關(guān)于政府采購節(jié)約資金的幾點思考

商丹梅 黔南州公共資源交易中心甕安縣分中心

引言

我國的政府采購制度，是政府管理社會經(jīng)濟生活的一項重要財政支出職能。隨著政府采購功能的強化，它的職能已經(jīng)從單純的“消費性采購”，進化為專門性的政府職能。政府采購制度逐漸在我國教育、醫(yī)療、國防和公共基礎(chǔ)建設(shè)方面扮演著越來越重要的角色。同時政府采購資金也成為社會關(guān)注的焦點，因為政府采購資金的多少關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如何發(fā)揮政府采購資金的真正效用，提高資金使用效率成為人們關(guān)注問題。目前國際利用政府采購節(jié)約資金來反映采購資金的使用效率，所謂的政府采購節(jié)約資金是指由政府采購預(yù)算資金減去政府采購實際金額計算得來金額，在確保采購物資的數(shù)量和質(zhì)量達到預(yù)期要求的基礎(chǔ)上，節(jié)約資金越多說明采購資金使用效率越高。目前發(fā)達國家平均資金節(jié)約率大多在12%以上，我國平均資金節(jié)約率只有10%，說明我國政府采購資金利用率不夠高，仍需要進一步加強采購資金的優(yōu)化配置。

一、政府采購概述

（一）政府采購概念與特征

政府采購是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種公共采購管理的制度。

與個人采購、企業(yè)采購相比，政府采購具有以下特征：

1.資金來源公共性

政府采購資金一般為政府財政撥款，而采購資金的最終來源是納稅人的稅收和政府公共服務(wù)費，這些費用都是來源于社會公眾，因此，政府采購資金具有公共性。

2.采購主體的特定性

政府采購的主體只能是依靠政府財政撥款來實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)的政府單位。

3.采購行為的非營利性

政府采購?fù)ㄟ^采購實現(xiàn)政府的職能，為社會和公眾提供利益，因此，政府的采購行為不具有盈利性。

4.采購對象的廣泛性

政府采購物品很廣泛，有有形的商品也有無形的服務(wù)，因此，政府采購對象大致分為三類：產(chǎn)品、工程和服務(wù)。

5.政策性

政府采購要嚴格按照國家政策和要求進行，例如政府采購的產(chǎn)品種類、數(shù)量等都要受國家經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r影響。

6.規(guī)范性

政府采購與個人、家庭采購的另一大區(qū)別就是不可以簡單的一手交錢一手交貨，而是要按照政府采購制度和法律程序來進行規(guī)范運作，還要接受社會的監(jiān)督。

（二）政府采購范圍

政府采購一般包括以下三方面的內(nèi)容：

1.產(chǎn)品

主要是指各種有形的商品，例如原材料、各類設(shè)備和工具等。

2.工程

各類新建、改建、擴建或拆除的構(gòu)筑物及其附屬設(shè)備，例如房屋、公路、橋梁、管道等。

3.服務(wù)

主要是指除貨物和工程采購之外的專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、維修、培訓(xùn)、勞務(wù)提供等。

（三）政府采購作用

政府采購具有以下三方面作用：

1.有利于提高政府資金的利用率

因為政府采購時一般采用招投標(biāo)這樣公開競爭的方式選擇供應(yīng)商，能夠找到質(zhì)量和價格有保障的供應(yīng)商，節(jié)省了很多不必要的工作，節(jié)省了資金支出，提高了資金利用率。

2.有利于樹立廉潔政府形象

通過公開化的招投標(biāo)選擇供應(yīng)商，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾化的監(jiān)督，并協(xié)同財政部、審計部一起對政府采購行為進行監(jiān)督，有效杜絕腐敗，樹立政府的廉潔執(zhí)政形象。

