“一帶一路”背景下的警務合作：發(fā)展契機、實踐困境與完善路徑

楊 正 楊宗輝

以2013年為起點，“一帶一路”倡議施行至今“順應全球治理體系變革的內在要求，彰顯了同舟共濟、權責共擔的命運共同體意識，為完善全球治理體系變革提供了新思路新方案”〔1〕國紀平：《構建人類命運共同體的偉大實踐——寫在習近平主席提出“一帶一路”倡議5 周年》，載《人民日報》2018年10月4日，第1 版。。迄今得到100 多個國家和國際組織的積極支持和參與，被視為沿線各國實現(xiàn)共同發(fā)展與合作共贏的最大平臺。伴隨“一帶一路”倡議的深入落實和全面鋪展，警務合作問題成為各國關注的重大議題，被視為“一帶一路”能否實現(xiàn)愿景的關鍵?！?〕參見門洪華：《“一帶一路”規(guī)則制定權的戰(zhàn)略思考》，載《世界經濟與政治》2018年第7 期，第20 頁。

一、警務合作發(fā)展的新契機：必要性與可行性

（一）警務合作發(fā)展的必要性

1．全球化4.0 驅動警務合作觀念的革新

“全球化表征了社會關系空間組織體系的移轉，也表征了多地遠程連接的交互影響?！薄?〕Held,D. and McGrew,A.(eds.).The Global Transformations Reader:An Introduction to the Globalization Debate,Polity,2003, p.1-50.廣義的警務合作“包括一切形式的治安、執(zhí)法、維和、偵查和情報共享，也包括跨越或穿越國境的其他警務工作”〔4〕[英]本·鮑林、詹姆斯·謝普蒂基、倪鐵：《全球警務導論》，載《犯罪研究》2014年第2 期，第95 頁。。在跨國體系形成過程中，跨國警務體系居于核心地位，并且構成了現(xiàn)存全球體系最為普遍的特征，是全球化的高度概括：一方面，通過復雜的全球網絡，警務工作不斷擴展，警務合作蓬勃興起；另一方面，跨國警務運作領域具有復雜性，每個機構都擁有自身的功能性邏輯，當運作目標相互交叉缺乏合理分權時，機構間的摩擦與警務目標的背離就在所難免。單一利益主體控制的全球化進程偏離大多數(shù)參與者的訴求，同時由于缺乏監(jiān)督與制約，主導者自身局部危機極易轉嫁為全球性危機。此種格局下，全球大部分國家亟須具有平等和共贏性質的新型全球化治理體系的出現(xiàn)。

作為全球化4.0 的先導以及中國全方位改革開放的格局與周邊外交的倡議框架，“一帶一路”倡議開辟了世界各國合作共贏、共同發(fā)展的新路徑，成為構建人類命運共同體的偉大實踐。具體而言，“一帶一路”倡議以文明的復興、轉型和創(chuàng)新為文明邏輯，以陸海內外聯(lián)動、東西雙向開放為戰(zhàn)略邏輯，以國內一體化和雙環(huán)流、合作共贏為經濟邏輯，以彎道超車、變道超車和共同復興為政治邏輯，以共商、共建、共享為外交邏輯，形成戰(zhàn)略對接、國際產能與裝備制造合作、開發(fā)第三方市場的中國智慧為引領，各國智慧相結合的可分享、可持續(xù)、可內化的世界智慧?！?〕參見王義梔：《世界是通的——“一帶一路”的邏輯》，商務印書館2016年版，第53—141 頁。由于思維慣性與路徑依賴，“一帶一路”沿線國家的警務合作觀念滯后于包容性全球化的需求，即在摒棄霸權姿態(tài)、打破中心與邊緣迷思的基礎上，各方以共商共建共享為外交邏輯，實現(xiàn)各國同為利益共同體、責任共同體和命運共同體的全球化治理新體系。因此，警務合作理念的革新是“一帶一路”引領的包容性全球化（即全球化4.0）發(fā)展的內在要求。

2．第四次工業(yè)革命推動警務合作技術的創(chuàng)新

近年來，全球工業(yè)正處于一場公認的重大技術變革之中。德國將這場變革稱為“工業(yè)革命4.0”，美國稱為“工業(yè)互聯(lián)網”，我國則提出了“中國制造2025”的概念。雖然定義不同，但所指均為構建在物聯(lián)網基礎上的技術變革，其本質在于通過物聯(lián)網、云計算和大數(shù)據(jù)在工業(yè)中的應用，形成物聯(lián)網、數(shù)據(jù)聯(lián)網、服務聯(lián)網和人員聯(lián)網的網絡化開放平臺。新工業(yè)革命是一場工業(yè)領域從嵌入式系統(tǒng)到信息物理融合系統(tǒng)的技術變革?！?〕參見劉云浩：《從互聯(lián)網到工業(yè)革命》，清華大學出版社2017年版，第28 頁。毋庸置疑，第四次工業(yè)革命已經到來且勢不可擋。

