探索資本項(xiàng)目開(kāi)放的中國(guó)方案

文/王蕾 編輯/章蔓菁

改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，外匯局在守住不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)底線的同時(shí)，不斷深化資本項(xiàng)目外匯管理改革，人民幣資本項(xiàng)目可兌換取得了顯著成績(jī)。站在新的歷史起點(diǎn)，展望未來(lái)的改革發(fā)展，外匯管理部門(mén)將立足新階段，貫徹新理念，積極服務(wù)新格局，繼續(xù)推進(jìn)高水平開(kāi)放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

資本項(xiàng)目外匯管理改革取得顯著成效

經(jīng)過(guò)多年持續(xù)深入的改革實(shí)踐，我國(guó)資本項(xiàng)目開(kāi)放程度大幅提升，人民幣資本項(xiàng)目可兌換取得顯著成效。對(duì)照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）《資本流動(dòng)自由化通則》（下稱《通則》）91項(xiàng)負(fù)面清單標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)已有86個(gè)子項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了不同程度的開(kāi)放；而按照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）7大類40項(xiàng)跨境資本交易分類，則有37項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了不同程度的開(kāi)放。

直接投資項(xiàng)下已實(shí)現(xiàn)較高水平開(kāi)放和基本可兌換。2015年，外匯局取消外商直接投資匯兌限制。2020年1月1日起，《外商投資法》正式實(shí)施，明確對(duì)外商來(lái)華直接投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理。截至2020年年末，我國(guó)吸引的外商直接投資存量達(dá)到3.2萬(wàn)億美元，排全球第五位。

跨境證券投資渠道不斷拓展，多渠道、多層次的開(kāi)放格局基本形成。陸續(xù)實(shí)施了合格機(jī)構(gòu)投資者（QFII/RQFII、QDII/RQDII）制度，開(kāi)放境外投資者直接投資銀行間債券市場(chǎng)（CIBM）以及原油、鐵礦石等大宗商品期貨市場(chǎng)，開(kāi)通了滬（深）港通、債券通、滬倫通等，基本形成涵蓋股市、債市、衍生品及外匯市場(chǎng)的多渠道、多層次的開(kāi)放格局。

跨境融資限制顯著放寬，初步建立起跨境融資宏觀審慎管理框架。2015年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委將企業(yè)中長(zhǎng)期外債管理由審批制改為備案登記制；人民銀行、外匯局建立健全全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，取消境內(nèi)主體（房地產(chǎn)企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)除外）借用外債的事前審批；外匯局改進(jìn)跨國(guó)公司跨境資金集中運(yùn)營(yíng)管理，持續(xù)便利境內(nèi)機(jī)構(gòu)跨境融資。截至2020年年末，我國(guó)外債規(guī)模約為2.4萬(wàn)億美元，外債規(guī)模有序增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，各項(xiàng)指標(biāo)處于安全線內(nèi)。

資本項(xiàng)目外匯管理改革的經(jīng)驗(yàn)

一部涉外經(jīng)濟(jì)交流史，也是一部不斷擴(kuò)大資本項(xiàng)目開(kāi)放的歷史。在資本項(xiàng)目開(kāi)放進(jìn)程中，我國(guó)資本項(xiàng)目外匯管理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，牢牢把握改革的正確方向，始終堅(jiān)持改革精神，不斷疏通流出入渠道，不斷簡(jiǎn)化管理、完善制度設(shè)計(jì)，取得了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。

一是堅(jiān)持改革的方向。全面推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換是全面深化改革的有機(jī)組成部分。正如習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出的，“現(xiàn)在的問(wèn)題不是要不要對(duì)外開(kāi)放，而是如何提高對(duì)外開(kāi)放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)性”。堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換這一方向，有利于市場(chǎng)主體在全球更加自由地?cái)[布資產(chǎn)負(fù)債，提高全球競(jìng)爭(zhēng)力。