3.有利于形成公平競爭的良好社會環(huán)境

政府采購所采取的招投標(biāo)選擇供應(yīng)商的模式，能夠為社會上的企業(yè)采購行為樹立良好的榜樣，使整個社會形成公平競爭的良好風(fēng)氣。

二、政府采購節(jié)約資金存在的問題

（一）預(yù)算方法不夠科學(xué)合理

政府采購預(yù)算在計算過程中往往與實際采購數(shù)量和種類缺乏可比性，具體表現(xiàn)就是采用普通加減法計算節(jié)約資金容易忽視市場波動對政府采購價格的影響，政府預(yù)算畢竟在實際采購之前編制完成，而政府采購?fù)陬A(yù)算編制后一個月進行，這期間采購市場的價格會有明顯波動，且很多采購物資會因供需關(guān)系變化而造成通貨膨脹或通貨緊缺，政府難以采購到預(yù)期的物資只能通過其他商品代替，這些價格都是難以在預(yù)算中估算和計量的，因此，目前政府采購預(yù)算時的計算方法本身就有缺陷，難以科學(xué)合理地準確預(yù)估未來市場行情變化而制定更合理準確的預(yù)算計劃。

（二）預(yù)算編制不全面細致

目前我國政府采購制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制比較粗糙，不全面也不細致。財務(wù)部門在編制預(yù)算時，往往參考以往的政府采購物資的種類和數(shù)量，但是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日新月異，每年因基礎(chǔ)設(shè)施而進行的采購是有很大區(qū)別的，例如2020年我國新冠肺炎疫情暴發(fā)，政府采購加大對口罩、呼吸機等醫(yī)療用品的采購，但是預(yù)算編制中的醫(yī)療用品預(yù)算卻很少，導(dǎo)致政府物資采購超預(yù)算，需要向上級部門申請，難以全面預(yù)測突發(fā)事件的物資需求。同時財務(wù)部門預(yù)算編制往往根據(jù)市場價格粗略統(tǒng)計，很多物資價格都是根據(jù)網(wǎng)上資料或者某一兩家物資供應(yīng)商的報價得來的，采購部門沒有實地考察各項物資的實際價格，做好統(tǒng)計調(diào)查并篩選物美價廉的物資供應(yīng)商，而是盲目根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料提供的報價或一兩家供應(yīng)商的報價選定供應(yīng)商，這樣就難以節(jié)約采購成本。如果政府采購預(yù)算不真實可靠，勢必造成采購資金節(jié)約率的失真。

（三）政府采購監(jiān)督機制不完善

政府采購需要財政部、審計部、司法部、社會公眾多元化的監(jiān)督，但是目前我國政府采購管理機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)都設(shè)在財政管理部，財政部門與采購政府單位不在同一區(qū)域辦公，難以對政府采購行為進行有效監(jiān)督。政府采購的執(zhí)行機構(gòu)并不單獨存在，而是依附于財政管理機構(gòu)，很多決策由財政部決定，財政部門難以實現(xiàn)對自己的監(jiān)督，導(dǎo)致政府采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，滋生貪污腐敗現(xiàn)象。因為政府采購缺乏配套的法律體系作為支撐，導(dǎo)致在對政府采購監(jiān)督過程中，無法做到全面監(jiān)督，很難對違法行為量刑判罪。再加上采購招投標(biāo)信息公示科目不夠細化，難以讓社會對政府采購進行有效監(jiān)督。

（四）采購資金流向不明確

政府采購節(jié)約資金的最終歸屬尚無統(tǒng)一的規(guī)定，是留給當(dāng)?shù)卣€是回歸國庫，不同地區(qū)有不同的做法。在實際的政府采購節(jié)約資金管理過程中，中央政府為了提高地方政府采購節(jié)約資金的積極性，會將一部分節(jié)約下來的資金歸地方政府所有，一部分歸國庫所有，但是沒有規(guī)定這筆資金的分配比例。因此，各地政府采購節(jié)約資金歸入國庫的比例都不同，這就導(dǎo)致節(jié)約資金管理混亂。很多地方官員會渾水摸魚，明面上將節(jié)約資金上繳國庫，實則據(jù)為己有，容易助長貪污腐敗之風(fēng)。