“一帶一路”倡議思想的提出正是以第四次工業(yè)革命為背景并將其視為關鍵動力。第四次工業(yè)革命以互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)發(fā)展為基礎，以人工智能再次興起為契機，幾乎與所有產業(yè)關聯(lián)并介入社會生活的各個領域。以互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)和人工智能疊加為基本特征，智能系統(tǒng)以數(shù)據(jù)和算法為核心，基于事先儲存的原始數(shù)據(jù)特征〔7〕參見王禮鑫：《馬克思主義新認識論與人工智能——人工智能不是威脅人類文明的科技之火》，載《自然辯證法通訊》2018年第4 期，第8 頁。進行“自主學習”，將數(shù)據(jù)原始特征排列組合并輸出最優(yōu)解?；诖耍耙粠б宦贰背h施行以來，在沿線國家警務合作實踐中，犯罪分子利用智能系統(tǒng)進行的犯罪活動高發(fā)但不限于以下類群：其一，“非接觸性”侵犯財產犯罪增多，通過侵犯公民個人信息與算法結合進行的犯罪活動，以精準化詐騙最具代表性?！?〕參見孫笛：《人工智能時代的犯罪風險分析》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2018年第4 期，第13頁。因此，跨國網絡詐騙案件頻發(fā)，泰國、柬埔寨、越南等國尤為突出。其二，涉眾型經濟犯罪高發(fā)且偵破難度加大，在以網絡非法集資和傳銷、操縱市場、內部交易以及傳播虛假信息等領域的犯罪行為借助網絡媒介、數(shù)據(jù)與智能系統(tǒng)呈現(xiàn)犯罪行為跨地域性、產業(yè)鏈條復雜性等特征，導致犯罪成本降低引發(fā)的案件數(shù)量高發(fā)與案件偵破難度的加大。此外，傳統(tǒng)犯罪尤其是恐怖主義犯罪和涉黃賭毒犯罪經由網絡媒介的助推呈現(xiàn)進一步擴大的趨勢。利用網絡社交軟件及諸如VR、云盤等網絡技術傳播非法信息、設立犯罪行為平臺等方式，網絡空間的涉黃賭毒和恐怖主義犯罪活動突出。

由此，跨國犯罪表現(xiàn)為：由于時空因素限制較少以及問責機制的缺乏引發(fā)的非接觸性犯罪行為增多，犯罪呈現(xiàn)出行為發(fā)生的隨機性、犯罪后果的裂變性、行為與后果之間的間隔性及歸責障礙。由于智能系統(tǒng)在社會領域的廣泛應用，新型犯罪初現(xiàn)、傳統(tǒng)犯罪通過智能媒介作用高發(fā)，犯罪危害的廣度和深度呈日益拓寬與加深的趨勢。警務合作應用技術通過物聯(lián)網技術和智能平臺進行創(chuàng)新，成為回應有效打擊跨國犯罪及其衍生的一系列社會風險的必然選擇。

3．安全風險加劇亟待警務合作模式的更新

“一帶一路”倡議以經濟發(fā)展為中心，經濟層面進展的背后所面臨的安全風險問題不容忽視?！耙粠б宦贰焙献鞯膬纱髣恿榘l(fā)展與安全，作為戰(zhàn)略推進和實現(xiàn)的前提，安全問題通過警務合作進行保障已成為國際安全合作的主要形式。當前，由于沿線國家和地區(qū)內部新舊體制轉軌、地區(qū)沖突和局部戰(zhàn)爭威脅常態(tài)化、領土主權和海洋權益爭端的掣肘與阻礙，以及大國地區(qū)政治博弈引發(fā)的全局挑戰(zhàn)〔9〕參見吳輝陽：《“一帶一路”沿線地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅透析》，載《江蘇警官學院學報》2018年第3 期，第75—76頁。導致傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅因素相互交織、影響安全的不穩(wěn)定性與不確定性因素增多、安全風險的綜合性和多樣性進一步增強，安全風險加劇。

一是恐怖主義泛起分化?！翱植乐髁x犯罪是國際警務合作最直接的動因之一，也成為一帶一路沿線國家非傳統(tǒng)安全問題之首，現(xiàn)實威脅逐步提高”〔10〕賈宇、李恒：《恐怖活動對“一帶一路”倡議實施的威脅評估與對策研究》，載《寧夏社會科學》2017年第1 期，第35 頁。。二是跨國有組織犯罪猖獗。作為“一帶一路”倡議推進的必然結果，國家之間的貿易往來日益頻繁。頻繁的邊境貿易引發(fā)販毒、走私、人口犯罪、非法出入境等犯罪活動的日益猖獗。尤其是伴隨中國—東盟自由貿易區(qū)的建設，域外資本的大量涌入導致資本流動性不斷增強，金融犯罪呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。此外，全球被稱為“恐怖海域”的五大海域均為“海上絲綢之路”的途經之地。海盜襲擊搶劫活動頻繁，對其開拓建設造成極大干擾和破壞。三是水資源與環(huán)境安全問題凸顯。沿線地區(qū)的環(huán)境污染問題較為突出，海洋污染尤其是海上船舶和輸油管道泄露嚴重損害海洋資源和生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。自然環(huán)境風險可能導致地緣風險，造成跨國資源連帶污染問題。四是經濟能源安全問題突出。由于沿線多為發(fā)展中國家，金融基礎設施薄弱，資金監(jiān)管體制缺乏，抵御金融風險能力較弱。加之我國能源輸送管道長期受到域外國家介入牽制，能源安全面臨嚴重威脅。

與打擊恐怖主義犯罪和海盜、毒品走私等警務合作相比，現(xiàn)有針對環(huán)境保護和資源開發(fā)的警務治理活動相形見絀。現(xiàn)代海事警務治理發(fā)端于打擊海盜、奴隸販運和走私，〔11〕See Peter Andreas and Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations,Oxford University Press,2006,p.26-28.發(fā)展至今已囊括海上涉毒、海盜、海洋漁業(yè)以及深海石油鉆井平臺及海底區(qū)域開采的警務治理活動。傳統(tǒng)警務合作對諸如打擊海上涉毒、海盜等傳統(tǒng)犯罪行為的重視易造成過度監(jiān)管風險，同時針對環(huán)境和資源卻疏于保護。環(huán)境污染危害影響巨大，卻幾乎未被納入警務監(jiān)管范疇。安全風險的加劇尤其是環(huán)境安全和資源開發(fā)安全風險的加劇亟待警務合作力度的加大與范圍的擴展。

