全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題與對(duì)策研究

貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)

引言

在政府“過(guò)緊日子”的背景下，全國(guó)各地全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，初步建立預(yù)算績(jī)效管理制度體系，不斷拓展其范圍和層次，加快速度實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程和全覆蓋的要求。

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展情況

（一）構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理制度體系

為深入貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，某省印發(fā)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)等。有力推進(jìn)了《實(shí)施意見(jiàn)》精神落地落實(shí)，使預(yù)算績(jī)效管理工作有法可依、有章可循。

（二）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)樹(shù)牢績(jī)效理念

為加強(qiáng)績(jī)效管理理念，做到績(jī)效管理深入人心，某省通過(guò)多種方式范圍廣、人員多和力度大的開(kāi)展了培訓(xùn)和宣傳。如：召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向媒體介紹預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)情況，并對(duì)《實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)行了解讀。2019年采取獨(dú)立組織培訓(xùn)、聯(lián)合組織培訓(xùn)以及參與授課培訓(xùn)等多種方式，對(duì)省級(jí)部門、市縣財(cái)政局的分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干以及第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)人員進(jìn)行培訓(xùn)。2020年召開(kāi)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)暨工作推進(jìn)會(huì)，部署全省預(yù)算績(jī)效管理工作。

（三）抓好績(jī)效管理各環(huán)節(jié)工作

一是抓績(jī)效目標(biāo)管理。2020年某省共批復(fù)105家省級(jí)預(yù)算部門2428個(gè)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，涉及財(cái)政資金500.5億元，連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與部門預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)。同時(shí)參照財(cái)政部做法，選擇30個(gè)部門的重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)報(bào)送省人代會(huì)審議。二是抓預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審。加強(qiáng)事前評(píng)審，強(qiáng)化政策把控，2020年部門預(yù)算，納入評(píng)審項(xiàng)目共計(jì)103個(gè)，累計(jì)審減2.02億元，審減率達(dá)到26.61%。三是抓績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。建立預(yù)算部門日常監(jiān)控和財(cái)政部門重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)控機(jī)制。四是抓預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面，督促部門開(kāi)展績(jī)效自評(píng)。另一方面，推動(dòng)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)提質(zhì)擴(kuò)圍。五是抓績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。在2020年預(yù)算編制中把2019年財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到其中，共涉及項(xiàng)目64個(gè)、資金190.13億元。

二、存在問(wèn)題及原因分析

（一）績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足、重視不夠

績(jī)效管理與預(yù)算管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，重分配、輕績(jī)效的觀念沒(méi)有從根本上改變。導(dǎo)致以上問(wèn)題的主要原因一是操作流程還不夠規(guī)范，同時(shí)缺乏分行業(yè)、分領(lǐng)域行業(yè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致各級(jí)各部門出現(xiàn)職責(zé)不明確，責(zé)任難落實(shí)，扯皮推諉等現(xiàn)象。二是宣傳力度不夠，未充分利用好各渠道加強(qiáng)宣傳，很多部門對(duì)績(jī)效管理陌生，不了解政策，不清楚如何操作。三是缺乏考核激勵(lì)約束，沒(méi)有把績(jī)效管理作為重點(diǎn)工作。

（二）績(jī)效管理廣度和深度不足

不是所有的財(cái)政性資金都覆蓋了預(yù)算績(jī)效管理，專門的績(jī)效管理措施還沒(méi)有覆蓋到所有的專項(xiàng)資金，財(cái)政資金克扣挪用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，部分專項(xiàng)資金仍然存在閑置沉淀、低效無(wú)效和損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。導(dǎo)致以上問(wèn)題的主要原因一是績(jī)效管理指標(biāo)等機(jī)制體系還不夠完善、不夠科學(xué)。二是缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，難以滿足績(jī)效管理業(yè)務(wù)需求，不能保證績(jī)效管理工作的專業(yè)化進(jìn)行。三是資金管理有待加強(qiáng)，專項(xiàng)資金管理辦法不健全、執(zhí)行不到位等。

（三）市縣績(jī)效管理工作滯后

市縣預(yù)算績(jī)效管理工作薄弱，各市縣的預(yù)算績(jī)效管理工作均存在著不同程度的滯后，沒(méi)有按照要求系統(tǒng)開(kāi)展全過(guò)程工作。導(dǎo)致以上問(wèn)題的主要原因：一是縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理工作基礎(chǔ)薄弱，20%的縣沒(méi)有開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，80%的縣沒(méi)有按照要求系統(tǒng)性地開(kāi)展全過(guò)程工作，80%的縣沒(méi)有把預(yù)算績(jī)效管理納入政府績(jī)效目標(biāo)管理考核。二是政策并未真正落實(shí)到位，工作機(jī)制尚不健全，大部分縣績(jī)效管理工作還處在起步階段，推進(jìn)緩慢，甚至有的地方不知道、不清楚預(yù)算績(jī)效管理，概念模糊，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的資金量占比仍然較低。三是多數(shù)市縣尚未設(shè)立獨(dú)立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，績(jī)效管理隊(duì)伍不健全，人員缺乏。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還不夠充分，績(jī)效評(píng)價(jià)的剛性約束還有待提高，多數(shù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還停留在反映情況和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題等層面，監(jiān)督部門對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效追究力度不夠。導(dǎo)致以上問(wèn)題的主要原因一是缺乏制度辦法對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用主體責(zé)任劃分不清。二是有效的預(yù)算安排和政策調(diào)整與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的機(jī)制沒(méi)有建立好。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏獎(jiǎng)懲約束，導(dǎo)致沒(méi)有有效調(diào)動(dòng)部門履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