（五）將節(jié)約資金定位政府采購的唯一目標(biāo)

很多地方政府將采購節(jié)約資金看得太重，認為節(jié)約的資金越多說明自己的能力越強，就會盲目提高采購節(jié)約資金的數(shù)量，為了達到這一目的，往往會采用一些極端方法，例如采購粗制濫造價格低廉的物資或者采購二手物資，還有一些地方政府甚至縮減物資用量，實際采購的物資數(shù)量比上報的物資數(shù)量少，雖然這些方法都能“節(jié)約”采購資金，但與政府采購的初衷相違背，政府采購目的就是將物資用來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為人民提供生活保障，如果采購的物資質(zhì)量有問題或者數(shù)量不夠，這樣就無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障人民生活的要求，失去了政府物資采購的意義，因此，政府部門應(yīng)該科學(xué)看待采購節(jié)約資金，要以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民生活需求為前提，提高資金利用率，而非盲目節(jié)約采購資金。

三、政府采購節(jié)約資金對策

（一）制定科學(xué)合理的政府采購評價標(biāo)準

我國《政府采購法》明確規(guī)定：要提高政府采購資金的使用效率，維護政府采購者的合法權(quán)益，用政府采購物資滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民生活保障需求。為了讓各地政府在采購過程中做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)該制定科學(xué)合理的政府采購評價標(biāo)準，來對政府采購行為進行綜合評價。評價標(biāo)準要全國統(tǒng)一，由上級部門對下級部門的采購行為進行統(tǒng)一評價考核，考核內(nèi)容主要有采購物品種類、價格、數(shù)量等，根據(jù)當(dāng)?shù)夭少徥袌鰞r格來分析政府采購價格是否合理，數(shù)量是否滿足需求。根據(jù)這些標(biāo)準對政府采購行為進行評價，評分低的要及時改正，確保各地政府的采購都符合要求，提高采購資金利用率。

（二）規(guī)范合理編制政府采購預(yù)算

首先要細化我國政府采購預(yù)算編制，將預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的各個環(huán)節(jié)都做好，建立完善的預(yù)算管理體系。政府部門要時刻關(guān)注社會動態(tài)，了解社會重大事件的走向，例如地震、疫情、火災(zāi)和流動人口等，做好物資準備工作和采購預(yù)算工作，避免在發(fā)生突發(fā)狀況時缺乏物資和相應(yīng)的預(yù)算資金，難以應(yīng)對突發(fā)事件。

其次要將采購物資進行分門別類，細化到每類商品的采購數(shù)量，詳細統(tǒng)計各部門所需的物資種類和數(shù)量。做好采購市場調(diào)研，關(guān)注采購物資的價格和供求關(guān)系，確保采購價格與市場平均價格持平或略低，避免采購資金浪費，充分合理地節(jié)約采購資金。

最后政府采購預(yù)算編制好后要下達到專門的預(yù)算執(zhí)行部門，而非下達到各采購部門，因為采購部門缺乏成本控制方法和知識，而讓預(yù)算部門執(zhí)行預(yù)算編制可以實現(xiàn)大批量集中采購來降低采購成本，同時也可以利用預(yù)算部門的專業(yè)知識水平來控制采購成本，確保采購預(yù)算能夠落到實處。

（三）完善政府采購監(jiān)督機制

首先按照新型法律體系構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系。政府采購在各個環(huán)節(jié)是否合法，需要獨立的監(jiān)督部門對其采購行為進行監(jiān)督。當(dāng)采購人員采購時，監(jiān)督人員可以在采購各個環(huán)節(jié)對其行為進行監(jiān)督，檢查采購員是否依法采購，是否符合職業(yè)道德的要求。并且，監(jiān)督部門應(yīng)該做好事前監(jiān)督控制，做好每一道采購程序的檢查工作，避免在出現(xiàn)采購問題后才進行補救。其次，建立外部監(jiān)督機制。在組織機構(gòu)和相關(guān)操作流程上應(yīng)建立一個相互制約、相互分離的機制，在職能設(shè)置上，保證監(jiān)管與采購部門相分離；在具體的操作上，確保采購、付款、驗收與糾紛仲裁等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成各方相互制衡的監(jiān)督機制。另外，確保采購信息的及時公開，調(diào)動媒體和公眾等社會力量對政府采購的監(jiān)督。