（二）警務合作發(fā)展的可行性

1．國家高層搭建合作歷史橋梁

中國與中亞國家現(xiàn)有警務合作執(zhí)法包括上海合作組織（以下稱“上合組織”）框架內的安全事務合作與反恐交流與人才培養(yǎng)。2001年成立的上合組織，為日后多領域合作搭建了歷史橋梁，為區(qū)域創(chuàng)新的合作模式打下了重要基礎。經過多年經營，上合組織已發(fā)展成中亞區(qū)域合作的重要平臺，在打擊反恐怖主義犯罪、毒品犯罪方面發(fā)揮著日益突出的作用。上合組織國家簽署與實施的一系列相關文件，加強了警務合作尤其是地區(qū)反恐合作的打擊力度與合作意愿，警務行動得以展開。2007年新疆烏魯木齊依托新疆警察學院建立中亞警務合作中心，通過地理和人才優(yōu)勢加強與中亞各國在反恐合作中的信息交流、資源共享以及警務人員專項技能培訓。

中國與東盟現(xiàn)有的警務合作包括中國-東盟區(qū)域合作框架下的多邊和雙邊執(zhí)法合作、中老緬泰四國湄公河流域執(zhí)法安全合作機制。東盟國家與我國一道在亞洲基礎設施建設與投資領域做出了巨大貢獻，為“一帶一路”倡議的推進奠定了良好的基礎。隨著合作的深化，中國-東盟區(qū)域合作框架中警務合作領域的拓展在深化打擊傳統(tǒng)犯罪領域警務合作的同時，警務合作形式也藉由相關合作制度的完善和發(fā)展得到了一定程度的豐富。警務合作深度和廣度的共同推進為警務合作活動的順利開展打下了良好基礎。中老緬泰四國湄公河流域執(zhí)法安全合作機制從2011年成立至今對湄公河流域違法犯罪活動進行有效預防與控制，業(yè)已形成較為成熟的國際水域區(qū)域執(zhí)法合作機制，〔12〕參見《中老緬泰四國湄公河流域執(zhí)法安全合作五周年綜述》，載中華人民共和國公安部網站，http://www.gov.cn/xinwen/ 2016-12/25/content_5152611.htm#allContent。成為國際執(zhí)法安全合作的成功典范。

中國與歐洲現(xiàn)有的警務合作包括刑事司法互助、引渡與打擊犯罪合作。我國通過簽訂條約、合作協(xié)議等方式與多個歐洲國家就刑事司法互助、引渡以及跨國打擊犯罪等領域建立警務合作定期工作會晤機制，包括各國執(zhí)法安全部門情報信息的共享機制、警務人員技能與規(guī)范培訓機制，并派駐數(shù)名警務聯(lián)絡官，在打擊跨國違法犯罪活動中發(fā)揮了重要作用。

2．國際警務合作積累寶貴經驗

國際警務合作活動的出現(xiàn)幾乎同現(xiàn)代警務體制的歷史同樣久遠。全球警務體制發(fā)展至今，可按執(zhí)法范圍的不同分為地方性、全國性、區(qū)域性、國際性與全球性的警務合作五大類。〔13〕參見[英]本·鮑林、詹姆斯·謝普蒂基：《全球警務機制研究》，倪鐵譯，法律出版社2014年版，第6—7 頁。地方性警務合作是地方執(zhí)法機構的跨國警務合作體系；全國性警務合作是在全國性的安全機制框架內為應對全國性的安全需求而與外國相關機構展開的跨國警務合作體系；區(qū)域性警務合作是全球某區(qū)域內安全框架下的警務合作體系；國際性警務合作是負有外交使命的駐外警務聯(lián)絡官體系；全球性警務合作是業(yè)務遍及全球的警務合作機構體系。警務合作組織的主要任務在于突破成員國的合作壁壘，協(xié)調和聯(lián)合各方警力打擊犯罪，因此隨著時間的沉淀和經驗的積累，一些成熟的經驗與模式可為警務合作的發(fā)展提供經驗借鑒與啟示。例如，國際刑警組織在信息共享機制的基礎上對疑難復雜案件的偵辦等類似的行動中，不但提供情報信息、溝通服務，同時也提供偵查支援的合作模式；歐盟建立的以基礎條約和協(xié)議為法律保障、設置專門機構解決國家間差異以及發(fā)達的情報信息交換網絡、高效便捷的“歐洲逮捕令”，均可為“一帶一路”警務合作提供啟示。

3．科技賦能推動警務合作技術提升

警務合作領域中科學技術的飛速發(fā)展為警務技術與裝備的創(chuàng)新與完善提供強有力的技術支持。智能化警務技術如信息檢索技術和人臉識別系統(tǒng)、警務專家系統(tǒng)對出入境重點人員進行關聯(lián)信息分析、行為軌跡預測、活動追蹤識別以及異常行為的預警，可提升警務合作領域中邊檢反恐活動的效率。人臉識別人工智能測謊儀結合生物探測技術與語音識別技術，根據(jù)神經和生理的外在反應實現(xiàn)毫秒級微表情的捕捉、反推心理活動的發(fā)展變化，對個體情緒、內心傾向進行精準分析?！?4〕參見孫笛：《人工智能時代的犯罪防控》，載《中國刑警學院學報》2018年第5 期，第27 頁。警用增強現(xiàn)實技術不僅可基于虛擬世界與現(xiàn)實世界的疊加呈現(xiàn)動態(tài)匹配與實時互動，〔15〕參見林子煜：《增強現(xiàn)實技術在刑事科學技術中的應用》，載《海峽科學》2017年第2 期，第39 頁。在犯罪現(xiàn)場調查與重建中降低數(shù)值偏差，還可在射擊訓練中進行人機交互模擬對抗和電子影像演練等實戰(zhàn)模擬訓練?！?6〕參見公安部裝財局：《聚焦全球智慧警務、護航平安中國建設》，載《人民公安報》2018年5月16日，第3 版。智能警務監(jiān)測系統(tǒng)可在現(xiàn)有數(shù)據(jù)中分析即時趨勢，提升決策判斷能力，預警系統(tǒng)可以有效預防和打擊犯罪。

