等，最后的竣工階段進(jìn)行結(jié)算審核等由項(xiàng)目公司自主管理，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督審核。在PPP整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)中，建設(shè)成本由政府管理，初步設(shè)計(jì)完成后，項(xiàng)目成本由項(xiàng)目公司管理，政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)中履行監(jiān)督和管理的責(zé)任。PPP項(xiàng)目從根本上是屬于政府投資項(xiàng)目，以政府成本管理或投資評(píng)審為基礎(chǔ)。項(xiàng)目初始數(shù)據(jù)估算、管理指標(biāo)建立等都是PPP項(xiàng)目的重要控制點(diǎn)。

3.3 強(qiáng)化設(shè)計(jì)階段的管理

重視PPP項(xiàng)目全壽命周期的造價(jià)管理，PPP項(xiàng)目一定要把項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和未來(lái)的使用結(jié)合成一個(gè)整體來(lái)考慮，在設(shè)計(jì)時(shí)一方面要考慮項(xiàng)目本身建設(shè)的成本，另一方面要考慮建成后使用維護(hù)的成本，以項(xiàng)目全壽命周期的經(jīng)濟(jì)性為出發(fā)點(diǎn)來(lái)做造價(jià)管理，通過(guò)多方案對(duì)比，不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)，加強(qiáng)“限額設(shè)計(jì)”管理，把工程造價(jià)控制在合理范圍之內(nèi)，從源頭上控制造價(jià)，做出最優(yōu)的設(shè)計(jì)方案。鑒于PPP模式的特殊性，在確定施工圖前最好是組織政府方、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位及施工單位對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行會(huì)審，消除存在的問(wèn)題，并且要在不降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，進(jìn)一步優(yōu)化圖紙，降低造價(jià)。同時(shí)，必須在合同中明確設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，對(duì)因設(shè)計(jì)造成的損失如何界定、如何承擔(dān)、爭(zhēng)議如何解決等作出明確約定；也要設(shè)立明確的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)通過(guò)設(shè)計(jì)節(jié)約成本、通過(guò)設(shè)計(jì)降低造價(jià)，提高設(shè)計(jì)單位的積極性和責(zé)任心。

3.4 建立精準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目估算指標(biāo)體系

在PPP項(xiàng)目有效實(shí)施過(guò)程中，在VFM評(píng)估階段通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)進(jìn)行項(xiàng)目投資估算。為了嚴(yán)格控制國(guó)家債務(wù)，大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是控制的一部分，政府補(bǔ)貼則是根據(jù)預(yù)測(cè)和估算計(jì)算出來(lái)的，與支出責(zé)任有關(guān)。另外，目前的估算指標(biāo)大多是實(shí)證指標(biāo)，缺乏充分的科學(xué)管理依據(jù)。因此，應(yīng)該建立一套建立在科學(xué)管理基礎(chǔ)上的項(xiàng)目估算指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目的估算值進(jìn)行更加準(zhǔn)確的計(jì)算。除此之外，為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)建立系統(tǒng)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)定額指標(biāo)體系，以提升成本測(cè)算的準(zhǔn)確性，明確財(cái)政支出劃定的責(zé)任范圍。推行PPP項(xiàng)目時(shí)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的主要建設(shè)者，但實(shí)際運(yùn)營(yíng)期間，PPP項(xiàng)目缺乏專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)定額指標(biāo)，阻礙了測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本工作的順利進(jìn)行。對(duì)此，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極推進(jìn)建設(shè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)指標(biāo)體系的建立。

3.5 資金成本的控制

PPP模式和傳統(tǒng)施工工程的另一個(gè)重大區(qū)別是融資，社會(huì)資本方在PPP模式下要承擔(dān)融資責(zé)任。PPP項(xiàng)目通常需要的資金巨大，除少部分資本金由自有資金解決外，其余部分一般通過(guò)融資來(lái)解決，這樣就帶來(lái)了高額的資金使用成本，尤其是在社會(huì)資本方融資能力較弱的情況下，融資成本會(huì)更高。而建設(shè)期貸款的利息通常都會(huì)資本化，計(jì)入項(xiàng)目總投資，作為將來(lái)付費(fèi)的計(jì)算基數(shù)。合理控制資金使用時(shí)間和數(shù)量，降低資金的使用成本，無(wú)論對(duì)政府還是社會(huì)資本方都是非常重要的，也是PPP模式下控制工程造價(jià)的一個(gè)重要手段。因此，在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之前，就應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃，制定與進(jìn)度計(jì)劃相匹配的資金使用計(jì)劃，再根據(jù)資金計(jì)劃適時(shí)注入資本金及合理使用融資資金，一方面要避免資金無(wú)法按需到位甚至有資金缺口而影響工程施工，另一方面還要避免因資金過(guò)早、過(guò)多的到位或提前支付等不合理使用而造成利息不必要的增加。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式對(duì)于推動(dòng)國(guó)家建設(shè)發(fā)展有重要的作用。在PPP項(xiàng)目的造價(jià)管控過(guò)程中，了解市場(chǎng)當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)項(xiàng)目涉及到的信息做好分析，科學(xué)有效制定方案，嚴(yán)格執(zhí)行造價(jià)控制措施，才能對(duì)造價(jià)合理的把控。通過(guò)本文的探討，希望為相關(guān)領(lǐng)域的人員提供借鑒和參考，在PPP模式的應(yīng)用中，嚴(yán)格控制工程造價(jià)，更好的節(jié)約資金，提升項(xiàng)目實(shí)施的效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源要素的高效充分利用。