二是注重改革的時(shí)機(jī)。改革的時(shí)機(jī)主要是要抓緊改革窗口期，逆周期動(dòng)態(tài)調(diào)整改革重點(diǎn)。資本項(xiàng)目改革要抓住改革窗口期，統(tǒng)籌國(guó)際收支形勢(shì)和國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)推動(dòng)各項(xiàng)改革工作。一旦改革的“窗口期”出現(xiàn)，要抓緊出臺(tái)改革政策，避免延誤改革良機(jī)。當(dāng)下，資本項(xiàng)目可兌換已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，處于攻堅(jiān)階段。剩下的大都是具有一定風(fēng)險(xiǎn)、改革難度較大的項(xiàng)目。在這種情況下，我們既要保持改革的定力，也要注重改革的時(shí)機(jī)。對(duì)已開(kāi)放的資本交易，保證改革不走回頭路；對(duì)暫未開(kāi)放或開(kāi)放程度較低的資本交易，加強(qiáng)開(kāi)放力度。

三是把握改革的平衡。推動(dòng)資本項(xiàng)目可兌換，要進(jìn)行均衡、全面、雙向分析。從均衡的角度看，資本項(xiàng)目外匯管理改革的步伐始終要與國(guó)際收支均衡管理和貨幣政策相配合，不能一味追求資金的單向大規(guī)模流動(dòng)。要避免跨境資金短期內(nèi)大規(guī)模集中或過(guò)度流動(dòng)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，保證跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的基本可控和適度隔離。從全面的角度看，如果推動(dòng)開(kāi)放一項(xiàng)資本項(xiàng)目子項(xiàng)目可能造成大的資金流出（入），則設(shè)計(jì)推動(dòng)另一流入（出）方向的子項(xiàng)開(kāi)放，通過(guò)兩個(gè)子項(xiàng)的跨境資金錯(cuò)位流動(dòng)，產(chǎn)生綜合平衡效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)跨境資金均衡流動(dòng)管理。從雙向的角度看，如果推動(dòng)開(kāi)放一項(xiàng)資本項(xiàng)目子項(xiàng)目，前期的資金流出（入）應(yīng)能對(duì)應(yīng)后期的資金流入（出），這樣從較長(zhǎng)時(shí)間看，該項(xiàng)目的跨境資金流動(dòng)總體會(huì)趨于平衡。

四是推進(jìn)改革的共識(shí)。資本項(xiàng)目開(kāi)放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要凝聚各方共識(shí)，形成改革合力。要加快推進(jìn)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目，增強(qiáng)資本項(xiàng)目開(kāi)放的獲得感，進(jìn)而取得社會(huì)的共識(shí)。此外，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，優(yōu)先探索研究開(kāi)放關(guān)注度高的資本項(xiàng)目交易。

五是增強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)。在推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換時(shí)，要堅(jiān)持開(kāi)放的基本原則，增強(qiáng)開(kāi)放的系統(tǒng)性。結(jié)合當(dāng)前各項(xiàng)改革進(jìn)程，應(yīng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則：其一，堅(jiān)持準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單原則在資本項(xiàng)目開(kāi)放的子項(xiàng)中的貫徹落實(shí)。其二，堅(jiān)持匯率形成機(jī)制改革和資本項(xiàng)目可兌換相互配合、共同推進(jìn)，盡可能避免單兵突進(jìn)的情況。其三，堅(jiān)持金融業(yè)開(kāi)放和防范金融風(fēng)險(xiǎn)并重，金融業(yè)開(kāi)放程度和金融監(jiān)管能力相匹配。著力推進(jìn)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提高資本項(xiàng)目管理從業(yè)者的能力和素質(zhì)，適應(yīng)在事中事后的常態(tài)化管理下進(jìn)行管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。其四，促進(jìn)本幣和外幣開(kāi)放的協(xié)調(diào)性。

六是保持改革的可控。資本項(xiàng)目開(kāi)放進(jìn)程要堅(jiān)持與風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)和監(jiān)管水平穩(wěn)步提高協(xié)同發(fā)展，及時(shí)更新管理理念和方式，健全宏觀審慎調(diào)控手段，探索適當(dāng)?shù)姆捎蛲膺m用，建立完整高效的跨境資本流動(dòng)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，嚴(yán)控監(jiān)管套利，防范風(fēng)險(xiǎn)傳染。在對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)有效掌控的前提下，對(duì)資本項(xiàng)目開(kāi)放中可能出現(xiàn)的跨境資金流動(dòng)極端情況，要在情景分析、壓力測(cè)試的基礎(chǔ)上做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，同時(shí)強(qiáng)化以登記為核心的資本項(xiàng)目交易信息的采集、統(tǒng)計(jì)和分析，在外匯收支形勢(shì)穩(wěn)定時(shí)，側(cè)重于履行統(tǒng)計(jì)職能，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和可用性。

