平衡計(jì)分卡在博物館財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核的運(yùn)用

云南省博物館

引言

平衡計(jì)分卡改變了企業(yè)在績(jī)效評(píng)價(jià)中過(guò)分注重財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視客戶和員工長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為，自90年代以來(lái)在企業(yè)中實(shí)施取得了不錯(cuò)效果，但將其運(yùn)用到公益性單位財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中能否取得相應(yīng)效果需在實(shí)踐中探索。

一、國(guó)有博物館預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

國(guó)有博物館以保護(hù)、傳承優(yōu)秀中華歷史文化為己任，集文化遺產(chǎn)征集、收藏、展示、研究、教育和文化休閑于一身，作為區(qū)域內(nèi)重要的文化和旅游重地，吸引了成千上萬(wàn)的游客前來(lái)參觀休閑，是人們了解歷史，領(lǐng)略世界文化和重要窗口。

2018年9月《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》正式發(fā)布，我國(guó)步入了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)代。目前，國(guó)有博物館獲取財(cái)政資金補(bǔ)助，采用逐級(jí)上報(bào)預(yù)算的方式，財(cái)政審核同意后，逐年撥付。財(cái)政預(yù)算下達(dá)后，后續(xù)跟蹤效果評(píng)價(jià)、審計(jì)監(jiān)督方面，尚未形成有效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，雖然按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效意見(jiàn)要求，在編制預(yù)算時(shí)填報(bào)了績(jī)效管理目標(biāo)，但論證不充分，很難與博物館的發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合而成為形式主義，沒(méi)有真正開(kāi)成花錢(qián)必問(wèn)效的資金管理機(jī)制。

國(guó)有博物館預(yù)算資金保障途徑的改變，特別是免費(fèi)開(kāi)放后，政府的投入力度加大，博物館觀眾人數(shù)越來(lái)越多，對(duì)博物館的管理水平要求越來(lái)越高，觀眾滿意度也成為財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)首要目標(biāo)，并圍繞這一目標(biāo)形成了博物館績(jī)效考核體系，但隨著時(shí)代發(fā)展，博物館功能在原有基礎(chǔ)上發(fā)生了延伸和拓展，其內(nèi)部機(jī)制的調(diào)整和外部機(jī)構(gòu)的聯(lián)系也越來(lái)越緊密，外延的拓展逐漸成為博物館績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，單一的財(cái)務(wù)目標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，只有建立動(dòng)靜相結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)體系，才能實(shí)現(xiàn)客觀的評(píng)價(jià)。

二、目前博物館財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題

從中央到地方各級(jí)財(cái)政管理部門(mén)均針對(duì)財(cái)政資金實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)，圍繞既定的財(cái)政目標(biāo)，一般采用目標(biāo)比較法對(duì)預(yù)算資金的設(shè)立、分配、監(jiān)管、使用、效果各方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提高了財(cái)政預(yù)算資金的運(yùn)用和使用效果。博物館各類預(yù)算資金，具有分類多，政策性強(qiáng)、資金量大等特點(diǎn)，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在更多的難度、更多的信息收集，因此也存在著諸多的問(wèn)題。

（1）項(xiàng)目設(shè)立方面，項(xiàng)目主目標(biāo)不明確，大多數(shù)博物館預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)不健全，往往為獲取財(cái)政資金而采用突出性的辦法，臨時(shí)確定的績(jī)效目標(biāo)，很難與真正的項(xiàng)目目標(biāo)結(jié)合越來(lái)，缺乏合理性、科學(xué)性論證，帶有較強(qiáng)的主觀隨意性，從而在預(yù)算安排上與績(jī)效目標(biāo)脫節(jié)。

（2）資金分配方面，績(jī)效目標(biāo)與編制目標(biāo)不同步，后期調(diào)整幅度大，項(xiàng)目預(yù)算保障方案、人員進(jìn)度安排，資金使用計(jì)劃等在預(yù)算實(shí)施中不能做到，無(wú)法嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目責(zé)任制，從而造成項(xiàng)目預(yù)算資金支付不及時(shí)，自查追責(zé)落不到實(shí)處。

（3）資金監(jiān)管方面，預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄，對(duì)資金的使用進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度認(rèn)識(shí)不到位，績(jī)效監(jiān)管在一定程度上存在以查賬為主的情況，注重于資金的安全性、合規(guī)性，與審計(jì)職能相重疊。

（4）效果方面，普遍缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)專業(yè)人員不足，偏重于完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，難于從宏觀上把握，評(píng)價(jià)結(jié)果不具有代表性，延續(xù)性，難以作為下一年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