智能化警用裝備基本涵蓋警務裝備的所有分類，并以獲取信息證據(jù)功能、執(zhí)行危險任務功能和協(xié)助司法鑒定等為特征的智能機器人為主要代表。以獲取信息證據(jù)功能為目的的智能機器人包括警用無人機等具備監(jiān)聽監(jiān)視功能的機器人，在打擊恐怖主義犯罪和其他嚴重犯罪活動時發(fā)揮著重要作用。具備執(zhí)行危險任務的智能機器人是指在警務活動危險領域中應用以降低警務人員傷亡和提高警務效率的機器人，包括我國警務工作中已實際應用的排爆機器人、水下機器人、勘驗機器人等。警用機器人還可在安全與自動控制領域協(xié)助警務人員進行遠程司法鑒定以降低警務成本?！?7〕參見陳小華：《基于智能機器人應用的公安工作路徑創(chuàng)新》，載《福建警察學院學報》2017年第1 期，第34 頁。

二、“一帶一路”沿線國家警務合作的實踐困境

（一）外交關系動態(tài)性影響警務合作發(fā)展

國家外交關系影響警察外交關系，作為警察外交的重要內容，警務合作同樣受到國家外交關系的影響與制約?！芭c經濟一體化形成悖反運動的是，世界政治多極化趨勢變得更加明確和緊迫，使得全球范圍內地緣政治關系變得更加復雜?！薄?8〕歐陽康：《全球治理變局中的“一帶一路”》，載《中國社會科學》2018年第8 期，第11 頁。因此，在“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”打破原有體系，擴大中國在亞歐地區(qū)、太平洋地區(qū)等的伙伴關系帶來機遇的同時，復雜的外交關系也給“一帶一路”的警務合作發(fā)展帶來了難題。

一方面，西方發(fā)達國家的掣肘。“一帶一路”沿線國家是資源豐富的地區(qū)，歷來也是西方大國爭奪的焦點。試圖把此地區(qū)作為勢力范圍的既有沿線的俄羅斯和印度等國家，也有歐美等國家。美國提出的“重返亞太戰(zhàn)略”“新絲綢之路倡議”都對“一帶一路”倡議主導的包容性發(fā)展產生巨大牽制作用。

另一方面，沿線國家的信任度缺乏。沿線國家和非沿線國家中很多國家對“一帶一路”倡議的實施持矛盾復雜的心態(tài)。總體而言，這些國家基于利益的考量希望中國擴大開放，同時又擔心過分依賴中國。尤其是2008年世界金融危機后，世界經濟發(fā)展動力不足，很多國家“基于先前全球化3.0 階段西方發(fā)達國家主導全球化所造成的全球發(fā)展失衡、貧富差距過大等問題的出現(xiàn)，不敢再輕易相信其他國家”〔19〕龔曉鶯、陳?。骸吨袊耙粠б宦贰北尘跋碌陌菪匀蚧碚撆c引領路徑分析》，載《教學與研究》2018年第1期，第18 頁。。另外，對中國的開放會加劇對其資源利用的擔心和疑慮，導致一些國家持觀望態(tài)度而非大步前行。此外，部分沿線國家政局動蕩也干擾其對華政策的穩(wěn)定性，南亞地區(qū)印度與巴基斯坦關系的不穩(wěn)定性同樣限制了區(qū)域合作化的加深。

（二）合作觀念的局限性制約警務合作目標

國際層面而言，由于歷史原因和意識形態(tài)的差異，西方發(fā)達國家主導的國際警務合作規(guī)則基本是在歐美等發(fā)達國家主導下建立的基于西方國家利益的規(guī)則。由于經濟能力、政治能量和技術優(yōu)勢在形塑全球警務過程中發(fā)揮著更加巨大的作用，此種觀念下警務合作參與國地位并非平等，弱勢國家的警務合作具有“附屬性的和服從性的”特征，警務合作活動以西方發(fā)達國家為權力主導和制約，英國奇諾伊案〔20〕英國禁毒署在法國司法管轄區(qū)執(zhí)行竊聽，但未得到法國偵查法官的授權，違反了法國法律和歐洲人權公約，但竊聽得到的證據(jù)卻被英國法庭認為具有可采性，且歐洲人權法院也支持這一有罪判決。就是最有力的實證。因此，全球化3.0 時代的國際警務合作呈現(xiàn)非平等性、非對話性以及零和博弈的特征。

與其他國家相比，我國的國際警務合作起步相對較晚，傳統(tǒng)警務工作以國內公安工作為主，業(yè)已形成較為固定的7 大偵查協(xié)作區(qū)域〔21〕包括東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省和泛珠三角7 大區(qū)域。和合作模式。1984年我國加入國際刑警組織并成立國家中心局，2005年公安部將外事局更名為國際合作局。但實踐中我國倡導的國際警務合作主要通過上合組織框架展開，與歐洲刑警組織相比，此框架下的警務執(zhí)法較為松散，體系也不盡完善。公安工作模式下警務合作觀念也相對固化，主要表現(xiàn)為辦案理念相對保守，并不同程度地存在地方保護主義這一注重局部忽略全局的思想觀念。