對(duì)資本項(xiàng)目開(kāi)放未來(lái)的思考

我國(guó)改革開(kāi)放四十余年的實(shí)踐充分證明，改革開(kāi)放是我國(guó)發(fā)展不斷取得新成就的重要法寶。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，面臨新環(huán)境。在新的歷史起點(diǎn)上，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放具有深遠(yuǎn)意義。

進(jìn)一步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放的政策意義

進(jìn)一步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，是加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的迫切要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)發(fā)展仍處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，是應(yīng)對(duì)新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略選擇。在當(dāng)前我國(guó)疫情防控和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)都走在世界前列的背景下，如果能夠抓住當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，將有助于穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，為加快形成新發(fā)展格局提供強(qiáng)大動(dòng)力。

進(jìn)一步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，必須完善要素市場(chǎng)化配置，提高全要素生產(chǎn)率，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，有助于推動(dòng)規(guī)則與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，繼續(xù)吸引高質(zhì)量外資，服務(wù)于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要；有助于促進(jìn)金融開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)深化改革，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)；有助于更好地統(tǒng)籌構(gòu)建新發(fā)展格局與國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)等，打造對(duì)外開(kāi)放新高地。

進(jìn)一步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，是穩(wěn)慎推進(jìn)人民幣國(guó)際化、提升人民幣國(guó)際地位的必然要求。近年來(lái)，人民幣作為國(guó)際支付、計(jì)價(jià)、交易、儲(chǔ)備貨幣的地位不斷提升。2020年年末，人民幣在全球外匯儲(chǔ)備的占比為2.1%；2021年5月，人民幣占全球國(guó)際支付份額為1.9%，位居全球第五。盡管如此，人民幣國(guó)際地位與美元、歐元等國(guó)際貨幣相比仍有較大差距。推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放，有助于進(jìn)一步降低國(guó)際投資者持有和交易人民幣的成本，提升人民幣國(guó)際使用的便利性，提高人民幣的可接受程度，進(jìn)一步推動(dòng)人民幣的國(guó)際化。

繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目開(kāi)放的總體目標(biāo)

近中期，在“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目較高水平開(kāi)放，探索一條具有中國(guó)特色的資本項(xiàng)目開(kāi)放道路，提供一套循序漸進(jìn)的資本項(xiàng)目開(kāi)放的中國(guó)方案，積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定與國(guó)際金融治理體系建設(shè)。除對(duì)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)較大的跨境資本交易（如復(fù)雜的金融衍生品）予以一定限制外，對(duì)大部分項(xiàng)目，特別是與實(shí)體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的直接投資、跨境融資領(lǐng)域，僅保留真實(shí)性合規(guī)性管理要求。屆時(shí)，在直接投資領(lǐng)域，外商來(lái)華直接投資全面實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理；優(yōu)化境外直接投資管理，支持符合“一帶一路”倡議、國(guó)際產(chǎn)能合作、高新技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的對(duì)外投資。在跨境融資領(lǐng)域，完善本外幣跨境債權(quán)債務(wù)宏觀審慎和微觀審慎管理，進(jìn)一步提高便利化水平；同時(shí)有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在證券投融資領(lǐng)域，提升證券發(fā)行市場(chǎng)的開(kāi)放度，推動(dòng)證券交易市場(chǎng)開(kāi)放規(guī)則與國(guó)際基本接軌、手續(xù)簡(jiǎn)單便利；同時(shí)對(duì)復(fù)雜的金融衍生工具等高風(fēng)險(xiǎn)跨境交易繼續(xù)保持謹(jǐn)慎。

長(zhǎng)遠(yuǎn)期，實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目高水平開(kāi)放。全面實(shí)施負(fù)面清單管理，在符合“反洗錢(qián)、反恐怖融資、反逃稅”的前提下，除少數(shù)涉及國(guó)家安全及高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的交易外，盡量減少對(duì)機(jī)構(gòu)跨境資本交易的限制，實(shí)現(xiàn)跨境資本雙向流動(dòng)基本自由；同時(shí)，建立健全個(gè)人跨境資本交易管理制度，滿足個(gè)人對(duì)外投資和用匯的合理需求。