（5）評(píng)價(jià)體系方面，評(píng)價(jià)主體以預(yù)算實(shí)施部門(mén)即博物館為主，忽視主管部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)的作用，內(nèi)部主體則以財(cái)務(wù)部門(mén)為主，部門(mén)間未形成組織合力。評(píng)價(jià)方法以目標(biāo)比較、成本分析為主，未形成指標(biāo)體系，不能從全方位反映博物館運(yùn)行情況，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)局限定性分析，定量分析更多使用絕對(duì)指標(biāo)，指標(biāo)間權(quán)重設(shè)定隨意性強(qiáng)。

當(dāng)前所使用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是基于博物館功能定位績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)踐中暴露出問(wèn)題在于強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的主體責(zé)任，而忽視了社會(huì)組織和部門(mén)間的協(xié)調(diào)跨界，博物館財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是其有效運(yùn)營(yíng)的核心問(wèn)題，博物館社會(huì)效益的擴(kuò)大，特別是全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的推行，需要一套全面平衡的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

三、平衡計(jì)分卡在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中的運(yùn)用

目前被企業(yè)廣泛采用平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)介體系突破了單一的以財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的方式，它通過(guò)客戶、內(nèi)部管理、員工成長(zhǎng)的平衡發(fā)展來(lái)共同推動(dòng)財(cái)務(wù)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將其應(yīng)用于國(guó)有博物館有利于克服目前財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題并發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果導(dǎo)向作用。

（一）四個(gè)層面核心指標(biāo)分析

（1）財(cái)務(wù)層面，財(cái)務(wù)指標(biāo)可以反映博物館財(cái)政預(yù)算對(duì)改善公共文化服務(wù)作出的貢獻(xiàn)。財(cái)務(wù)目標(biāo)通常與經(jīng)費(fèi)保障的管理使用相關(guān)，其衡量指標(biāo)有經(jīng)費(fèi)到位率，有效執(zhí)行率，專項(xiàng)資金管理使用是否符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定等。

（2）客戶層面，財(cái)政資金的投入目的是保證大多數(shù)社會(huì)公眾的利益，將博物館的職責(zé)和使命化為社會(huì)公眾的相關(guān)目標(biāo)和要點(diǎn)，博物館應(yīng)當(dāng)專注為大多數(shù)人提供優(yōu)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化公共服務(wù)，而不是以部分人員利益為目標(biāo)?？蛻魧用嬷笜?biāo)通常是指公共文化服務(wù)的滿意度?？蛻魧用媸共┪镳^的管理者能夠清晰地定位觀眾和創(chuàng)作滿足觀眾需求的陳列展覽，改善運(yùn)營(yíng)水平，從而達(dá)到預(yù)算資金使用目標(biāo)。其衡量指標(biāo)，展教方面包括，輸出原創(chuàng)展覽個(gè)數(shù)、年送展進(jìn)社區(qū)數(shù)、宣教活動(dòng)次數(shù)等。開(kāi)放服務(wù)方面，包括免費(fèi)開(kāi)放天數(shù)、觀眾人次、觀眾投訴情況等。信息數(shù)字化方面包括，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息公布量、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)點(diǎn)贊量等。服務(wù)設(shè)施方面包括，設(shè)施完好率、展廳環(huán)境維護(hù)情況等。

（3）內(nèi)部管理層面，一般來(lái)說(shuō)是在先制定財(cái)務(wù)和客戶方面的目標(biāo)與指標(biāo)后，才制定內(nèi)部流程面的目標(biāo)與指標(biāo)，這樣才能抓住重點(diǎn)，把握和衡量專項(xiàng)資金投入目的，并以對(duì)觀眾滿意度和實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)影響最大的業(yè)務(wù)流程為核心。內(nèi)部運(yùn)營(yíng)面指標(biāo)涉及博物館的陳列展覽、藏品管理等博物館的職責(zé)和功能。其衡量指標(biāo)，基本陳列方面包括，主題陳列展覽數(shù)量、展品更新率、原創(chuàng)展覽數(shù)量、引進(jìn)優(yōu)秀展覽數(shù)量等。藏品保護(hù)方面包括，年藏品增加量、藏品信息庫(kù)登記備案情況等。文物保護(hù)方面包括，年保護(hù)維護(hù)文物藏品數(shù)量，新增文物保護(hù)修護(hù)設(shè)施等。

（4）學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)面，學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)的目標(biāo)是其他三個(gè)方面目標(biāo)的基礎(chǔ)，是驅(qū)使三個(gè)方面的動(dòng)力。面對(duì)滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的文化生活的需要，必須將提高博物館人員的文物保護(hù)能力和科研水平及創(chuàng)新能力放在首位。削減對(duì)學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)能力的投資，雖然能在短期內(nèi)將有限資金用于擴(kuò)大展覽規(guī)模形成社會(huì)影響，但由此造成的不利影響將在未來(lái)對(duì)博物館帶來(lái)嚴(yán)重影響。其衡量指標(biāo)包括開(kāi)展培訓(xùn)人次、發(fā)表論文數(shù)量、舉辦學(xué)習(xí)講座次數(shù)等。