（三）組織架構非合理性減弱警務合作效能

國際警務合作官僚化理論認為，“建立獨立于成員國政府的警務合作組織，并賦予其高度的自治權，有利于保證警務合作采用最有效的專業(yè)手段來實現(xiàn)既定目標”〔22〕趙強、劉沖：《“一帶一路”背景下深化中國國際偵查協(xié)作的思考》，載《湖北警官學院學報》2017年第11 期，第44 頁。。我國以往和現(xiàn)有的警務合作活動或依托國際刑警組織這一平臺，或通過區(qū)域性組織諸如上合組織和東盟的發(fā)展，主要針對打擊恐怖主義和販毒活動展開?！包c對點”的合作模式存在合作資源整合不夠充分、警務合作的開展不夠全面等弊端。由于缺乏相對獨立的專屬性警務合作組織，警務合作爭端的解決與協(xié)調、警務工作的監(jiān)督與制約或引發(fā)合作僵局的出現(xiàn)，或伴隨弱勢一方的妥協(xié)和退讓而勉強推進，不利于增進互信和促進警務合作的長遠發(fā)展。

高效的警務合作需要協(xié)調跨部門之間的競爭和調查重疊的問題。警務合作執(zhí)法機構間合作會受到各自不同的限制，以及有限的資源和國家裁量的信息共享等要素的掣肘。實踐中，警務合作尤其是偵查合作大多以個案協(xié)作為主，往往在犯罪發(fā)生后由一國牽頭臨時性組織起來，案件偵破后變解散，隨意性較大，既缺乏對成員的制衡力，又難以調動各方的積極性。尤其是面對當今日益組織化、動態(tài)化和智能化、隱蔽化的跨國犯罪活動，組織體系的松散和協(xié)作效能的有限使警務合作工作難以應對。雖然我國公安部設置了國際合作局和地方聯(lián)絡局，但警務合作工作的開展受到權限過于集中且下移不夠和權限劃分不明確導致多頭管理等問題。此外，單一的工作評價標準和復雜的申請程序導致基層警務工作處于保守和被動狀態(tài)。

（四）法律規(guī)范差異性妨礙警務合作實踐

各國都有自己的國內法標準，追求各自的社會利益。警務合作是在法律框架下開展的聯(lián)合執(zhí)法，因此受到國內規(guī)范和國際規(guī)范的雙重制約。目前我國警務合作依據(jù)的法律規(guī)范包括多邊國際公約、雙邊條約或協(xié)定以及國內法。一方面，國際層面而言，我國雖然加入了一系列國際公約，但囿于國際公約規(guī)范的原則性與抽象性，將其作為警務合作活動的指引規(guī)范的可操作性較低。因此，“一帶一路”公約建設因其所具有的針對性和具體性顯得尤為必要和緊迫。同時，我國與“一帶一路”沿線國家簽訂的相關公約呈現(xiàn)有限的數(shù)量和局限的范圍兩個特征。大多數(shù)締約國家均屬上合組織、東盟以及中亞國家，同地域影響力較強的國家以及歐洲發(fā)達國家的締約較為薄弱。警務合作缺乏條約約束不但增加警務合作的不確定性，也因不能及時回應法律沖突問題而無法跨越不相兼容的法律與司法制度，從而在國際警務合作的發(fā)展和架構建設過程中面臨巨大的障礙，降低了警務合作的效能。另一方面，國內層面而言，我國警務合作的國內法律規(guī)范稍顯松散凌亂：目前我國有關警務合作的規(guī)范散見于《國際刑事司法協(xié)助法》《刑法》《刑事訴訟法》《反恐怖主義法》《監(jiān)察法》《國家安全法》《國家情報法》《網絡安全法》《引渡法》《反洗錢法》《人民警察法》和《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》?，F(xiàn)有規(guī)范初步形成了以合作程序、證據(jù)規(guī)則、證人保護以及爭議解決為內容的國際警務合作體系，但規(guī)則設置較為抽象，在立法范圍、位階差異和規(guī)范銜接方面仍有待完善。

（五）民族語言復雜性弱化警務合作交流

“一帶一路”沿線國家以民族國家居多。以中亞五國為例，中亞五國均為多民族國家。民族構成復雜意味著法律制度、宗教習俗以及生活習慣都有極大差異，加之民族間歷史形成的矛盾致使相互間認同感不夠，導致警務合作交流面臨天然屏障。

我國對“一帶一路”倡議的規(guī)劃和討論涉及經濟、文化和政治等方面，特別是在金融、貿易、基礎設施建設等方面已經有很多舉措，所有愿景和規(guī)劃的實現(xiàn)都要以語言的溝通為基礎。雖然在政府交流層面英語可以解決一些問題，但如果不能掌握當?shù)氐恼Z言并了解語言背后的宗教文化問題，警務合作的展開和效果都會產生問題。文化異質性裹挾著民族、語言等問題，為中國與沿線國家構建警務合作機制帶來了一定的阻礙。

三、“一帶一路”警務合作的完善路徑

警察是現(xiàn)代政府治理體系的基石，也是政治國家和公民社會之間的重要政治對接點?！?3〕參見[英]本·鮑林、詹姆斯·謝普蒂基：《全球警務機制研究》，倪鐵譯，法律出版社2014年版，第15 頁。全球化4.0、第四次工業(yè)革命和安全風險加劇三背景疊加，作用于警務合作并推動原有警務合作內部各要素自身發(fā)展與各要素之間重新進行排列組合，出現(xiàn)了與傳統(tǒng)警務合作相區(qū)別的發(fā)展模式的新選擇。

（一）樹立“包容性”的警務合作理念

1．以合作共贏、開放包容為基礎

在全球化4.0、第四次工業(yè)革命和安全風險日益加劇的復雜背景下，合作共贏的警務合作成為“一帶一路”倡議蓬勃發(fā)展的內在需求。開放包容意味著任何國家無論是否處于“一帶一路”沿線，無論具有何種意識形態(tài)和社會制度，只要有意愿就可加入“一帶一路”建設。不對任何國家設限成為“一帶一路”倡議與世界其他現(xiàn)有區(qū)域經濟合作機制相比最為顯著的特征之一。