（四）公開透明采購資金流向

要加強政府采購節(jié)約資金的公開性和透明性。一方面中央政府要出臺政策統(tǒng)一各地政府采購節(jié)約資金的歸屬和比例分配問題。可以將節(jié)約資金全部歸當(dāng)?shù)卣?，也可以全部歸國庫所有，但這種方法容易打擊地方政府節(jié)約采購資金的積極性，也可以按比例分歸地方政府和國庫，但一定要確定好比例，只有統(tǒng)一好采購節(jié)約資金的歸屬和比例問題，才能有效避免節(jié)約資金的流向不明問題。另一方面要加強政府采購節(jié)約資金的公開和透明，要加強監(jiān)管，地方政府要定期向社會公開各類物資的招投標(biāo)信息、預(yù)算信息和實際支出信息，接受社會的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有信息不符的地方就可以向上級部門舉報，確保政府采購節(jié)約資金信息的真實可靠。只有這樣才能保證政府采購節(jié)約資金的專款專用和使用效率。

（五）加強政府綠色采購

近些年我國大力倡導(dǎo)“綠色采購”理念，因此各地政府要重視節(jié)能環(huán)保采購產(chǎn)品的重要性，建立完善的綠色采購管理制度。所謂綠色采購，就是政府采購有國家綠色認證標(biāo)志的產(chǎn)品，通過政府的模范帶頭作用，積極倡導(dǎo)全社會購買綠色節(jié)能產(chǎn)品，樹立良好的政府形象，提高全社會對節(jié)能環(huán)保消費的認識，這有助于我國節(jié)能環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展。首先，要完善綠色采購相關(guān)法律法規(guī)，按照法律條文和規(guī)定，在價格、服務(wù)等指標(biāo)相同的前提下，將綠色產(chǎn)品作為政府采購的首選產(chǎn)品。其次，采購的商品要以具有環(huán)保標(biāo)志為前提條件，制定并發(fā)布綠色商品采購目錄，根據(jù)國際標(biāo)準，凡是被確定為綠色環(huán)保的產(chǎn)品都具有環(huán)保標(biāo)識，這也是消費者進行購買相應(yīng)產(chǎn)品的依據(jù)。最后，鼓勵企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)高質(zhì)量綠色產(chǎn)品，因為綠色產(chǎn)品的環(huán)保性和健康性，會在生產(chǎn)過程中增加產(chǎn)品的成本，并且研發(fā)綠色產(chǎn)品的科研經(jīng)費也是一筆不小開支。為了保護綠色產(chǎn)品的銷路，政府可以頒發(fā)政策鼓勵企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，例如減稅或給予生產(chǎn)補貼等方式，來鼓勵綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府通過采購綠色產(chǎn)品形成模范帶頭作用，從而促進市場上綠色產(chǎn)品的銷量。

結(jié)語

按照國際標(biāo)準，政府采購節(jié)約資金應(yīng)該占實際采購資金的10%以上，我國的政府采購節(jié)約資金的規(guī)模與國際標(biāo)準存在一定差距。為了提高我國政府采購資金的使用效率，首先應(yīng)該采用科學(xué)方法，全面細致地進行采購資金的預(yù)算編制，做好采購市場的調(diào)研工作。其次是建立完善的監(jiān)督機制，確保政府采購預(yù)算能夠落實，確保采購行為合規(guī)合法。再次是加強采購資金的監(jiān)管，對每一筆采購資金都記錄在案，并做好采購資金使用情況的公示工作，接受社會監(jiān)督。最后是加強綠色采購，多采購綠色節(jié)能產(chǎn)品，響應(yīng)國家綠色節(jié)能消費的號召。