（二）指標(biāo)間的因果關(guān)系

平衡計(jì)分卡核心思想在于就是通過(guò)財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)方面的指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系展現(xiàn)單位和項(xiàng)目的實(shí)施軌跡，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。例如，作為公益性事業(yè)單位的博物館其價(jià)值目標(biāo)為社會(huì)效益最大化和資金的安全，資金有效執(zhí)行并保值增是財(cái)務(wù)指標(biāo)，這一指標(biāo)的驅(qū)動(dòng)因素可能是客戶層面觀眾數(shù)量的增加，和觀眾對(duì)服務(wù)的滿意度，通過(guò)對(duì)觀眾偏好的分析顯示，博物館之所以吸引人流在于其藏品及其背后的故事，在參觀時(shí)享受到服務(wù)的質(zhì)量，因此，公共文化服務(wù)指標(biāo)業(yè)績(jī)的提高能改善財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)。優(yōu)質(zhì)的講解服務(wù)、教育活動(dòng)等又通過(guò)豐富藏品，增加陳列展覽、改善服務(wù)設(shè)施和安全管理等內(nèi)部過(guò)程質(zhì)量來(lái)實(shí)現(xiàn)，要提高內(nèi)部管理質(zhì)量又需要培訓(xùn)員工并提高其專業(yè)技術(shù)能力來(lái)達(dá)到，這樣就形成了完整的因果關(guān)系鏈貫通了四個(gè)層面。

（三）層面間權(quán)重設(shè)定

評(píng)價(jià)體系有了各層面間的權(quán)重又將如何確定，從財(cái)務(wù)層面指標(biāo)來(lái)看，國(guó)有博物館追求的是社會(huì)效益最大化和資金安全，與企業(yè)追求價(jià)值最大化目標(biāo)不同，其作用和地位要相對(duì)弱些，因此權(quán)重值一般為10%。從客戶層面來(lái)看，滿足社會(huì)公眾文化需求是博物館發(fā)展的前提，博物館也以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，是博物館核心層面，其權(quán)重應(yīng)當(dāng)高一些不低于35%。從內(nèi)部管理層面來(lái)看，內(nèi)部管理過(guò)程就是控制和改善博物館主要職能部門(mén)，內(nèi)部管理的好壞決定公共服務(wù)的質(zhì)量，其作用與客戶層面不分伯仲，權(quán)重值同樣不低于35%。從學(xué)習(xí)成長(zhǎng)層面來(lái)看，人是單位最重要的因素，對(duì)于服務(wù)性的單位來(lái)說(shuō)是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的力量源泉，因此權(quán)重不低于20%。

通過(guò)以上分析，作為非營(yíng)利性國(guó)有博物館財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核目標(biāo)，重點(diǎn)在于公共服務(wù)和內(nèi)部管理質(zhì)量的改善和提高，而非財(cái)務(wù)價(jià)值的最大化。因此在實(shí)務(wù)中應(yīng)更多地針對(duì)展覽業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)、設(shè)施維護(hù)、環(huán)境美化等方面來(lái)優(yōu)化內(nèi)部控制，將人才引進(jìn)重點(diǎn)放在高層次或有發(fā)展?jié)摿Φ娜瞬派希瑢?shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的提升非財(cái)務(wù)部一己之力，只有各部門(mén)共同努力才能達(dá)到。在財(cái)政預(yù)算安排上應(yīng)偏向于建立長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，避免只重財(cái)務(wù)效率的短期行為發(fā)生。財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核期限應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)，不應(yīng)只以完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為單一目標(biāo)，防止為完成進(jìn)度發(fā)生違規(guī)違紀(jì)行為風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)

平衡計(jì)分卡能否在公益非營(yíng)利性博物館績(jī)效評(píng)價(jià)中取得效果發(fā)揮績(jī)效導(dǎo)向作用，取決于博物館管理層及員工對(duì)此的認(rèn)識(shí)和支持。部門(mén)間能否實(shí)現(xiàn)信息共享，員工素質(zhì)、各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和關(guān)鍵程度均會(huì)阻礙平衡計(jì)分卡的運(yùn)用并取得實(shí)效，但作為一種戰(zhàn)略管理工具，隨著博物館同行對(duì)其認(rèn)識(shí)不斷深入，相信平衡計(jì)分卡一定能發(fā)揮出相應(yīng)作用。