警務合作理念以合作共贏、開放包容為基礎，首先要求轉變傳統(tǒng)思維模式，以現(xiàn)代警務與國際警務合作的現(xiàn)實需求更新理念。其次在國際警務合作中避免傳統(tǒng)慣性思維，體現(xiàn)開放包容的合作理念。警務合作的開展不對任何國家設限，任何國家不論是何種意識形態(tài)和社會制度，只要有意愿均可加入。沿線國家有不進行警務合作的自由，非沿線國家有意愿同樣可展開警務合作。此外，要尋找開展國際警務合作的新方法、新途徑。

2．以總體國家安全觀為指引

總體國家安全觀是全球化4.0 時代提出的國家安全新理念。習近平總書記指出：“必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”〔24〕《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，載人民日報圖文數(shù)據(jù)庫，http://data.people.com.cn/rmrb/20140416/1，2021年12月1日訪問?？傮w國家安全觀涵蓋了安全觀念、道路、體制、目標四重要素和共同安全、合作安全、綜合安全、可持續(xù)安全四個理念?！?5〕參見王明進：《總體國家安全觀的哲學境界與世界價值》，載《人民論壇》2017年第29 期，第32—34 頁。作為一種“整合性國家安全觀”，總體國家安全觀強調“國家安全問題‘多維度’構建，形成一種整合性的國家安全理念”〔26〕鞠麗華：《習近平總體國家安全觀探析》，載《山東社會科學》2018年第9 期，第20 頁。。

總體國家安全觀從內部與外部、發(fā)展與安全、自身與整體三個維度對國家安全展開考量。國際警務合作是國家安全合作的一部分，〔27〕參見肖軍：《總體國家安全觀視野下的國際警務合作》，載《中國刑警學院學報》2018年第4 期，第20 頁。因此，以總體國家安全觀為指引的警務合作亦具備以下特征：一是堅持內外兼顧意即“必須既重視外部安全，又重視內部安全”，把國內安全和國際安全兩方面統(tǒng)籌兼顧。二是堅持發(fā)展與安全并重，實現(xiàn)安全與發(fā)展辯證統(tǒng)一。三是堅持自身安全與共同安全共謀要求，對此，習近平總書記指出：“既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運共同體，推動各方朝互利互惠、共同安全的目標相向而行，通過互利合作、休戚與共的國際關系模式解決國際社會公共性問題?！薄?8〕習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第201 頁。

3．以“共商、共建、共享”為原則

《推動共建絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》明確指出：“一帶一路”建設要堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的相互對接，同時積極利用現(xiàn)有雙邊、多邊合作機制，推動“一帶一路”建設，促進區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。警務合作以“共商”為原則，要求在“一帶一路”警務合作建設過程中賦予并尊重各國警務合作事項的話語權。沿線各國作為平等參與者均可就本國需要對警務合作的程序與內容表明態(tài)度、提出建議，但不可對別國選擇的發(fā)展路徑進行干涉。通過雙邊或多邊溝通與協(xié)商，各國實現(xiàn)警務合作的對接和發(fā)展。

警務合作以“共建”為基礎，意味著沿線國家在警務合作中共擔風險、共同治理，成為責任共同體。目前非傳統(tǒng)安全問題突出，沿線各國承擔起對應的責任，彼此加強溝通配合，摒棄意識形態(tài)的羈絆，同心同力應對挑戰(zhàn)，建立“責任共同體”，有助于沿線國家攜手直面問題，共同出力為警務合作提供必要條件，真正做到責任共擔。

警務合作以“共享”為基礎，表明沿線各國的警務合作必須堅持相互尊重、平等相待；必須堅持合作共贏、共同發(fā)展；必須堅持實現(xiàn)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全；必須堅持不同文明兼容并蓄、交流互鑒。唯此，才能夠共享警務合作的成功經驗，實現(xiàn)人才交流、信息共享、情報互通、技術互聯(lián)的共贏。

（二）構建開放性的警務合作形式

首先，對話高層達成共識。當今世界，中國憑借強大的經濟與科技力量，已在新的國際格局中占據(jù)關鍵地位。中國與“一帶一路”沿線國家應準確認識當今世界格局定位，不沖突不對抗，建立定期會面的高層磋商機制，本著相互尊重、開放包容的心態(tài)交流本國在警務合作活動中所遇到的阻礙與困難，并在重大熱點問題上達成合作共識，共謀出路與對策。構建警務合作機制，在雙方高層會晤達成共識的基礎上，有針對性地商討警務合作活動的重點和難點，將前瞻性問題納入討論范圍，將社會危害性大的如恐怖主義、極端主義等犯罪列為重點討論議題，才能更好地把警務合作機制落到實處。

其次，借助平臺深化合作。早在20 世紀，中國就與中亞五國在民事和刑事領域簽訂了一系列條約，并在21 世紀初成立了上合組織。上合組織成立至今已發(fā)展為一個成熟的多邊合作平臺，成員國之間都受益匪淺。上合組織曾對恐怖主義活動開展了一系列軍事演習，進行了必要的軍事準備，各成員國還在上合組織框架內設置了反走私、反恐等課目，并進行了一次大規(guī)模的聯(lián)合軍事演習。在“一帶一路”倡議構想提出近十年的今天，警務合作機制的構建被賦予了新的時代內涵，具有更深刻的時代意義。在過去很長的一段時間里，區(qū)際刑事司法合作、國際警務合作等跨國合作模式都在偵破犯罪分子外逃、公款外流等案件中起著決定性的作用，同時也從合作模式、警力協(xié)助、人員對接等方面積累下了豐富寶貴的合作經驗；借鑒上合組織在警務方面的合作交流，密切我國與沿線國家主管機關及國際組織的聯(lián)系，根據(jù)國際慣例與國際條約及互惠原則，加強雙方警務行動的一致性，建立有效的反應機制。過往的對話機制和合作平臺都存在很多可借鑒的地方，從中提取成功的經驗和失敗的教訓，可以為警務合作機制的構建提供深厚的理論與實踐根基，從而更好地完善理論建設和投入實踐應用。依托上合組織、新亞歐大陸橋安全走廊國際執(zhí)法合作論壇等平臺深化警務合作活動的深度，通過平臺互聯(lián)互通擴大警務合作活動的廣度成為重要的警務合作方式。