（一）從管理制度上推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效

首先，建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系。制定績(jī)效管理時(shí)間表、路線圖，規(guī)范操作流程，建立本行業(yè)、本領(lǐng)域績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)工作都有法可依、有規(guī)章可循。

其次，全面推進(jìn)市縣預(yù)算績(jī)效管理。一是加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，充分利用好新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等加強(qiáng)輿論宣傳，使市縣提高對(duì)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性以及對(duì)優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量的重大意義的認(rèn)識(shí)。二是督導(dǎo)市縣要嚴(yán)格履行主體責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)控機(jī)制，確?？?jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。督導(dǎo)市縣科學(xué)設(shè)置工作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)將預(yù)算績(jī)效管理納入政府和干部政績(jī)考核體系，將考核結(jié)果作為干部選拔任用、干部考核、評(píng)優(yōu)表彰等的重要參考。

最后，加強(qiáng)信息化系統(tǒng)建設(shè)。有效運(yùn)用財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、支付管理等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效指標(biāo)的控制和反饋，做到全過(guò)程、全覆蓋、全流程的無(wú)死角管理。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)統(tǒng)籌，補(bǔ)齊短板，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)全過(guò)程嵌入績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)橫向?qū)痈骷?jí)所有部門，縱向貫通中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政，打破信息和數(shù)據(jù)不互通的局面，促進(jìn)各級(jí)政府和部門資金項(xiàng)目等信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有資金項(xiàng)目監(jiān)管無(wú)縫對(duì)接，確保財(cái)政資金的使用績(jī)效。

（二）從編制方法上促進(jìn)提高財(cái)政資源配置效率和使用效益

一方面，推動(dòng)零基預(yù)算改革向縱深推進(jìn)。推廣實(shí)施零基預(yù)算管理，有預(yù)算安排就有績(jī)效目標(biāo)，有分配使用就有績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

另一方面，實(shí)施零基預(yù)算優(yōu)化財(cái)政資金投向。一是保障重大決策部署，主動(dòng)做到財(cái)服從于政、財(cái)服務(wù)于政，加強(qiáng)政治性和經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一。二是牢牢守住民生底線，預(yù)算安排要優(yōu)先保障脫貧攻堅(jiān)等民生領(lǐng)域支出，不留民生支出缺口，突出公共財(cái)政本質(zhì)。嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目審批程序，項(xiàng)目實(shí)施必須有據(jù)可查、有規(guī)可依。三是項(xiàng)目審核時(shí)，要同時(shí)滿足立項(xiàng)依據(jù)充分、支出內(nèi)容具體、資金計(jì)劃詳細(xì)、績(jī)效目標(biāo)合理、實(shí)施方案成熟這五個(gè)條件。四是注重職責(zé)與經(jīng)費(fèi)相匹配。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)、職責(zé)和經(jīng)費(fèi)相匹配的原則，合理安排部門工作經(jīng)費(fèi)、改革發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；堅(jiān)持量入為出、量力而行，壓減一般性支出，減少低效無(wú)效支出。

（三）從規(guī)范管理上提高財(cái)政資金使用績(jī)效

首先，加強(qiáng)資金管理。一方面嚴(yán)格依法行政、依法理財(cái)，深入貫徹落實(shí)《預(yù)算法》及實(shí)施條例，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)政策學(xué)習(xí)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，管好用好財(cái)政資金。另一方面加大監(jiān)督執(zhí)法力度，采取日常監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的方式，提高財(cái)政資金監(jiān)督檢查力度，對(duì)財(cái)務(wù)收支情況開(kāi)展檢查，對(duì)資金運(yùn)行事前、事中、事后全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要依規(guī)依法處理，嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)。

其次，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。一是充分做實(shí)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。建立健全項(xiàng)目庫(kù)，科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，重點(diǎn)項(xiàng)目必須開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，才能納入項(xiàng)目庫(kù)管理。項(xiàng)目立項(xiàng)后嚴(yán)格按照項(xiàng)目性質(zhì)，由項(xiàng)目建設(shè)單位制定實(shí)施方案，經(jīng)項(xiàng)目主管部門、資金管理部門批準(zhǔn)后實(shí)施。沒(méi)有按程序立項(xiàng)、沒(méi)有納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目一律不得安排資金。二是建立規(guī)范有效的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。通過(guò)預(yù)算績(jī)效信息一體化系統(tǒng)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行定位監(jiān)控，確保資金使用無(wú)偏離，績(jī)效目標(biāo)不走樣，項(xiàng)目建設(shè)保質(zhì)量。三是規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制管理。加強(qiáng)對(duì)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理指導(dǎo)，規(guī)范合作社運(yùn)行，加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保財(cái)政涉農(nóng)資金安全運(yùn)行發(fā)揮效益。

最后，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。加強(qiáng)資金的撥、付、管，做好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的前期準(zhǔn)備，加快資金審核，及時(shí)下達(dá)用款額度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的同時(shí)也要保證財(cái)政資金使用效益和資金安全，牢固樹(shù)立依法理財(cái)意識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)全程留痕，對(duì)有關(guān)違法違規(guī)情形嚴(yán)格追責(zé)問(wèn)責(zé)。

結(jié)語(yǔ)

綜上，只有創(chuàng)新管理、健全制度、理順機(jī)制、優(yōu)化路徑、突出重點(diǎn)、破解難題，才能提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，建成“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。