最后，引入第三方警務。第三方警務是“指警方通過勸說或強制手段促使諸如公房機構、業(yè)主、家長、學校等各種組織或非犯罪群體一起共同致力于防止和減少犯罪”〔29〕[澳]洛林·梅熱羅爾、珍妮特·蘭斯莉：《第三方警務》，但彥錚等譯，中國人民公安大學出版社2012年版，第3 頁。。第三方警務針對傳統(tǒng)警務對犯罪行為進行預防與控制的盲點和薄弱環(huán)節(jié)，以提升犯罪防控效率為目的，通過與其他社會組織建立多種合作形式，創(chuàng)設新型犯罪防控網絡。此網絡經由犯罪防控主體的多元化增加犯罪控制節(jié)點數(shù)量，從而提升犯罪防控的有效性。隨著“一帶一路”倡議的推進，從政府到企業(yè)、從官方到民間，合作的廣度和深度不斷拓展。在跨國運輸、互聯(lián)網金融、毒品犯罪、恐怖主義犯罪等領域引入物流企業(yè)、互聯(lián)網平臺、社區(qū)機構等力量作為第三方警務，不但可以優(yōu)化警民關系、緩解警力不足、實現(xiàn)警務的社會化，同時也會增進民眾對警方的信任度。

（三）設立交互聯(lián)通的警務合作組織

全球化是一個沒有獨家權威授權的多極體系，全球警務領域是概念性的，其組織體系也是零散的。全球警務是多重因素造就的復雜決策機制的產物。因此，警務合作組織的構架應當交互聯(lián)通，橫向存在多元化的警務合作機構，縱向存在聯(lián)動性的層級部署。

1．多元化的橫向警務合作機構

一是建立區(qū)域性專屬警務合作組織與對接部門。區(qū)域性專屬警務合作組織是指從公安部到基層市縣局尤其是邊境地區(qū)和口岸的專屬性的“一帶一路”警務合作執(zhí)法機構。〔30〕參見毛振軍：《深化國際警務合作，助力“一帶一路”》，載《新疆警察學院學報》2016年第1 期，第21 頁。在警務合作活動中，我國主要由最高人民法院和外交部向外國相應機關發(fā)出公函，若就協(xié)助事宜征得對方同意，則可進一步商討合作。開展警務合作，不僅關系到國內法律設置、政策適用，還關系到國際外交交涉、司法力量銜接乃至世界當前政治經濟格局等問題。因此，倡導建立警務合作的溝通對接部門，由對接部門審時度勢，權衡各方利弊，作為中間力量預先與雙方高層取得溝通，在有合作意愿的前提下進一步協(xié)助制定合作細則，開展警務合作。

二是建立警務合作專項打擊機構。包括“一帶一路”反恐警務合作機構、境外追逃警務合作機構、重大突發(fā)事件警務應對合作機構等。設置專項打擊部門，緊緊圍繞作戰(zhàn)實際，對跨國犯罪進行情報分析研判與科學預測，致力于將更多的犯罪扼殺在萌芽狀態(tài)。在專項打擊部門的設置上，還可以進一步細化為情報研判、行動指導、偵查作戰(zhàn)部門，其中情報搜集部門負責統(tǒng)計歷年的犯罪資料，形成累犯、慣犯和可疑犯罪嫌疑人的檔案資料，對犯罪多發(fā)區(qū)域作出地圖標注；行動指導部門負責制定相關刑事政策打擊犯罪，在犯罪發(fā)生時進行區(qū)域之間人力物力資源的調配，保證及時采取應急策略，指導偵查部門的工作；偵查作戰(zhàn)部門負責根據(jù)上級指示調查搜集證據(jù)，查明案件事實，查獲犯罪嫌疑人，各國司法機關應對偵查作戰(zhàn)部門給予配合，賦予偵查合作部門一定的自由度在本國境內開展偵查工作?？捎上嚓P國家偵查主體共同組織設立專項打擊部門或專項打擊隊伍，在跨國偵查合作機制框架內活動，由該專項部門或隊伍統(tǒng)一調度安排，承擔相應的職責，聯(lián)合合作，打擊犯罪。

2．聯(lián)動性的縱向警務層級部署

宏觀層面上涉及諸如憲法問題、協(xié)議的遵守、立法和國內法的協(xié)調、權利以及警察倫理等。這一層面的行為者不僅要制定政策、進行談判并簽訂協(xié)議，同時又要堅持各自國家權力至上的立場。長期以來，我國外交部、使領館、外交官等都為我國跨國刑事司法領域工作的開展做出了貢獻，在域外刑事案件處置、國際警務合作、引渡以及國際偵查合作等多方面都少不了他們的協(xié)助。在遇到需要聯(lián)合國外警力開展偵查的情況時，外交部要及時與外國相應機關取得溝通，就協(xié)助事項征求對方同意，達成一致意見，再傳達下級工作。

中觀層面包括了執(zhí)行機構、合作實踐以及警察和執(zhí)法機構等相關程序。處于中等層面的行為者居于政治行為者與純執(zhí)行人員之間以及各自利益間的緩沖地位。聯(lián)絡官是技術熟練但數(shù)量不多的警察專業(yè)人士，他們在中觀層面上把政策制定者與調查者和執(zhí)法行為的功能聯(lián)系起來。〔31〕See Bigo,D.’Les archipels des professionnels de l’ (in) securite’, in Fortmann, M., Macleod, A. and Roussel, S.(eds.), Vers des perimitres de securite? La Gestion des Espaces Continentaux en Amerique du Nord et EN Europe. Outremont: Athena Editons,p.169-184.對警務聯(lián)絡官的派駐應按照“突出重點、滿足急需”原則，于經濟利益集中、僑民眾多以及跨國案件頻發(fā)地區(qū)有針對性地優(yōu)先布局，使警務聯(lián)絡官的積極作用得以及時發(fā)揮。

微觀層面包括具體犯罪的調查人員，以及對特定犯罪類型的預防與控制領域的警務人員。這些任務由警察、警務技術人員、執(zhí)法人員完成，他們的任務就是單邊執(zhí)法或是與外國警察機構合作執(zhí)法。在我國，基層公安機關是警務合作實踐的重要主體，也是中堅力量。警務合作人員基層警務管轄范圍廣、人數(shù)多、群眾基礎好，能及時發(fā)現(xiàn)警務問題并深入開展警務合作活動，促成我國與沿線國家警力的交流合作。

3．互助型的警務人才培養(yǎng)與交流平臺技術加持

在警務人才培養(yǎng)與交流方面，應突出國際警務人才的培養(yǎng)和輸送。首先，應認識到警務人員語言能力和對外交流在警務合作中的重要性，重視語言人才的培養(yǎng)機制。其次，建立定期的部門內部交流機制，總結回顧過往作戰(zhàn)模式的利弊，建立跨國高發(fā)犯罪檔案并對該類犯罪形成固定合作模式，并在此基礎上適應新型犯罪手段并不斷改進。最后，通過組織高水平國際警務培訓、論壇、會晤和研修班等活動，經常進行學術研討和交流。各國之間還可互相為對方培訓偵查工作人員，開設具有本國特色的偵查課程，傳授本國先進的技術和經驗，相互切磋學習。同時，警察技能培訓和警務實戰(zhàn)化均應以實戰(zhàn)需要為導向，建立模擬聯(lián)合演習機制，吸收上合組織的寶貴經驗，強化聯(lián)合作戰(zhàn)力量。

雖然智能科學領域的識別技術、增強顯示技術、機器人、智能檢測系統(tǒng)共同推動了犯罪分析與預測的智能化發(fā)展，但與智能系統(tǒng)加持的犯罪活動所呈現(xiàn)的新特征相比仍有較大的創(chuàng)新動力和發(fā)展空間。同時，即使現(xiàn)有警務合作活動的科學技術水平不斷發(fā)展與優(yōu)化，但“一帶一路”沿線國家在數(shù)字化、互聯(lián)化和智能化進程中的現(xiàn)實差異同樣阻礙了警務合作技術的交流、融合與創(chuàng)新。因此，應加大對警務合作活動的高科技含量設備與技術的投入，開發(fā)警務預警系統(tǒng)并建立統(tǒng)一平臺。

（四）制定科學系統(tǒng)的警務合作規(guī)范

首先，推進“一帶一路”區(qū)域性國際公約建設?！耙粠б宦贰背h的深入發(fā)展提高了締結區(qū)域性國際公約的需求，基于實踐中“一帶一路”區(qū)域性國際公約建設的薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段我國應加大與具有區(qū)域性影響力的國家以及歐洲發(fā)達國家的公約起草與簽署工作力度。同時，如果已締結公約中缺失警務合作部分的規(guī)定，與締約國家可就警務合作部分通過簽訂補充協(xié)議或備忘錄、會談紀要等方式進行規(guī)定。

其次，落實警務合作基礎條約與協(xié)議。傳統(tǒng)警務合作實踐表明，國際社會多數(shù)國家政府或領導人對基于不同雙邊或多邊協(xié)議的警務合作持歡迎態(tài)度，但在行動層面的執(zhí)行卻易出現(xiàn)缺少應有支持的現(xiàn)象。為應對沿線國家因由經濟發(fā)展帶來的國際化犯罪日益猖獗的現(xiàn)象，一方面，我國有必要在警務合作條約的數(shù)量上有所擴展，擴大警務合作覆蓋的國家與地區(qū)；另一方面，應通過豐富與完善合作內容及深度（如環(huán)境污染）、細化條約條款、開辟警務合作新亮點等提升警務合作條約的質量，在合作方法、工具和程序上協(xié)商統(tǒng)一標準，使雙邊或多邊警務合作活動中主體之間的行為互相兼容。數(shù)量和質量提升的雙重推進不僅促使條約的針對性與約束力增強，也使條約具有合理性和可操作性。

最后，完善警務合作的國內法規(guī)范。警務合作的具體活動需以國內法規(guī)范為基礎予以最終實現(xiàn)。因此，我國與警務合作有關的國內法規(guī)范體系的完善，不僅應實現(xiàn)與國際法、國際公約等規(guī)范的有效銜接，〔32〕參見劉仁文、崔家國：《論跨國犯罪的聯(lián)合偵查》，載《江西警察學院學報》2012年第1 期，第11 頁。亦應實現(xiàn)國內法規(guī)范體系的內部融通以回應復雜多變的實踐需求。具體而言，刪除不合時宜的、難以提供有效文本支持的規(guī)定，以及細化相關具體條款，盡快出臺《國際刑事司法協(xié)助法》相關司法解釋，使國內法規(guī)范在警務合作的程序、分工權限、合作方式、證據(jù)規(guī)則、爭議解決等方面協(xié)調統(tǒng)一并具有可操作性。